政府性債務規范管理發展意見

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編者按：本文主要從提高思想認識，增強風險意識；規范舉債程序，控制新增不良債務；采取有效措施，逐步化解債務；建立管理制度，加強預警監控進行講述。其中，主要包括：切實加強組織領導；堅持“有所為、有所不為”；規范鄉鎮政府舉債程序；堅決制止和糾正鄉鎮經濟管理中的不規范行為；摸清底數，明確責任；區別對待，分類化解；建立鄉鎮政府性債務財政統一歸口監督管理制度；建立鄉鎮政府性債務償還責任制；建立健全鄉鎮政府性債務收支計劃、統計和報告制度；建立鄉鎮政府性債務償債風險基金，著力完善償還機；構建鄉鎮政府性債務風險預警體系；建立審查監督約束體制等，具體材料請詳見下文：

為進一步加強鄉鎮政府性負債的管理，規范鄉鎮舉債行為，有效控制和化解政府性債務風險，根據《國務院辦公廳關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔20*〕39號）和《浙江省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知》（浙政發〔20*〕5號）、《*市人民政府關于加強鄉鎮政府性債務管理的意見》（湖政發〔20*〕60號）文件精神，按照“控制新債，摸清底數，明確責任，分類處理，逐步化解”的要求，結合我區鄉鎮政府性債務的現狀，提出如下意見：

一、提高思想認識，增強風險意識

鄉鎮政府性債務，是指鄉鎮政府（包括所屬部門、鄉鎮財政撥款單位以及各類政府性公司）舉債用于鄉鎮社會公共產品和公共服務支出所形成的債務，或由鄉鎮政府依法擔保，根據國家法律規定必須由鄉鎮政府承擔的債務。加強鄉鎮政府性債務管理，是保持地方財政收支平衡的重要方面，也有利于規范鄉鎮財政管理，鞏固農村稅費改革成果，推進農村經濟社會協調、健康發展，事關政府形象、鄉鎮經濟和社會穩定的大局。各鄉鎮要從全面實踐“三個代表”，落實科學發展觀，構建和諧社會的高度，充分認識加強鄉鎮政府性債務管理的重要性和緊迫性，增強使命感和責任感，明確職責，制訂措施，切實加強對鄉鎮政府性債務的管理，做到落實責任，限定期限，化解舊債，嚴格程序，控制新債，保障償還。要牢牢把握通過加快發展來化解和控制債務，把發展作為工作的重點，積極探索發展經濟的新路子，因地制宜涵養和培植后續財源。同時，要不斷調整和優化支出結構，進一步加強財政財務管理，確保增收節支保平衡。做到發展經濟和防范風險相結合，形成多渠道、多層次對農村社會公共產品和公共服務的投入，切實減輕財政壓力，有效防范債務風險，確保各項工作的平穩運行。

二、規范舉債程序，控制新增不良債務

(一)切實加強組織領導。各鄉鎮應將鄉鎮政府性債務的監督和管理工作列入政府工作的議事日程，并作為一項重要工作來抓。區、鄉鎮兩級政府相應建立以主要領導任組長，財政、監察、審計等有關部門為成員單位的兩級鄉鎮政府性債務監管領導小組，負責對鄉鎮政府性債務的監控和管理。明確鄉鎮政府性債務

管理工作責任，簽訂債務責任狀，將鄉鎮的“消赤減負”同業績考核相掛鉤，積極探索將鄉鎮債務的管理納入鄉鎮政務公開范圍，自覺接受群眾監督。

(二)堅持“有所為、有所不為”。各鄉鎮的政府性投資要結合本鄉鎮的財力情況，“量入為出，量力而行”，正確處理好財政收入與財政支出、發展速度與財力可能、債務規模與償債能力之間的關系，進一步提升鄉鎮政府財政信用能力，堅持“權、責、利”和“借、用、還”相統一，努力防范和化解鄉鎮政府性債務風險，將鄉鎮政府性債務管理納入日?；⒅贫然⒁幏痘能壍馈?/p>

(三)規范鄉鎮政府舉債程序。建立鄉鎮舉債上審一級制度，對鄉鎮確需舉債的建設性投資項目，首先由所在鄉鎮的政府性債務監管領導小組根據項目的可行性研究報告、舉債規模、債務資金來源、償債準備等相關資料向區政府提出申請，經由區政府性債務監管領導小組集體研究批準后，再由政府建設項目審批主管部門批準立項。未經上級審核資金來源，區、鄉鎮政府性債務監管領導小組批準同意的鄉鎮政府性建設投資項目，投資審批主管部門不得批準立項。

(四)堅決制止和糾正鄉鎮經濟管理中的不規范行為。一是加強鄉鎮預算管理，堅決貫徹鄉鎮財政不列赤字預算的規定，嚴格鄉鎮預算的執行。二是嚴格按照新型鄉鎮財政管理模式的要求加強鄉鎮財政支出管理，牢固樹立過緊日子的思想，不得鋪張浪費或隨意增加非經常性支出，杜絕產生消費性債務。三是鄉鎮政府及其下屬事業單位一律不得對外提供經濟擔?；蜇敭a抵押。四是嚴禁鄉鎮利用、借道企業進行投融資。五是嚴禁鄉鎮政府向個人拆借資金或向企業發放貸款。六是不得舉債發放職工工資、津貼、補貼及解決辦公經費不足。七是鄉鎮所有政府性資金或資產必須納入鄉鎮財政監督管理范圍。凡違反上述規定形成新債的，一經查實，按照“誰簽字、誰負責”的原則，追究當事人的責任。

