看城市住房保障體系之構建

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8月13日，國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（〔2007〕第24號文）。在廣大城市低收入住房困難家庭的一片歡呼聲中，人們感受到了黨和政府對民生問題的深切關注與對弱勢群體的溫暖和關懷。然而，社會問題是相當復雜的，任何問題的解決不可能不遭至阻力而一帆風順。這里，筆者向關心這一問題的同仁推薦兩篇文章——中國社會科學院金融研究所研究員易憲容所著《24號文對中國未來房地產市場的影響》和中國人力資源開發研究會會長劉福垣所著《功能分類，區別對待—進一步完善住宅體制的建議》，這兩篇文章均發表在中國政策科學研究會主辦的《今日中國論壇》雜志2007年第10期上，的確值得一讀，對我們理解24號文大有幫助。筆者結合兩篇文章的基本內容有重點的進行介紹，并談談自己的學習體會和認識，與大家共同研討。

一、24號文幾個突出的創意所在

第一、“住房是重要的民生問題”

24號文的第一句話就是：“住房是重要的民生問題”。這就是說，24號文明確肯定了中國的房地產市場發展就是為了改善居民的基本居住條件，住房的民生問題是房地產市場發展的根本。這表明，中國的房地產市場發展并非僅是支柱產業的問題，并非是如何來拉動GDP增長，也并非是如何擴大內需，而是如何來解決全國人民的基本住房條件，來提高全國人民的住房福利水平。提高與改善人民住房福利水平是中國房地產市場發展的根本及準則。因為，住房問題關注民生，不僅體現了居民基本居住權的現代文明，而且體現了我們黨的一切為人民服務的根本宗旨，體現了中國土地公有制讓全體人民共同分享社會成果的要求。筆者認為，將住房作為重要的民生問題來對待和解決，是我們黨和國家近幾年所全力推行的惠民、利民政策的又一大亮點，必將給廣大城市低收入家庭帶來福音，從而緩解住房困難之壓力，將極大地調動廣大市民建設城市文明，投身小康工程的積極性，為創造城市和諧，社會和諧貢獻力量。

第二，構建城市居民住房保障體系

隨著國內房價快速上漲，城市居民的住房矛盾越趨激化，特別是城市低收入民眾的住房問題更加突出。24號文表明要通過建立廉租屋及經濟適用房的城市居民住房保障體系來解決這個問題。因此，24號文對廉租房和經濟適用房的基本對象、建筑面積、產權屬性、資金來源、市場流轉等方面作出了具體規定，以此保證城市低收入群體基本居住條件，以此建立和完善中國的住房保障體系。筆者認為，24號文明確地確定廉租屋制度是解決城市低收入家庭住房問題的主要途徑，是針對城市低收入戶的經濟條件和生活狀況所作的切入實際的方案設置，既解決低收入戶的住房困難，又不致于加重他們的經濟負擔，實為一舉兩得的民心方案，一旦推行得當，則城市住房體制改革必躍上一個新臺階。

第三，深切關注農民工住房問題

盡管24號文強調的是解決城市低收入居民住房困難問題，但對于城市化過程中農民工的住房問題也列入城市住房保障體系所關注的問題之內。這表明，城市住房保障體系并不是以戶籍為基點，而是以城市居住者的居住條件為基準，城市化進程中農民居住困難問題同樣要納入各地政府住房保障體系之內。如果這樣，不僅有助于進城后的農民工居住條件的改善，也有助于中國城市化的進程。筆者認為，黨和政府十分重視農民工問題，2004年到2007年連續出臺的四個中央一號文件都強調了農民工問題的重要性。2006年3月27日，在九億農民的熱切期盼中，國務院《關于解決農民工問題的若干意見》正式公布，24號文將農民工住房問題納入城市住房保障體系，是對全國近兩億農民工的親切關懷，他們作為城市建設者理應得到關愛和照顧，也是一項新農村建設的重大舉措，必將產生劃時代影響。

