農村最低生活保障實施意見

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一、指導思想

以黨的十七大和全會精神為指針，以科學發展觀為指導，深入貫徹落實國家、省、市關于建立和完善農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的要求，立足實際，解放思想，大膽創新，建立符合全縣實際的科學、規范、民主的農村低保和貧困人口識別機制及動態監管機制，健全和完善兩類戶檔案，實施公平、公正的低保救助和扶貧開發扶持，充分發揮“兩項制度”在促進全縣農村經濟社會發展進程中的重要作用，為實現2020年基本消除絕對貧困現象奠定制度基礎。

二、總體目標、基本原則及試點范圍

（一）總體目標

1、探索建立完善扶貧工作機制。制定一套便于操作，利于管理的村級經濟狀況和農戶家庭情況的指標識別體系，建立科學規范與民主評議相結合的農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接機制。

2、建立低收入人口實名制檔案系統和信息平臺。根據家庭人員組成、貧困狀況、項目需求、扶持情況等，分“五保戶、低保戶、扶貧低保戶（交叉戶）、扶貧戶”4類，建立全縣農村低收入人口檔案系統，做到貧困戶有信息卡、行政村有臺賬、鄉鎮有基本情況資料、縣有管理信息數據庫，建立全縣統一、各有關部門共享的農村低收入人口實名制信息管理平臺。

3.分類落實扶持政策措施。根據致貧原因分類施策，針對不同的識別對象，實行差異化的扶持措施。對識別出的低保對象，落實低保救助資金，保障其基本生活；對識別出的扶貧對象，制定有計劃、分年度、扶持到戶的扶貧規劃，明確扶持方式、項目和資金，力爭盡快脫貧致富。

（二）基本原則

1、堅持實事求是、應進則進、應退則退、動態管理的原則。對符合條件的對象，及時納入識別統計范圍，建立信息檔案；對收入達到或超過農村低保標準的，按照規定辦理退保手續;對收入超過扶貧標準的，經民主評議和公示后，逐步減少扶持；對于收入下降到農村低保標準以下的，按低保程序適時納入低保范圍；對于返貧的，納入農村扶貧對象。

2、堅持科學、規范、陽光操作的原則。貧困人口識別工作，必須嚴格執行指標識別與民主評議相結合以及公開公示制、民主聽證制等機制，擴大群眾的知情權、參與權、監督權，杜絕弄虛作假、循情舞弊行為。

3、堅持因地制宜，分類指導的原則。根據農村貧困人口的地域分布特點、貧困狀況、貧困成因以及扶貧開發政策和農村最低生活保障制度的差別，在工作上實行分類指導。

4、堅持符合條件和農民自愿的原則。要充分尊重群眾意愿，按照規定程序，將符合條件的貧困人口確定為扶持對象，切實把好事辦好，實事辦實。

（三）試點范圍、對象規模及標準

年，試點工作在全縣25個鄉鎮全面展開。首先在鎮選擇村先期開展試點工作，之后在全面總結試點經驗和做法的基礎上，在全縣范圍內全面開展試點工作。全縣貧困人口規模為通過調查統計上報省市審核確認的21.97萬貧困人口為準，各試點鄉鎮依據統計部門監測數據，科學分析測算，合理確定本鄉鎮各村貧困人口規模。貧困人口標準原則上以年國家正式公布的扶貧新標準農村人均收入1196元以下貧困人口為準，各鄉鎮不能自行確定貧困標準。

三、實施步驟和時間安排

第一階段：前期準備階段

1、宣傳動員。召開動員大會，全面安排部署“兩項制度有效銜接”試點工作，并通過召開村民大會、利用新聞媒體、村務公開欄、印發宣傳單等多種形式宣傳兩項制度有效銜接的重大意義和政策規定，形成正確的輿論導向和良好的輿論氛圍，進一步調動鄉、村、社干部、群眾的積極性，為下一步工作的全面推開打好基礎。

