市場經濟條件下街道存的問題及對策

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作為城市基層政權派出機關的街道辦事處，是黨和國家在城市各項工作的落腳點，發揮著黨和人民政府聯系廣大居民群眾的橋梁和紐帶作用。建國近50年以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，街道辦事處地位和作用發生了深刻的變化，已由過去單一的民政型向面向全社會的綜合管理和綜合服務型轉變，由主要做居民工作轉向協調社會性地區性的工作。城市的經濟發展，城市的建設、管理，城市的安定穩定等等，都離不開街道辦事處。街道辦事處在深化改革、促進城市的兩個文明建設中越來越顯示出它的重要地位和作用。

街道職能的演變過程和社會政治、經濟的發展密切相關，黨建資訊網，同時也存在著較為深層的體制上的原因。

一是社會性工作的行政性推動是導致街道工作職能不斷增加的直接原因。建國以后，我國的社會組織結構、運行方式一直處于高度集中統一的狀態，許多社會性工作的開展直接依靠政府的行政性推動，如市容衛生、計劃生育、待業人員的安置、綠化、治安等，這些社會性工作不可避免地通過區政府轉到街道辦事處。隨著社會的發展，政府所承擔的社會性工作日益增多，直接導致了街道辦事處承擔著越來越多的社會性工作。

二是地域性工作的增強造成街道工作職能重合。改革開放的新形勢下，國家為促進地方經濟的發展，相應下放了一定的自主權，這使原來的“條條”管理方式有所松動，“塊塊”得到加強，區域管理工作顯得格外重要，街道辦事處理所當然擔當起轄區內的綜合協調和管理工作，街道工作的職能也就必然在繼續增加的基礎上向著重合的方向發展。政府管理方式的改變為街道工作的重合提供了體制變動的客觀基礎。

三是政府管理機構的不健全迫使街道不斷擴大工作職能。在改革的過程中，雖然各級政府的有關職能部門已重新明確自己的任務，但由于機構不健全，致使有些工作難以落實到基層。因此，一些部門只能借助街道辦事處的幫助來落實其“份內”的工作，從而使已經分解的各職能管理部門的工作在街道辦事處又重新聚集起來，迫使街道工作向著交錯與綜合的方向發展。

四是經濟發展的社會化程度低也是街道工作職能增加的重要原因。改革開放以來，我國的商品經濟獲得了很大的發展，但經濟發展的社會化程度較低，特別是第三產業基礎很薄弱，居民中還較為普遍地存在著入托難、就醫難、購物難等實際生活問題，因此，街道辦事處的職能又增添了為居民提供社區服務的內容。

一、存在問題及原因分析

盡管目前街道辦事處的工作已超出原有的職責范圍，但由于缺乏鞏固的社會基礎和相應的體制及法規方面的保證，在運作過程中往往顯得力不從心，無所適從，履行著相當部分“合法不合理”或“合理不合法”的職責。具體表現在：

1、職能的法律缺位。根據《城市街道辦事處組織條例》，目前街道的法定地位雖然沒有改變，但社會生活各方面卻發生了巨大的變化，導致現實中的街道辦事處無論從性質、地位，還是從職能、作用及任務方面來說，都比1954年制定《城市街道辦事處組織條例》那個時期有了明顯的變化。街道實際上已成了不是一級政府的“政府”，具備了政府所具備的管理、協調、服務、指導等職能，但卻缺乏法律的規定性。

2、職能不斷增加且范圍不清。目前的街道工作可以說是包羅萬象，無所不及，“上管天文地理，下管生老病死”。街道工作的重心長期以來一直處于“漂移”狀態，使其有關職能難以得到有效的發揮，常常陷于被動甚至窮于應付、疲于奔命的境地。同時，由于職責不清，在開展工作時難免造成一些負面影響。主要有：在沒有行政管理權作依托的情況下，街道為了完成下達的任務，有時采取了一些偏激的強制性做法；街道、居委會為了自身的生存和發展，也會出現急功近利，影響整體利益的行為，在社會造成了許多不良影響。

3、工作性質與工作職能發生矛盾，形成了責、權、利相脫離，條塊關系不順。街道辦事處的工作性質是政府派出機構，沒有行政管理權，但其工作職能卻客觀地要求要以相應的行政管理權力作為依托。現行的城市管理工作強調“以塊為主、條塊結合”，但作為“塊”的管理者——街道辦事處與轄區內各企事業單位的關系不是行政隸屬關系，它的工作只有在與轄區內各單位充分協調，并取得理解、支持、配合的基礎上才能有效地進行。有的職能部門對街道只下達任務，而并未將相應的權力下放，街道有責無權或責大權小，給街道履行有關職能造成了很多困難。

4、缺乏物質基礎，人員編制不合理。街道經濟是在生產自救的基礎上發展起來的，普遍存在著結構不合理，經濟效益差等問題，而政府撥付的財政經費又有限。經濟基礎的缺乏，影響了諸項工作的開展。同時，街道現有的編制和承擔的任務也不相適應。職能多了，任務重了，而人員編制仍大體與50年代相當。為了應付繁重的工作，街道自行招聘了一些人員，出現了隊伍不穩定及素質偏低的問題。

二、對策探討

隨著城市現代化進程的加快，社會化趨勢明顯，對城市現代化管理的要求也越來越高，街道辦事處的管理任務也不斷加重，管理難度不斷增大，強化街道辦事處的職能顯得尤為重要。建立有中國特色的現代城市管理模式需要充分發揮街道的作用，而街道作用發揮的前提是街道職能的法制化和規范化。因此，為了使街道工作能適應改革、發展的要求和建立社會主義市場經濟體制的需要，有必要在憲法允許的范圍內，對有關的法律作一些修改補充，明確街道的職責和任務，規范和約束街道的工作，同時抓緊對街道體制改革工作。主要應包括以下內容：

1、通過立法，對《城市街道辦事處組織條例》進行修改補充，明確街道辦事處的職能、任務、地位和作用。實踐證明，街道辦事處已成為區域性的政治、經濟、文化、教育和社會生活管理的重要機構。從法律上重新確立街道辦事處的職能，是街道自身發展的需要，也是社會發展的客觀要求。

2、改革陳舊的管理體制，賦予街道更多的自主權。近年來，全國部分大中城市根據“重心下移，立足基層”的思路，結合各自的實際，進行不少有益的探索和嘗試，改變以往有權的管錢不管事，管事的沒錢又沒權，做到責、權、利相結合，大大提高了街道的綜合管理能力，增強了街道的活力和實力。

3、結合政治體制改革，規范街道機構設置。要提高街道整體功能，增強活力為前提，根據精簡、效能、統一的原則，按照一級政府的職能，規范街道的編制機構，組織人事部門在分配、安置大中專學生和軍轉干部時，應適當考慮街道，建設一支年富力強，具有較高素質的干部隊伍。

4、目前，在市、區政府沒有統一領導、管理街道辦事處的機構和部門。街道除了履行區政府直接賦予的職能處，市、區很多單位和部門也向街道下達任務，造成街道“婆婆”多，工作沒有自主權。所以，要按照政府職能分工，設置統一指導街道工作的管理機構，負責領導、指導和協調街道各項工作。

5、目前，我市各街道雖已建立了財政所，執行“財務監督、平衡收支、協稅護稅”的職能，但由于現行財政體制的制約，協稅護稅的作用還未得到充分的發揮。所以要建立街道一級財政機構，完善街道財政機制，在稅收返還政策中確定超收分成的比例，一定數年，避免反復、變化，并逐步由超收分成向總額分成過渡，增強街道自我管理、自我發展的能力。