公共財政管理

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近年來，公共財政問題已成為我國財政理論和實踐的一大熱點，財政理論界將其視為我國財政體制根本性改革的關鍵，不少地方政府的財政部門也紛紛在公共財政這個大標題下嘗試著財政預算管理的改革實踐。盡管多年來我國許多財政改革都不同程度地具有公共財政的性質，但更多的只是“外圍戰”，尚未觸及財政舊模式的核心，這就決定了我國財政雖已初步具有公共財政的輪廓，但離真正的公共財政尚有相當距離。因此，為推動公共財政改革向縱深發展，對公共財政的本源、公共財政同我國社會環境的相容性、在我國推行公共財政的重要性和難點問題進行深入探索是十分必要的。

一、在我國推行公共財政體制的重要性

1.社會主義市場經濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經濟或者完全自由的市場經濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經濟發展的最有效形式，市場經濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調控，彌補市場失靈，達到資源配置最優，是市場經濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經濟條件下，我國財政所面對的基礎，已從作為行政附屬物的企業和個人，轉到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉到為經濟主體的公共利益提供服務上來，成為滿足經濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調控作用，在我國社會主義市場經濟初建時就被充分認識到，而起調控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經濟進行調控的國家財政不應是延續計劃經濟諸多特征的傳統財政，而應是與市場經濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調控作用主要體現在營造硬環境和軟環境兩個方面。所謂硬環境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環境只能由政府來提供。所謂軟環境，是指能有一套完整的法律法規，來規范市場經濟的“游戲規則”，并有一套相應的機構，來監督這些“游戲規則”的實行。

2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫治政府權力腐敗的一劑良藥。

二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題

1.在公共財政體制下國有經濟的定位問題。無論在計劃經濟時期，還是在市場經濟時代，我國的社會主義性質決定了與國有經濟相關的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結構論。也有學者將國有經濟視作構建我國公共財政體制的關鍵障礙，主張放棄對國有產權的庇護。“公共財政雙元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經濟條件下，涉及國有資產的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產權庇護的觀點，與我國政治經濟的本質特征相違背，也是不符合國情的。

我國國有企業在經濟社會發展中曾經擔負的責任，遠比西方的一般企業多，它們不僅承擔了大量理論上應由政府承擔的職責，而且在經濟發展中充任了“龍頭”作用，帶動了大量的集體企業和鄉鎮企業。現如今，國有企業擔負的政府職責不可能馬上全部轉給政府承擔起來，同時，能替代國有企業龍頭作用的經濟力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業“一刀切”式地退出，很可能出現一些“真空”或“半真空”狀態，這對社會資源的充分運用和調動是不利的，為此，在公共財政建設過程中，國有企業的去留，應該注重效率標準。真正有效率的企業，應予以保留和發展；確實無效率的，應予以裁撤。就我國國有經濟目前發展的勢頭看，隨著國企脫困目標的如期實現，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術項目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現公共財政的要求，即將與國有經濟相關的財政收支定位于滿足社會共同需要之上。

2.如何根本變革我國的政府預算制度。如果說我國多年來構建公共財政體制的大多數改革都只是“外圍戰”，尚未觸及財政舊模式的核心，那么這個核心就是政府預算制度。乍一看，我國的政府預算也是按照必要的程序編制的，但更多的僅是流于形式而已。預算編制中長官意志過強，主觀隨意性過大，政府預算草案是在預算年度已開始之后才提交人大會議審議，且審議、批準時間過短，使得人大會議實際上難以深入地對政府預算進行審議和修改。預算在執行過程中缺乏法律的權威性，確定了的預算可以不執行，而沒有預算的也可以隨意收支，預算的追加、追減沒有執行相應的法律程序，帶有很強的任意性和長官意志性。大量的預算外財力的存在，直接否定了政府預算應包括所有政府收支的基本原則，使之無法約束和規范政府行為。

迄今為止，我國的政府預算未能真正決定和約束政府行為。目前我國的政府預算，只是政府安排自身收支的粗略的年度計劃，而不是真正的政府預算，這決定了公共財政尚未在我國建成。為此，我們必須下決心根本變革政府預算制度，構建科學的預算編制程序和規章，增強人大對預算的審議和批準的實效性，對違背政府預算的行為應追究其法律責任，并將預算外財力也統一納入政府預算之內。只有這樣，才能建立真正意義上的政府預算制度，確保公眾對政府行為的約束，從而真正構建起我國的公共財政體制。