建設服務型政府與構建和諧社會

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進入新世紀以來，建設服務型政府，構建和諧社會正由公眾的愿望變為政府的行動。隨著實踐發展和理論研究的深入，由建設服務型政府所引出的一個非常重要的課題，即如何提高行政管理績效、降低政府管理成本正日益受到我國學術界的廣泛重視。

何謂政府成本？我國管理學家何翔舟教授提出政府成本理論時給出的概念界定是：政府成本是政府行政過程中所發生的各種直接費用和開支，及其在管理社會活動中所引發的現今和未來一段時期內社會直接的、間接的負擔；這些直接的或間接的費用開支和負擔是可以通過政府的優化決策和行政管理行為加以適當控制的。我國學界在政府成本方面的研究雖然起步較晚，但也出現了一批很有深度、很有分量并能夠充分體現社會價值的成果。其中，何翔舟教授在2001年第7期《中國行政管理》發表了《論政府成本》（《新華文摘》曾全文轉載）一文，初步建立了政府成本理論，此后他又承擔了國家自然科學基金委員會立項的“政府管理活動中的風險成本問題實證研究”，并先后在多家重要學術期刊發表了《行政成本及其治理》、《公共事物的高成本運作及其民營化改革》等研究論文，出版了《政府管理半徑及其成本的研究》、《政府決策的機會成本問題研究》、《政府成本論》（合著）。此外，郭正平在當代音像出版社出版的《地方政府運行成本控制與核算實務》，賀新宇在中國社會科學出版社出版的《重塑公共管理的基本職能》等等，都是近年來研究政府成本的重要成果。在此前后，一批學者包括經濟學家、管理學家、社會學家和政府公務員紛紛從不同的角度討論政府管理成本問題，發表了不少高質量的論文。

縱觀已有的研究成果，可以看出，對一些重要問題，學者們也有不同的理解。有的學者是從建立服務型政府、責任型政府以及和諧社會角度考慮的政府成本。如何翔舟教授認為，政府在管理社會活動中所引發的現今和未來一段時期內社會直接的、間接的負擔，可以通過政府的優化決策和行政管理行為加以適當控制，并從政府組織與管理社會的基本職能、政府“生產”與政府成本的轉嫁、控制政府成本等方面進行了論證。樊剛教授在一次學術研討會上的發言中也認為政府成本決定區域競爭力，并把政府效率、服務水平等與政府成本聯系起來分析。從目前情況看，國內多數學者認同上述觀點。

還有一些學者，是從政府行政支出的角度認識政府成本的。他們認為，政府所要關心的是自身在行政活動中的物質損耗情況，通過對自身組織的約束或自律，規范自己的收支。這樣，政府成本就是政府最終消費支出的大小，研究政府成本要解決的核心問題就是如何用會計方法、審計方法來規范行政管理經費。

在何翔舟看來，之所以政府成本在非常廣泛的領域存在，是因為政府是社會治理的特殊組織。企業家管理一個企業，他的成本就是企業活動中一切成本，而政府管理整個社會，其成本必然影響到社會，如果說諸如循環經濟、社會經濟發展、政治文明建設等和諧社會方面的問題政府不承擔責任，那么與私人組織以外的所有問題都會成為“公地悲劇”。因此，他認為政府成本最主要的是機會成本而不是會計成本，包括政府對有形公共產品的決策與無形公共產品決策。而另一種觀點認為，不能把一切社會責任都推在政府身上，既然是社會問題，社會組織都有責任，所以，政府成本概念不應當過于廣泛。

此外，還存在如下幾方面的問題值得進一步深入探討:一是政府成本究竟屬于經濟學還是管理學范疇。有人認為政府成本是經濟學研究的領域，與公共管理學科并不密切；而有的人認為政府成本屬于管理學研究的問題。何翔舟教授認為，政府成本是交叉性學科問題，不是單純的管理學或經濟學，只有通過跨學科研究才能不斷深入下去，也才能研究出能夠解決現實的政府管理方面的問題的科學成果。二是政府成本研究中存在的最大問題是什么。在政府成本問題的研究方面，存在許多問題，諸如研究方法方面的問題，研究范圍方面的問題，研究思路與研究程序等方面的問題。但是，從目前看，許多學者及其從事政府管理工作的人,把政府成本的概念僅僅局限于政府最終消費支出或者財政支出問題上。另一些學者則認為這是有失偏頗的。他們認為，不能說政府的最終消費支出不是政府成本,但它只是政府成本的一部分而不是政府成本的全部,甚至僅僅是政府成本的小部分而不是政府成本的大部分。當然它是從一個方面統計政府成本的，可以概述為政府的消費成本活動說是政府的活動成本。三是現代公共管理活動中，政府成本的影響范圍何以界定。有學者認為，政府成本的影響范圍概括起來有：影響社會發展的政府成本；影響政治文明方面的政府成本；影響經濟建設的政府成本；影響公共福利方面的政府成本；影響納稅人負擔的政府成本。隨著現代社會文明的發展，政府成本越來越明顯。四是政府成本的控制問題。從現代公共管理的基本特征看，無論是有形的公共產品，還是無形的公共產品，都必須強調對社會的貢獻大小或者由此所消耗的社會資源如何，這種檢驗社會、公眾的利弊得失的結果是，把公共產品生產經營由傳統的政府組織壟斷轉入市場競爭，公共產品的生產經營不僅有政府組織，而且有企業組織和非政府組織。就一些重大的戰略決策而言，也不僅僅是政府的專利，還必須有社會各界的直接或者間接參與，例如，人民群眾的參政議政作用越來越強，各級政府都不同程度地引入了民主管理與民主決策制度。因此可以說，現代公共管理為政府成本的控制提供了操作支點與平臺。