三、采取有效措施，逐步化解債務

(一)摸清底數，明確責任。在已對鄉鎮政府性債務調查摸底的基礎上，區政府將組織有關部門，抽調人員對鄉鎮政府債權債務進行全面清理，弄清債務的規模、結構和形成原因。鄉鎮財政按債務資金來源、債務資金用途，設立分類明細臺賬，鎖定各類政府性債務初始時點數據，并報區財政局備案。

按照“誰舉債、誰償還”的原則，鄉鎮政府為鄉鎮政府性債務償債責任單位。同時，為減輕鄉鎮負擔，除積極向省、市爭取獎勵、補助資金以外，區財政將按有關政策規定，在財力可能的范圍內，對鄉鎮消化公益性負債給予適當配套支持。

(二)區別對待，分類化解。我區鄉鎮政府性債務主要有三類，即：公益性債務、園區建設性債務、企業性債務。由于各類債務的形成原因不同，相應化解債務的資金來源渠道也不同，因此，必須采取區別對待，分類化解的辦法來逐步加以解決。

1.公益性債務。主要是指鄉鎮在教育、城建、道路橋梁、村莊整治等公益性事業建設中形成的債務。從更好地履行政府職能的要求出發，化解的重點是公益性債務，而重中之重是教育債務。

具體的化解辦法：有教育負債的鄉鎮，從20*年開始，每年按超收分成金額不低于15%的比例安排用于消化歷年教育負債；無教育負債的鄉鎮，從20*年開始，每年按超收分成金額不低于10%的比例安排用于消化歷年其他公益性債務。根據鄉鎮公益性債務形成的歷史原因和上級有關化解鄉鎮政府性債務的規定，區財政將在市財政化解教育債務獎勵政策的基礎上，按市財政實際獎勵額進行1:1配套，用于減輕鄉鎮化解政府性債務的負擔。力爭用三年時間消化鄉鎮現有教育債務，并化解一部分其他公益性債務。

2.園區建設性債務。主要是指用于事關區域整體發展所急需建設，但暫時存在資金缺口的基礎設施和公用設施項目。我區鄉鎮建設性債務從廣義上均屬于公益性范疇，而且與債務相對應的儲備資產質量良好。下一步重點是規范管理與債務資產保全的問題，即：對未實行封閉運作的要進行資產評估，資產與負債相對應進行封閉運作，自求平衡；對已實行封閉運作的項目，要加強對資產的監管，按市價評估資產現值，作好與債務相對應的資產儲備。

3.企業性債務。主要是鄉鎮政府在鄉鎮企業轉制以及為鄉鎮企業擔保負有連帶責任而形成的債務。這類債務在我區鄉鎮中規模不大且相對集中。具體的化解主要依靠三種途徑：一是對具體債務進行賬齡及原因分析，取得相關法律依據，依法核銷或剝離；二是在全面清理債權債務的基礎上，探索債權債務置換，進行債務沖抵；三是盤活存量資產，對鄉鎮集體閑置資產，通過拍賣、

租賃等方式進行變現，償還企業性債務。

四、建立管理制度，加強預警監控

(一)建立鄉鎮政府性債務財政統一歸口監督管理制度。對鄉鎮政府的舉債，在區財政的統籌安排下，由鄉鎮財政工作站實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面，對以鄉鎮政府名義開辦的各類政府性公司或中心以及游離于鄉鎮財政之外的各種鄉鎮政府性資金，特別是各種園區性融資公司和鄉鎮企業服務中心必須統一納入鄉鎮財政監督管理范圍。財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監督管理的具體職責。

(二)建立鄉鎮政府性債務償還責任制。各鄉鎮政府要根據本地實際，認真制定“消赤減負”計劃和措施，明確鄉鎮政府主要負責人為計劃落實的第一責任人。要樹立“不借新債，減少舊債也是政績”的觀念，政府性債務管理、控制、償還以及安全性要納入鄉鎮領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部任期目標和工作實績考核的一項重要指標。

(三)建立健全鄉鎮政府性債務收支計劃、統計和報告制度。各鄉鎮每年初應根據本地的實際情況，認真編制鄉鎮政府性債務年度收支計劃，經鄉鎮政府性債務監管領導小組討論通過后，報區領導小組及財政部門備案。建立規范、全面、科學的統計制度，提高債務透明度。健全鄉鎮政府性債務按季報告制度，加強對鄉鎮政府性債務的監督、控制和考核。

(四)建立鄉鎮政府性債務償債風險基金，著力完善償還機

制。鄉鎮政府設立“償債風險基金”，一般按不低于當年年初鄉鎮政府性債務余額的3%計提，主要用于防范政府性債務風險的應急處置。鄉鎮財政部門實行專戶管理，實行專項審批，不得截留、挪用。其資金來源可在鄉鎮體制超收分成、土地出讓金收益、采礦權出讓收益、教育費附加鄉鎮分成等收入中籌集。

(五)構建鄉鎮政府性債務風險預警體系。建立債務風險監測指標體系，以負債率（債務余額與當年鄉鎮生產總值的比例）、債務率（債務余額與當年鄉鎮可支配財力的比例）、償債率（年度還本付息額與當年鄉鎮可支配財力的比例）等為重點，對鄉鎮政府性債務的規范、結構和安全性進行動態監測和評估。其中負債率一般不超過10%，債務率一般不超過100%，償債率一般不超過15%。已突破上述比例的鄉鎮，要切實采取有效措施，努力把各項指標降低到限制水平以下。

(六)建立審查監督約束體制。各鄉鎮政府要主動接受鄉鎮人大對鄉鎮財政收支預算、決算和政府性債務管理的依法監督。區財政部門要加強對鄉鎮財政財務指導、管理，健全和完善鄉鎮財政內部監督稽核制度。鄉鎮財政管理部門要加強項目資金的財務會計監督管理，實行動態監控，及時掌握項目資金的使用情況，提高資金的使用效益。