縣鄉鎮財政狀況的調查報告

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某縣地處河北省最南部，面積862平方公里，人口81萬，轄21個鄉鎮561個行政村，是全省第三人口大縣，全國扶貧開發工作重點縣。某縣財源基礎不穩固，規模小。2005年，全縣財政總收入7603萬元，其中鄉財政收入2164萬元。全縣財政支出26273萬元，其中鄉財政支出3878萬元，是典型的要飯財政。

一、鄉鎮財政運行狀況，

1、縣鄉財政體制。1994年設立了鄉鎮金庫，對收入基數大于支出基數的鄉鎮實行“定收定支，定額上解，超收全留，短收倒扣”；對支出基數大于收入基數的鄉鎮實行“定收定支，定額補助，超收全留，短收超支不補”的財政體制。近年來，隨著農業稅率的降低，農業稅的減免，鄉鎮財政收入銳減，難以保證正常運轉，實行了定收定支加補助財政體制，鄉鎮只負擔人員經費、公用經費保證正常運轉，其余農業、教育、科技、衛生、社會保障等事業發展支出統一納入縣財政統管。

2、鄉鎮財政收支情況。鄉鎮財政總收入為2164萬元，占全縣總收入的28.5%，其中一般預算收入1011萬元，占縣一般預算收入的21.5%。一般預算支出3878萬元，占全縣支出總額的14.8%，其中人員經費1401萬元，公用經費2477萬元。鄉鎮工資目人數2310人，其中：財政供養人員983人（含離退休314人）。按鄉鎮財政一般預算收入測算，全縣21個鄉鎮剔除各種專項支出由縣統管外，僅人員和公用經費缺口就達2867萬元。21個鄉鎮均為吃補貼鄉鎮。

二、減免農業稅對鄉鎮財政的影響

1、鄉鎮財政收入銳減。某縣是農業縣，農業稅在鄉鎮財政收入中占有重要比重。某縣作為國家級扶貧開發重點縣，2005年減免了農業稅。農業稅的減免給鄉鎮財政帶來了巨大沖擊，21個鄉鎮均靠縣財政轉移支付維持正常開支。而地理位置偏僻，經濟落后的鄉鎮，農業稅可以說是鄉鎮財政收入的唯一來源，如東代固鄉是個3萬人口的中等鄉，減免農業稅后，財政總收入僅為10萬元，減免的農業稅高達140萬元。邊馬鄉人口4.8萬人，減免農業稅后，財政收入31萬元，而減免的農業稅高達295萬元。農業稅的減免，極大地調動了農民種糧的積極性，但鄉鎮可支配的收入也大幅度下滑。

2、農業稅轉移支付資金不能保證鄉鎮財政運轉。減免農業稅后上級財政安排的農業稅轉移支付資金是依據1998、1999、2000三年的稅費征收額每年7868萬元測算的，而當時我縣執行的是“一口清”政策，農民負擔已下降到最低水平，鄉鎮財政已十分困難。上級農業稅轉移支付7288萬元，與我縣“一口清”前的稅費征收額11240萬元相差3952萬元，直接減少的是鄉鎮財政收入。

三、鄉鎮財政面臨的困難

1、財源匱乏。某縣大部分鄉鎮國內生產總值第一產業比重高，二、三產業比重低，因第一產業財政貢獻率低，并不能快速拉動財政收入的增長。2005年鄉鎮國地稅稅源調查結果顯示，國稅局年納稅額5萬元以上的僅25戶，其中5萬元至10萬元的9戶，10至20萬元的11戶，20萬元以上的5戶。地稅年納稅額在3萬元以上的僅10戶，其中5至10萬元的4戶。10至20萬元的4戶，20萬元以上的2戶。鄉鎮經濟落后，民營工業發展緩慢，缺乏支柱財源。

