社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作方案

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從我市現(xiàn)實(shí)情況來看，政府在推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，需要充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)作用，并且財(cái)政總體實(shí)力已具備實(shí)行向農(nóng)業(yè)傾斜的條件，近幾年和在“十一五”期間財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入是財(cái)政支出增量最多的時(shí)期，由此引發(fā)的支農(nóng)資金管理體制和運(yùn)行機(jī)制必須與之相適應(yīng)，通過改革，逐步完善，以切實(shí)提高財(cái)政支農(nóng)資金效果。通過分析我市財(cái)政支農(nóng)資金的主要內(nèi)容和在管理上存在的主要問題，提出整合財(cái)政支農(nóng)資金的設(shè)計(jì)方案。

一、我市財(cái)政支農(nóng)資金的主要內(nèi)容

我市財(cái)政支農(nóng)資金，從廣義來講，主要包括兩大類：一類是形成財(cái)政支出的各類支農(nóng)資金，支出方式有投資、補(bǔ)助、補(bǔ)貼等；另一類是通過稅收政策，讓與收入形成的支農(nóng)資金，主要方式是輕稅、減免、退稅等。從狹義來看，就是指形成財(cái)政支出的各類支農(nóng)資金，也就是通常所講的財(cái)政支農(nóng)資金，包括用于“三農(nóng)”方方面面的直接支持。我市現(xiàn)有直接支持“三農(nóng)”資金15（自改）大類，包括基本建設(shè)投資(國債資金)、農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼。這一口徑基本符合目前中央有關(guān)財(cái)政支持“三農(nóng)”支出最大的口徑，基本涵蓋了我市財(cái)政支持“三農(nóng)”的各個(gè)方面。

從我市財(cái)政支農(nóng)資金的用途看，其具體內(nèi)容有：(1)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要是大江大河的治理、中小型基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大宗農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人畜飲水設(shè)施改善等，用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資(含國債投資)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利建設(shè)支出、農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)資金、扶貧資金等。(2)支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。主要是農(nóng)業(yè)科研、科技成果中試轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用和農(nóng)民科技培訓(xùn)等。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)科研支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)科技推廣支出、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、農(nóng)民科技培訓(xùn)資金、財(cái)政扶貧資金等。(3)支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是支持糧食等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)資金、支持農(nóng)民專業(yè)合作組織資金、農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼資金等。(4)支持生態(tài)建設(shè)。主要是支持生態(tài)惡化的重點(diǎn)地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、草原生態(tài)治理資金、水土保持資金等。(5)支持抗災(zāi)救災(zāi)。主要是支持抗御洪澇災(zāi)害、動(dòng)植物病蟲害和其他一些自然災(zāi)害，幫助受災(zāi)地區(qū)和群眾恢復(fù)生活生產(chǎn)。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括特大防汛抗旱資金、動(dòng)植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、蓄滯洪運(yùn)用補(bǔ)償資金等。(6)支持扶貧開發(fā)。主要是支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用于這方面的資金包括財(cái)政扶貧資金、國債資金(以工代賑)等。(7)支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。主要是支持發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政用于這方面的資金包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化支出等。(8)支持農(nóng)村改革。主要是支持農(nóng)村深化改革，促進(jìn)理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加快農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。財(cái)政用于這方面的資金包括農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼等。

二、我市財(cái)政支農(nóng)資金存在的主要問題

(一)資金多頭管理。我市財(cái)政支農(nóng)資金從管理的角度可分為兩大類：一類是由財(cái)政部門內(nèi)部主管財(cái)政支農(nóng)的農(nóng)業(yè)財(cái)政系統(tǒng)所掌握的支農(nóng)資金，另一類是非財(cái)政部門和財(cái)政部門內(nèi)部非農(nóng)財(cái)部門所掌握的支農(nóng)資金。如我市財(cái)政支農(nóng)資金涉及的主要部門有發(fā)改局、財(cái)政局、科技局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、教育局、水利局、林業(yè)局、衛(wèi)生局、民政局等，涉及的部門以及其下屬的分局、所很多。在當(dāng)前實(shí)行部門預(yù)算的前提下，一般預(yù)算中的農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)按定員定額管理，實(shí)際實(shí)行的仍是基數(shù)加增長的辦法，無論是財(cái)政部門，還是支出單位，均沒有多大調(diào)整余地。而項(xiàng)目預(yù)算，由于項(xiàng)目一般均由各部門管理，資金分配跟項(xiàng)目走，財(cái)政部門只監(jiān)督資金的使用和資金的撥付。由于項(xiàng)目、資金部門管理，自然地形成了資金的分散。