2、開展培訓。召開“兩項制度有效銜接”試點工作培訓會議，對各鄉鎮及有關部門工作人員進行業務培訓，使其掌握基本業務知識。

3、制定村級貧困狀況識別指標體系和農戶貧困狀況識別指標體系。民政、扶貧、殘聯、財政、統計等有關部門通力協作，從調查內容、核算標準、核算方法等方面制定村級指標體系和農戶指標體系，設計到戶卡片和扶貧扶持戶項目需求表格。村級貧困狀況識別指標以全縣經濟社會發展現狀、生產生活條件、教育衛生狀況等設置，制定村級指數計算表。指標力求簡單、直觀、且易于獲得。指標的設置一定要符合縣、鄉、村經濟、文化、社會事業發展實際，并充分考慮各要素在整個指標體系中的影響力。農戶貧困狀況識別指標以家庭人口素質狀況、居住情況、農戶生產要素占有量、家庭生產經營收入及享受國家惠農補貼等方面設置，制定農戶貧困狀況識別指數計算表。指標的設置一定要力求反映農戶的實際情況，并充分考慮各要素在整個指標體系中的影響力。

4、制定包村責任制方案。各鄉鎮制定出實行“兩項制度”有效銜接工作包村責任制方案，明確鄉鎮包村責任人，細化包村人在對象識別、建立檔案及信息錄入中的責任。

第二階段：組織實施階段：組織實施階段分兩步進行：一是首先在鎮選擇村先期開展試點工作。試點結束后，組織相關人員對試點各個階段的工作認真分析，對工作中存在的問題研究解決，對好的做法進行總結，為全縣全面開展“兩項制度”有效銜接試點工作奠定基礎。此項工作在8月10日前全面完成。二是全面組織實施。召開先期試點鄉鎮“兩項制度”有效銜接試點工作座談會，在全面總結試點鄉鎮經驗和做法的基礎上，按照試點鄉鎮開展試點的經驗和做法，在全縣范圍內全面開展“兩項制度”有效銜接試點工作。通過對農村低保對象和扶貧開發對象的識別，建立健全貧困戶檔案，并根據所調查農戶的項目需求，制定扶持計劃，落實扶持項目。此項工作在11月30日前全面完成。具體實施步驟是：

第一步：開展村級狀況調查。按照設定的村級指標體系，對各鄉鎮所有村開展村級狀況調查，填寫村級指數計算表，計算出村級指標指數。將村指數按由小到大排序，確定分類臨界指數，將各鄉鎮所有村分為最貧困、較貧困、中等、中偏上、上等5個層次，分層次確定各村識別對象規模。

第二步：確定村級識別戶規模。由村民代表大會按照民主、公開、公正的原則，根據各村的識別對象規模，推選被識別戶，并進行張榜公示。每個村的被識別戶，對以往建檔信息中的低保戶和貧困戶進行全面調查，不能遺漏。除此之外，對一般戶進行調查，滿足該村被確定的識別戶數量。

第三步：入戶識別。各鄉鎮根據農戶識別指標對推選的識別戶進行調查核實，核查以戶為單位，堅持做到核查戶收入與綜合評估家庭實際生活狀況相結合，并對調查數據進行核算和排序。將農戶分為“五保戶、低保戶、扶貧低保戶（交叉戶）、扶貧戶”4類，分別就家庭人員情況、貧困狀況、需求情況、受扶持情況等建立詳細的檔案系統。五保戶是指按照《省農村五保供養條例》已納入五保供養范圍的農村“三無”人員；低保戶是指按照《省農村最低生活保障制度（實行）辦法》納入低保救助范圍的對象；扶貧低保交叉戶指收入低于低保線并已納入農村低保，但有勞動能力者；扶貧戶指家庭年人均純收入低于國家扶貧標準、有勞動能力者，包括低保戶中有勞動能力和勞動意愿的扶貧對象。