2、債務沉重。據初步統計鄉財政債務達10472.97萬元,鄉鎮債務形成的主要原因是:（1）普九欠債。因貧困縣財政困難，在普九達標時，采取了鄉村兩級為投資主體，縣財政補助等多渠道籌資方式。農村稅費改革后，取消了教育集資，這些債務只留下財政解決的唯一途徑，這部分債務達1472.63萬元。（2）農業投入。打井、辦電、修路、防滲管網建設欠債，這些欠債涉及財政周轉金、銀行貸款、農民用工等，這部分債務達1149.69萬元。（3）墊交稅費。鄉鎮為完成稅費上交任務，借款、貸款墊交，上清下不清，形成債務，這部分債務達2123.29萬元。（4）基金會移交。基金會移交時，為兌現儲戶存款，借款1077.57萬元。此外，還有工資發放借款，鄉鎮道路建設、鄉鎮企業、機關部門建設欠款等項目。

3、人員包袱重。某縣由鄉財政負擔的人數為1327人。因鄉財政困難，未按國家規定繳養老金。裁減這部分人員，補交養老金，給予經濟補償金也是一筆不小的數目。

4、縣財政困難。某縣財政總收入僅7603萬元，縣財政支出需26273萬元，是個要飯財政。縣財政又包攬了鄉鎮九年義務教育、民政優撫、計生、社會保障等投入，運行也十分困難，轉移支付財力有限，無力扭轉鄉鎮財政困難狀況。

四、采取的主要措施

1、大力培植財源。為扭轉財政拮據狀況，縣委、縣政府緊緊圍繞“富農強工興商貿，激活民營建強縣”這一主題，堅持科學發展觀，大力發展民營經濟，努力構筑縣域經濟“三點三線”發展新格局，大上項目，上大項目。一是加快三大園區和三線開發。加快培育壯大縣生物化工園、回隆糖果園和張二莊再生物資加工園。同時寧某、蔡回、邯大沿線鄉鎮，圍繞農產品、板材、家具等加工業，積極謀劃新項目，帶動沿線開發。二是壯大現有企業。做大做強現有民營企業，擴大規模，提高效益。三是大力開展招商引資活動。縣委、縣政府先后制定了《關于鼓勵招商引資和企業發展的獎勵辦法》、《關于鼓勵外商投資的優惠政策》和《優化經濟發展環境的若干規定》，優化發展環境，構建洼地效應，廣泛借助外力，大力發展經濟。四是調整產業結構。堅持以建設社會主義新農村為抓手，推進生態文明村創建，大力調整產業結構，培育壯大永豐果汁、華騰果蔬、龍騰速凍）榮興面粉等農業龍頭企業，實行龍頭帶基地，拉長產業鏈條，狠抓鴨梨、蔬菜、養殖、食用菌四大產業，提高科技含量，擴大農產品銷售市場。大力發展經濟，培植財源，壯大鄉鎮財政實力。鎖定舊債，嚴格控制新債發生。