(二)管理部門職能交叉。由于支農(nóng)資金的管理部門多，出現(xiàn)了職能上的交叉。例如糧食直補(bǔ)資金和良種補(bǔ)貼資金，同屬于一個(gè)類型，只不過是其資金的來源有別而已。到了基層，由于財(cái)政部門內(nèi)部分工的不同，這兩項(xiàng)資金則分別歸口于農(nóng)業(yè)財(cái)政和財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)單位管理，就其資金的性質(zhì)和管理的要求來說又是一致的。但在事后的監(jiān)督檢查中又分為兩個(gè)職能單位。基層單位既要應(yīng)付農(nóng)業(yè)財(cái)政方面的監(jiān)督檢查，又要應(yīng)付財(cái)政經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的監(jiān)督檢查，無形中增加了管理成本和基層的負(fù)擔(dān)。甚至兩個(gè)職能單位互相依賴，你指望我去一并監(jiān)督檢查，我也希望你去作一并檢查監(jiān)督，導(dǎo)致事后監(jiān)督化為泡影。不僅在財(cái)政內(nèi)部如此，在扶貧資金、以工代販資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)配套資金、銀行貸款用于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資金的管理中都存在這種多頭管理、職能交叉的現(xiàn)象。由于財(cái)政支農(nóng)資金分屬多個(gè)部門管理，各部門對(duì)政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，各個(gè)部門在貫徹中央“三農(nóng)”政策時(shí)都會(huì)在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)改局、科技局、財(cái)政局和農(nóng)業(yè)局各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是各自為陣，資金使用分散和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

(三)管理機(jī)制效率很低，“跑、冒、滴、漏”不同程度存在。盡管這些年，我市財(cái)政支農(nóng)資金管理制度建設(shè)有了長足的進(jìn)步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評(píng)審制度，但由于資金分屬各個(gè)部門管理，資金來源渠道較多，資金大量分散，各部門對(duì)管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運(yùn)行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機(jī)制難以有效形成，導(dǎo)致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象在各部門、各領(lǐng)域都有發(fā)生。在實(shí)際工作中，由于有的支農(nóng)項(xiàng)目對(duì)于農(nóng)業(yè)財(cái)政部門來說還不甚了解，情況不明，底數(shù)不清，財(cái)政監(jiān)管職能缺位。例如利用國債轉(zhuǎn)貸和銀行貸款以及財(cái)政科教文衛(wèi)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門所支持的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)財(cái)政部門基本沒有履行對(duì)其資金的監(jiān)管權(quán)，以致財(cái)政的監(jiān)管職能沒有充分發(fā)揮。即使是農(nóng)業(yè)財(cái)政部門直接管理的支農(nóng)資金，也存在資金一撥了之、項(xiàng)目建設(shè)工程缺乏跟蹤監(jiān)督、資金被張冠李戴和在項(xiàng)目建設(shè)過程中悄然流失等問題。

(四)財(cái)政支農(nóng)資金受行政管理體制因素的影響，客觀上形成多頭決策、分割安排使用。按我市現(xiàn)行行政管理體制，劃分為市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)體制。每一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，行使著一級(jí)行政管理職能，一級(jí)行政管理從自身行政管理需要出發(fā)，對(duì)其上級(jí)安排的財(cái)政支農(nóng)資金雖沒有安排調(diào)整權(quán)，但對(duì)本級(jí)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)資金具有行政分配管理權(quán)限，因此，受行政管理體制因素影響，支農(nóng)資金分散安排，形不成合力。資金具體使用方向人為地劃分了使用的地點(diǎn)、區(qū)域、內(nèi)容，限制了統(tǒng)籌安排、科學(xué)合理地使用支農(nóng)資金。例如，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的使用，必須在上級(jí)確定的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)實(shí)施，扶貧資金必須用于國家確定的貧困村內(nèi)實(shí)施，水利資金也須用于上級(jí)批復(fù)的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，抗旱資金必須用于受旱災(zāi)影響的地區(qū)，防蟲資金必須用于受災(zāi)蟲區(qū)，防火資金用于防火設(shè)備配置等。受各專項(xiàng)資金使用對(duì)象的不同，導(dǎo)致資金使用的分散，行不成整合。

三、整合財(cái)政支農(nóng)資金、創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)機(jī)制的方案設(shè)計(jì)

從目前我市財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀不難看出，支農(nóng)資金仍然存在著體制欠順暢、操作欠規(guī)范、資金運(yùn)行欠安全等問題。要解決好這些問題，必須以提高支農(nóng)資金使用效率為目標(biāo)，調(diào)整支農(nóng)思路，更新支農(nóng)觀念，通過整合財(cái)政支農(nóng)資金，理順和創(chuàng)新支農(nóng)體制，確保支農(nóng)資金收到實(shí)效。

(一)按財(cái)政支農(nóng)職能特點(diǎn)，對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行重新分類，讓項(xiàng)目和管理跟著分類走。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)資金受益普遍性大小，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設(shè)為5大類：(1)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位直接受益資金。目前可以歸并為此類的資金有：支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、良種補(bǔ)貼資金、糧食直接補(bǔ)貼資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金、動(dòng)植物疫情防治資金、農(nóng)民培訓(xùn)資金、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。(2)較大范圍內(nèi)普遍受益的支農(nóng)資金。目前可以歸并此類資金的有：農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金。(3)特定區(qū)域受益類資金。指用于水利建設(shè)的基金、農(nóng)村水土保持補(bǔ)助費(fèi)、退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、防沙治沙資金、特大防汛抗旱資金、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金等。(4)間接受益類資金。指主要用于對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行組織管理和提供公共服務(wù)的資金，包括農(nóng)林水氣等部門的行政事業(yè)費(fèi)。(5)特定人群受益類資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的資金：農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。