第四步：民主評議。對農戶識別指標識別出的低保戶和貧困戶由村評選領導小組組織村民代表會議集中進行民主評議，組織評審、張榜公布，對無異議的，報鄉鎮人民政府審核；對有異議的，組織重新入戶調查核實，無異議后報鄉鎮人民政府審核。鄉鎮對上報的低保對象和扶貧對象進行審核、公示后，無異議的，報縣民政、扶貧部門審核、備案。低保對象是符合國家五保供養條件卻未享受相關政策者；重病、殘疾、智障、年老體弱者；因天災人禍喪失勞動能力者；收入低于低保線但有勞動能力的貧困人口。開發式扶貧對象是家庭年人均純收入低于國家扶貧標準、有勞動能力的人口，包括有勞動能力的農村最低生活保障對象。

第五步：建檔立卡。對確定的民政低保對象和扶貧開發對象，由村一級對貧困人口登記造冊，鄉鎮匯總、統計，以實名制將對象名冊輸入計算機，建立鄉級貧困戶檔案，并上報縣扶貧、民政、統計部門，由縣扶貧部門統計、匯總后建立縣級貧困戶檔案。

第六步：制定扶持計劃，落實扶持措施。根據建檔立卡確定的貧困戶和低保戶，做好項目需求調查，合理確定扶持項目、扶持方式。對經規范識別的低保戶，要根據農戶實際，確定最低生活保障范圍和標準，實行低保救助。對經規范識別的貧困戶，要嚴格按戶實際情況落實扶助措施，符合信貸條件的，可享受到戶扶貧貸款貼息；到村到戶的扶貧項目要向貧困戶傾斜，加大扶持力度；勞動力轉移培訓要優先安排貧困戶子女，并在培訓經費和生活補助上給予傾斜，做到“應保盡保，應扶盡扶”。

第三階段：工作總結階段

一是檢查驗收。完成對象識別信息錄入后，要從農村貧困人口確定、民主評議、檔案建立等每一個環節進行認真總結，進行成果應用研究，制定一整套便于操作，利于管理的農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接機制。工作結束后各鄉鎮組織初驗，縣“兩項制度銜接”領導小組進行全面驗收，對不符合規定要求的，督促完善或要求重新開展。各鄉鎮“兩項制度銜接”工作成績將作為年度扶貧開發工作考核的一項主要指標納入年度目標管理總責任書進行考核。

二是總結。年底，縣扶貧開發領導小組將組織召開總結大會，對工作進展快、成效顯著的鄉鎮給予表彰獎勵，對工作嚴重滯后、影響全縣總體進度的鄉鎮予以通報批評。

四、工作要求和保障措施

（一）切實加強組織領導。領導小組下設辦公室，縣扶貧辦主任同志任辦公室主任，扶貧、民政、統計、財政、殘聯等單位抽調專人為辦公室工作人員，具體負責落實領導小組的工作決定，研究提出工作意見、建議，協調解決工作中遇到的有關問題；組織試點工作的督查和考核驗收；全面掌握工作動態，進行工作總結、評比和表彰等。各鄉鎮也要成立相應機構，組織精干隊伍，加強業務培訓，充分發揮業務骨干、駐村干部、大學生村官的作用，確保“兩項制度”有效銜接工作順利進行。

（二）狠抓工作任務落實。各鄉鎮、縣直有關部門要把搞好“兩項制度銜接”工作納入本單位的年度工作計劃，大力協作配合，努力實現識別過程中的程序銜接、識別對象后期扶持的政策銜接、全縣所有低保對象的管理銜接，共同促進“兩項制度銜接”工作的順利開展。扶貧部門要組織好調查戶的排序、入戶識別工作，做好貧困戶信息的錄入、動態管理以及專項信息系統的日常維護、更新和管理等工作；采取有針對性的扶持措施，抓好到戶扶貧項目的落實等。民政部門要明確低保范圍和標準，確定低保戶，落實對低保戶的救助措施。統計部門要依據國家貧困標準、貧困監測、全縣農民人均純收入結構等，分析提出縣級貧困發生率及貧困人口識別規模的意見，并配合扶貧部門做好信息錄入、管理以及識別貧困人口數據與國家有關數據的銜接等工作。殘聯要摸清殘疾人底數，對貧困殘疾人進行識別，配合有關部門做好殘疾人納入低保和提高低保檔次的工作，推動有關方面對有勞動能力的殘疾人實施扶貧傾斜政策。財政部門要落實有關工作經費。各鄉鎮要把試點工作作為年扶貧開發工作的重要內容，由主要領導要親自抓試點工作，并明確1名分管領導，具體負責試點工作，確保試點工作如期完成。