2、深化財政改革。進一步深化財政改革，盤活資金存量，強化預算約束，增強財政調控能力，節儉使用資金，提高資金使用效益。加快縣鄉財政體制改革步伐。理順縣鄉財政分配關系，明確支出責任，實現事權與財權相統一。對經濟實力相對較強，有一定發展基礎和潛力的回隆鎮、雙井鎮實行分稅制財政體制，對財力基礎比較差的其他19個鄉鎮實行“統收統支加激勵”的財政體制。分稅制的改革思路是：“劃分稅種、核定收支、超收分成、定額補助(或上解)、自求平衡、一定三年”。將與全縣經濟發展關聯度高，經濟調節作用強的主體稅種作為縣鄉共享收入，將與城鎮發展相關的稅種劃分為鄉鎮固定收入，根據縣鄉收入劃分范圍，按照10%左右的增長比例，合理確定鄉鎮收入基數。按照鄉鎮職能范圍，以保證鄉鎮基本支出需要為原則，合理核定鄉鎮支出基數。在合理確定收入基數和支出基數的基礎上，確定縣財政對鄉鎮的定額補助或鄉鎮定額上解數額。此分稅制財政管理體制一定三年不變。不單獨設立鄉鎮金庫，鄉鎮收入實行屬地征收，集中繳入縣金庫，實行分級管理。“統收統支加激勵”的體制模式與鄉財政縣管基本一致，改革思路是按照“建立機構、賬戶統設、分戶核算、收入統繳、支出統管、工資統發、采購統辦、鄉財縣管”的原則，實行超收獎勵和節支留用。設立專門機構，將原縣財政局下屬農村稅費征收管理局更名為某縣鄉村財稅管理局，主要職能是對鄉鎮財政財務實行“鄉財縣管”，協助鄉鎮財政做好耕地占用稅征收工作。改革的內容就是堅持“五個統一”：統一設立鄉鎮“結算專戶”，統一受理鄉鎮用款申請，統一辦理對鄉鎮財政資金的審核劃撥，統一管理和撥付村級經費，統一政府采購。準確、及時、完整地進行鄉鎮財政收支核算。另外，各鄉鎮財政所為享受補貼的每個農戶在當地金融機構開設一個對農民財政性補貼資金專用存折，直接對農民的補貼資金全部通過存折發放，即“一卡通”。某縣的縣鄉財政體制改革在2006年3月14日召開的全省縣鄉財政體制改革工作座談會上受到省財政廳廳長齊守印同志的高度評價。深化集中支付改革。依照財經法規的要求，嚴格票據審核，全面掌握預算單位財務管理狀況，做到個性問題跟蹤指導，共性問題辦班培訓，，切實提高各單位財務管理水平，并逐步向鄉村兩級延伸。拓寬政府采購范圍。進一步規范和加大政府采購工作力度，拓寬政府采購范圍，實現政府采購由一般性貨物采購到包括工程建設、扶貧周轉畜、特種設備等特殊項目采購的轉變；強化“收支兩條線”管理。堅持“收繳分離，罰繳分離，以票控費，嚴格稽查，規范管理”的原則，健全征管網絡，實現規范化管理。嚴格收費管理，優化經濟環境。強化國有資產管理。建立健全國有資產監控體系及行政事業單位國有資產管理制度，做到單位賬簿有記錄，財政建賬嚴管理，資產購置先申請，資產處置要審批，確保國有資產保值增值。

3、壓減機構、人員。隨著農業稅的減免，計劃生育工作走向規范，鄉鎮改革的逐步深化，大力精減機構，裁減人員，減少鄉鎮財政壓力。調整教育布局，優化教育資源配置，提高義務教育經費的使用效益。

4、創新監督方式。認真貫徹執行《財政違法行為處罰處分條例》，進一步健全財政監督機制，實行全程跟蹤指導服務，提高單位財務管理水平，規范專項資金管理，減少中間環節，實行款項直達。對扶貧、支農方面的專項資金，實行報賬制管理；對用于個人方面的專項資金實行銀行化發放；對用于工程、購置的專項資金實行政府采購，按工程進度或購置清單撥付專項資金。健全內控制度，定期開展內部審計。強化依法監管，嚴肅查處私設“小金庫”、“公款私存”和隨意不執行集中支付、政府采購行為，嚴防截留、坐支財政收入，整頓財經秩序。建立財政資金績效評價體系，掌握資金運行情況，提高資金使用效益，確保財政資金的安全、規范、有效運行。

五、解決鄉鎮財政困難問題的建議

1、增加農業稅轉移支付資金。上級財政應按某縣“一口清”前的實征農業稅、農業特產稅、提留統籌費11240萬元給予轉移支付資金。在目前7288萬元的基礎上需追加3952萬元，緩解鄉財政緊張狀況。

2、給予某縣更加優惠的政策。某縣財政收入規模小，調控余地小，鄉鎮財源結構單一，盡管國家實施了“三獎一補”，河北省實行了“五獎二補”政策，國家加大了對“三農”的投入，為貧困縣提供了前所未有的發展機遇。建議給某縣更加優惠的政策，給予消化債務、精減人員方面的補助資金，增加對貧困農業大縣經濟建設資金的投入，減輕縣鄉財政壓力。

3、給予良種補貼、農機具補貼。某縣現有耕地面積85萬畝，農作物播種面積達140萬畝，糧食總產達41億公斤。僅小麥播種面積就達60萬畝，去年上級給200萬元的良種補貼很難滿足需要。全縣561個村需購置大量的農機具，還需要國家給予農機具補貼。