(二)在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，分級(jí)分類進(jìn)行資金整合。鑒于支農(nóng)資金來源廣泛，在目前機(jī)構(gòu)和職能還不能作大的調(diào)整的情況下，為了避免資金整合引起大的震動(dòng)，誘發(fā)體制紊亂，應(yīng)首先在縣這一級(jí)進(jìn)行整合。如在縣這一級(jí)，就可以對(duì)中央、省、市部門專項(xiàng)支農(nóng)資金按新的分類進(jìn)行整合;對(duì)縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行整合;對(duì)各種社會(huì)融資進(jìn)行整合。

(三)整合優(yōu)化部門預(yù)算、統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。財(cái)政支農(nóng)資金整合，必須改革現(xiàn)行的部門本系統(tǒng)上報(bào)項(xiàng)目的做法，改由地方各部門上報(bào)本級(jí)地方財(cái)政部門，地方財(cái)政部門進(jìn)行項(xiàng)目、資金匯總和整合。地方財(cái)政部門匯總后報(bào)地方政府審定，再報(bào)上級(jí)政府審批。地方資金整合必須首先優(yōu)化部門預(yù)算，地方財(cái)政部門必須統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。財(cái)政支農(nóng)資金整合同時(shí)還要做到：一是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持職能，充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用和農(nóng)民、企業(yè)的市場主體作用。二是完善農(nóng)業(yè)財(cái)政投入機(jī)制，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入。三是逐步完善法律法規(guī)和各項(xiàng)制度建設(shè)，依法規(guī)范財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的支持與保護(hù)，充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。四是要采取積極的政策措施，鼓勵(lì)、支持民間包括各種經(jīng)濟(jì)成分、各類企業(yè)進(jìn)行投資開發(fā)，通過資本市場進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)融資。

(四)建立財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度。按財(cái)政資金預(yù)算管理制度，每年財(cái)政支農(nóng)資金按早編預(yù)算、細(xì)化預(yù)算、零基預(yù)算編制原則，各級(jí)政府提早編制下年度財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算。基層政府編制本級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)資金支出項(xiàng)目預(yù)算，并上報(bào)上級(jí)政府。上級(jí)政府匯總下級(jí)政府支農(nóng)資金支出預(yù)算，并編制本級(jí)政府年度支農(nóng)資金預(yù)算，本級(jí)政府預(yù)算安排和向上級(jí)政府上報(bào)預(yù)算，取得上級(jí)政府資金的支持。各級(jí)政府根據(jù)人民代表大會(huì)審議通過的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，下達(dá)財(cái)政支農(nóng)資金。按《預(yù)算法》要求，每年各級(jí)政府嚴(yán)格執(zhí)行人大會(huì)議審議通過的財(cái)政支出預(yù)算，年度終了，將支農(nóng)資金預(yù)算支出執(zhí)行的結(jié)果，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告。

(五)切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，提高支農(nóng)資金使用效益。財(cái)政支農(nóng)資金整合后，資金所有權(quán)歸各級(jí)政府，管理權(quán)歸各級(jí)財(cái)政部門，使用權(quán)歸各業(yè)務(wù)部門，支農(nóng)資金受益權(quán)歸“三農(nóng)”。從制度和運(yùn)行機(jī)制上理順方方面面的責(zé)權(quán)關(guān)系，離不開有效的監(jiān)管措施：一是建立支農(nóng)資金運(yùn)行安全保障機(jī)制。從財(cái)政資金管理安全運(yùn)行保障機(jī)制來看，目前主要有專戶直撥、綠色“直通車”、國庫集中支付、救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制等。常用的辦法主要是“三專一封閉”，即資金專人、專賬、專戶管理，資金封閉運(yùn)行。二是加強(qiáng)項(xiàng)目管理。積極推行項(xiàng)目公示制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)制、項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)理制，確保整合項(xiàng)目順利實(shí)施。發(fā)揮各級(jí)人民代表及其人大常委會(huì)、各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、各社會(huì)中介組織和上級(jí)主管部門的監(jiān)督作用，整合后的財(cái)政支農(nóng)資金接受社會(huì)外部監(jiān)督，依托中介機(jī)構(gòu)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，對(duì)支農(nóng)資金使用績效進(jìn)行監(jiān)測評(píng)價(jià)，實(shí)行農(nóng)民效益反饋制，進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目資金管理，提高使用效益。

(六)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，確保支農(nóng)資金整合優(yōu)化工作的順利開展。財(cái)政支農(nóng)資金的整合是對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)資金管理方式上的一次改革，同時(shí)也是對(duì)多年來已經(jīng)形成的管理模式的一次革命，涉及到各級(jí)政府、政府各部門對(duì)項(xiàng)目、資金管理的思維方式上的變革，同時(shí)資金整合也直接涉及農(nóng)民的切身利益，因此，各級(jí)政府必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立專門組織，負(fù)責(zé)財(cái)政支農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。各有關(guān)單位要各司其職，密切配合。