鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困因與突破

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合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的重要問題，關(guān)系到黨在農(nóng)村各項方針政策的貫徹落實和農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固。目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能“缺位”與職能“越位”的問題，與“越位”問題相比，“缺位”問題更加突出。

制約職能轉(zhuǎn)變的四大因素

1．與事權(quán)不相稱的財力

從襄樊市的情況看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力主要用于發(fā)放人頭經(jīng)費，干事的錢非常緊缺。在谷城縣的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，僅有兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣財政做貢獻，其余8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)還都需要縣財政補貼。一個中等發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)75%以上的財力用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位人員工資支出，還有約15%的財力用于招待、通訊、交通等辦公經(jīng)費，真正能夠用于發(fā)展公益事業(yè)的資金僅有10%左右。在這種情況下，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有多少財力用來興辦公益事業(yè)、開展公共服務。

2．缺少自主權(quán)的工作機制

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)組織，上級政府和幾乎所有部門都可以對其發(fā)號施令。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突發(fā)性、應急性的事務非常多，自身的工作安排經(jīng)常被打亂，工作的自主權(quán)很小。尤其當上級的考核指標過多過濫時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能把主要精力放在完成上級交辦的任務、應付各種的檢查評比上，而沒有足夠的時間去謀劃本地區(qū)的發(fā)展。

3．不相協(xié)調(diào)的條塊關(guān)系

近些年來的縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整，都是加強縣直部門權(quán)力，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，如工商、稅收、林業(yè)、教育、衛(wèi)生、國土部門管理體制的調(diào)整等。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戲稱為“上級部門垂直了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府捶彎了”。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對本地區(qū)各種資源的配置能力和經(jīng)濟社會的管理能力越來越弱，但當某個方面的工作出問題時，上級黨委、政府追究的往往卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責任。

4．不相適應的干部隊伍

盡管改革開放20多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的素質(zhì)有了較大改善，但與新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求相比還難以適應。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有接受過正規(guī)的大中專教育，法律、經(jīng)濟、管理、農(nóng)業(yè)等方面的專業(yè)知識缺乏。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期習慣于行政推動式的工作方式，主動為農(nóng)民服務的意識還沒有完全樹立。

轉(zhuǎn)變職能的政策建議

1.增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力

按照財權(quán)和事權(quán)相一致的原則，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職責配置相應的財力。明確規(guī)定確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合完成的工作，上級黨委、政府和有關(guān)部門必須提供相應的經(jīng)費和條件。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央和省級政府對運轉(zhuǎn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。改革分部門分配財政資金的管理辦法，實行縣級財政一個“漏斗”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政經(jīng)費撥付辦法。

2.改進對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作考核

一方面，要堅決取消不切實際的考核指標，減少不必要的“一票否決”事項，減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的達標升級和檢查評比活動，切實為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“松綁”。另一方面，要采取有效方式，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展社會管理和公務服務工作的考核，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡快轉(zhuǎn)移工作重心。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作考核歸口由一個部門組織實施，實行一個部門對下。

3.理順縣鄉(xiāng)的條塊關(guān)系

對部門實行垂直管理體制要慎之又慎，必須廣泛征求各方面的意見，進行充分的論證。今后如無重大情況，不再實行部門垂直管理體制。從長遠看，要考慮對部門垂直管理體制進行改革，工商、質(zhì)檢等部門，應逐步歸位到各級政府。對目前派駐到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政、事業(yè)單位，其黨組織必須實行屬地管理。

4.提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍素質(zhì)

加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識更新，推動其工作能力的提高和工作方式的轉(zhuǎn)變。有計劃地推行中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的交流掛職，努力拓寬中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的視野和思路。在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資待遇正常兌現(xiàn)的前提下，可考慮推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作崗位津貼制度，以吸引和留住人才。