二、24號文實施所面臨的困難

一是，24號文雖然將住房確定為重要的民生問題，但從決策程序上卻沒有將其上升為公共政策問題。既然住房是重大的民生問題，既然房地產發展的根本是改善居民的住房條件，那么政府就應當將房地產市場發展作為重大的公共問題來考慮。這樣一來，就得研究中國采取什么樣的房地產發展模式、全體居民如何改善居住條件、土地利用應如何決策控制等一系列重大問題，而不是單純的僅僅解決城市低收入家庭的住房問題。如此將在宏觀調控上有失偏頻，顧此失彼，最終導致24號文貫徹不到位。

二是，由于未從公共政策上思考，故政策的民主性、科學性難以體現，也難以實現各個方面的利益平衡。比如，城市低收入者如何界定，以什么為標準，在全國總量比率是多少；又比如，這些在總量上不超10%的群體享有優惠住房條件，而約70%的中等收入者在高房價的沖擊下不可能不流向租房族中，從而導致城市住房緊張，新的住房矛盾集聚上升，將形成嚴重的社會問題。

三是，24號文本身存在可操作性問題。近幾年來，中央對房地產市場宏觀調控出臺一套又一套的政策，但為什么無法落實，并未產生好的效果，根本的問題就在于所謂的“有保有壓”。在這樣的情況下，任何一個地方政府都會把自己放在“有壓”的政策范圍下，而不會放在“有保”的政策之間，諸如，中央出臺的一系列政策一到地方就消解于無形了。這次24號文的施行，各地都可能大叫因地制宜，強調有利于名地方的可操作性，自然會以各種方式來化解和消散保障性住房的政策。由此，貫徹的結果不容樂觀。

四是，從24號文的政策目標看，意圖希望把中國住房這個重大的公共問題分為兩條線，一條是商品房市場，一條是保障性住房。前者由市場來管，后者不是市場的事情，即買不起房的通過政府解決。中國住房實行完全的“雙軌制”，對于中國一個有70%人口為農民的大國來說，希望學習新加坡、香港模式來解決中國低收入居民住房問題是很不現實的。事實上政府還沒有這種能力按“雙軌制”思路解決住房問題。

三、完善住宅體制——功能分類與區別對待

劉福垣會長建議，根據我國人多地少的國情和國民經濟目前的發展階段，住宅按消費性質應分為社會保障住宅、正常消費住宅、奢侈性消費住宅三大類分別采取不同的政策。

所謂社會保障性住宅，是指政府為社會保障對象量身定做的住宅，是政府把社會保障開支轉化為專項投資建設的住宅。對社會保障對象的住宅消費補貼是政府一定要耗費的財政開支，政府應當擁有一部分住宅產權，才能保證源源不斷的補貼支出。政府憑借自己控制的國有房產，既可以作為調節市場的籌碼，穩定住宅的售價和租賃價，也可以作為優質資產，使社會保障基金穩定增值。如此，社會保障住宅不靠市場，不靠捐贈，只靠政府在社會體系內解決問題。

所謂正常消費住宅，是指能夠正常滿足勞動力再生產和擴大再生產基本需要的商品住宅，一般每套在60—90m2范圍之內，最大不超過100m2。正常消費住宅完全由市場決定租賃價格。消費形式由消費者自由選擇。實行“明租、正稅、除費、限貸”的新政策。“明租”即廢除土地批租，一律實行年租制，由住宅產權所有者逐年向國家繳納地租；“正稅除費”指廢除一切雜費，把一切為納稅人服務需要的費用堂堂正正的納入稅收范疇，與資產并軌，由業主逐年向政府納稅；“限貸”是銀行貸款不能超過房產價格的50%，還款年限不能超過10年，不搞美國所謂的次按貸款。

所謂奢侈消費住宅，是指從經濟學角度界定，超過勞動力擴大再生產正常需要的消費，與勞動力再生產無關的消費都是奢移性消費。在市場經濟條件下，凡不影響他人正常消費，對社會沒有明顯危害的奢侈性消費，在法律和政策上一般不予限制。但由于土地和空間資源的不足，一部分人占用多了就會妨礙另一部分人正常消費，所以政府又必須對住宅的奢侈性消費作適當限制。按我國人均擁有土地現狀，奢侈性消費一戶面積不應超過200m2，凡超過100m2的部分應加倍征收資產稅，超過200m2的則更高，這種土地公有制條件的地租政策，確能保證地租收歸社會所有。