（三）嚴格工作程序。在對象識別過程中要嚴格按照操作規程開展，重點要做到三個到位：一是公開公示要到位。要嚴格執行村民小組、村委會、鄉鎮政府、縣級相關部門審定后再次返回鄉鎮村公示四個層面的公示程序，公示內容要包含貧困戶主、家庭人口、貧困類型、貧困家庭人均收入、擬救助方式及標準等情況，每個公示期必須達到5天；居住分散的鄉鎮可通過廣播等形式公示，公示期限可適當延長。對群眾有異議的公示對象，要再次組織人員進行調查核實，核實準確后要重新公示。二是入戶調查要到位。對經村民小組推薦得票超過2/3的申請人，要組織由駐村鄉鎮干部、村干部、村民代表參與的3人以上調查組，對其家庭成員及收入情況進行調查核實，調查核實必須深入實地，入戶察看和走訪，確保調查核實的情況真實準確。調查組成員必須對調查核實情況的真實性負責，調查核實結束時，調查組人員和申請人都要在調查表上簽字確認。三是審核把關要到位。審核把關分為村民小組、村委會、鄉鎮政府和縣級相關部門四個層次，每個層次的相關領導和工作人員都要以認真負責的態度，對每個貧困對象嚴格審查，把好對象收入測算關、資格審核關。審核過程中發現不符合條件的，要堅決排除在貧困戶名單之外。

（四）切實加強對試點工作的檢查指導。“兩項制度銜接”工作，涉及千家萬戶，關系廣大群眾特別是貧困群眾的切身利益，倍受各有關方面關注。一要通過各種形式，將相關政策宣傳到每個農戶特別是貧困戶，積極營造正確的輿論導向，動員廣大群眾支持、配合和參與貧困對象識別等關鍵環節，及時向相關工作人員和調查組提供真實準確的情況資料。二要分層次就“兩項制度銜接”試點工作的操作程序、實施方案等開展系統業務培訓，提高工作人員的政策水平和工作能力。通過開展專題培訓，傳達貫徹上級業務部門相關會議精神和工作部署，落實各項工作要求，做到貫徹精神不走樣、具體工作有落實。三要通過行之有效的形式，切實加強對試點工作的指導，及時查找工作中的薄弱環節，糾正偏差和失誤，督促和協調有關部門研究解決試點工作中的困難和問題，確保試點工作公開、公平、公正實施，規范運行。

（五）認真落實識別后的幫扶措施。落實幫扶措施，是“兩項制度”的最終落腳點。在識別銜接后的幫扶措施落實上，除了要認真落實并傾斜安排整村推進、勞動力培訓轉移、產業化扶貧、移民扶貧、社會扶貧、社會救助等特惠政策外，還要在全面推進新型農村社會養老保險、村級扶貧互助資金、新型農村合作醫療，完善教育扶貧、農村危房改造等惠農強農普惠政策方面積極探索，努力形成大扶貧的格局。

（六）嚴格工作紀律。“兩項制度銜接”試點工作政策性、敏感性強，社會各界高度關注，工作的原則性和靈活性很強，各鄉鎮、有關單位要遵守工作紀律，嚴格按程序辦事，絕不能違規操作。貧困人口規模、貧困發生率等識別數據上報省、市前，須報經縣統計局審核把關，并報經縣人民政府審核同意后方可上報。試點工作領導小組辦公室工作人員，未經報批，不得擅自就有關識別貧困人口規模、貧困面等私自信息或接受媒體采訪，公開發表意見。

（七）落實必要的工作經費和辦公場所。縣財政要列出專項工作經費，用于試點工作中的組織動員、人員培訓、設備購置、資料搜集、表冊印制、入戶工作補助以及宣傳等方面的開支。試點工作領導小組辦公室要統籌協調，為抽調人員提供必要的工作條件，努力提高對試點工作的管理和服務水平，確保試點工作順利開展。