取消農業稅后機構改革探索

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今年，根據國務院的決定，湖南省將全面取消農業稅。這將標志著我省"以農養政"時代的結束。取消農業稅后，顯而易見農民將減負，縣和鄉、村則將減收，加上目前鄉鎮機構在運轉過程中，普遍存在職能不清、機構重疊、隊伍龐大、鄉鎮債務增多等問題，鄉鎮財政負擔和農民負擔要想從根本上減下來，深化鄉鎮機構改革是當務之急，而且必須較稅改先行一步才行。

取消農業稅后，鄉鎮機構改革究竟該怎么改，仁者見仁、智者見智，我主張應緊密聯系我省實際，以創新鄉鎮管理體制和運行機制，轉變鄉鎮的政府職能，推進民主建設，建立社會化公共服務體系為中心的鄉鎮綜合配套改革，按照"小政府，大服務"的改革方向，精簡機構、裁減冗員、提高工作效率，從根本上減輕財政和農民的負擔。完善鄉鎮綜合配套改革，要突出以下幾個方面：

一、要轉變政府職能，撤并機構、分流富余人員，建立精干高效政府

一是轉變政府職能。取消農業稅后，鄉鎮政府應樹立和落實科學的發展觀，努力建設服務型政府，轉變政府職能重點到社會管理和公共服務上來，特別是適應為"三農"服務，推動區域經濟協調發展。鄉鎮政府要適應建立社會主義市場經濟體制和深化農村稅費改革的形勢要求；由管理型向服務型轉變。改革后，鄉鎮政府的主要職能應為：貫徹落實黨的路線方針和政策；引導農民進行科學化、現代化的農業生產，增加農民收入，發展農村經濟；組織引導農村勞動力轉移和就業；負責農村社會管理，維護農村社會穩定；負責為農村、農業、農民服務的公共服務和社會化服務體系建設，發展農村社會公共事業和集體公益事業。

二是撤并機構。鄉鎮黨政機構按照"精簡、統一、效能"的原則，根據工作職能的變化和鄉鎮規模大小，可設置2-3個綜合辦公室或只設綜合性崗位。鄉鎮政府不設執法隊伍。鄉鎮人大、政協和工青婦等群眾團體的日常工作由綜合辦公室或設置兼職承擔。

鄉鎮事業單位承擔的行政職能，一律收歸鄉鎮政府。鄉鎮事業單位的改革按照公益性職能和經營性職能分開的原則，整合鄉鎮事業單位，鄉鎮不再設立自收自支的事業單位。鄉鎮可根據工作需要設置事業性綜合服務中心，如計劃生育服務中心，具體設置可由縣（市）根據當地實際需要自主確定，但最多不能超過3個。有條件的地方，鄉鎮可以不設事業性綜合服務中心，由縣（市）按專業整合技術力量，分區域設立事業性綜合服務中心。鄉鎮衛生院的事權、人權和財權統一上收到縣（市）政府衛生行政管理部門管理。鄉鎮衛生院與計劃生育服務中心可以分設、也可以合并。鄉鎮中、小學可以合并，由鄉鎮中學統一管理，鄉鎮不再承擔農村義務教育責任。

縣（市）職能部門派駐鄉鎮的機構實行縣（市）和鄉鎮雙重管理，以縣（市）為主。派出機構黨的工作實行屬地化管理，領導干部由派出部門提名，征求鄉鎮黨委意見，按干部管理規定任免。經費由派出部門核撥。

三是精簡人員編制，減少領導職數。推行干部兼職和黨政交叉任職，減少領導職數。鄉鎮黨委成員可按7-9名配備，設書記1名，副書記3名，黨委委員3-5名。黨委書記兼任鄉（鎮）長，副書記可兼任人大主席、紀委書記和常務副鄉（鎮）長，其他委員可分別兼任副鄉（鎮）長、武裝部長等職務，并明確1名黨委成員兼管政協工作。

重新核定鄉鎮機關行政編制。可按人口和版土，將鄉鎮分類，根據分類分別定編，可在原編制基礎上再精簡10％以上。鄉鎮事業單位編制精簡可在30％以上。要堅決清退鄉鎮黨政機關、事業單位聘用人員和其他各類臨時人員。

四是落實人員分流。在機構改革中，要打破部門隸屬關系實行競爭上崗、擇優錄用。要嚴格按照新核定的編制數分流超編人員。鄉鎮黨政機構和事業單位（不含教育）改革分流人員可通過提前退休、提前離崗休養、學習培訓、下派任職、領辦參辦企業、自謀發展等途徑妥善安置。提前退休的可享受原職級退休工資待遇，提前離崗休養的與在職人員同等對待，也可以用一次性補償方式予以安置；學習培訓人員，保留基本工資，公費安排學習培訓，職位出現空缺時，允許參加競聘，同等條件下優先聘用；下派公職人員擔任村干部的繼續享受原工資待遇；領辦參辦企業人員，取消原行政工資，享受企業工資待遇。自謀發展人員和其他分流人員，可按規定期限（如三年內）帶薪分流，期滿后停薪脫鉤，有關部門可在稅收、貸款發放、技能培訓等方面給予支持。

二、要政企分離、政事分開，有效轉變政府的行政方式

一直以來，鄉鎮政府直接投資興辦企業，并通過由政府直接供養的事業單位來向農村社會提供微觀服務。取消農業稅后，所有事業單位重新整合，必須將執法性事務與服務性事務分離。執法類事務要歸到縣級政府職能部門；服務性事務按照"養事不養人"的思路，由縣（市）級職能部門采取分開招標方式或其它"售買"公共服務的方法交給社會企業、中介組織、服務團隊和個人去做。對政府承擔的公共服務事業，本著減人不減政府職責，減支不減政府公益性支出的原則，以養事定種類，以項目定支出，以考核結果定報酬，以服務質量定獎懲，創新政府投入機制，走企業化經營，市場化動作，社會化服務的路子。如運用市場手段將計劃生育、畜牧防疫、病蟲害測報防治、農業技術推廣等服務性事務，可能通過面向社會公開招投標的辦法，交給社會去做，為群眾提供更好的服務。

三、推行"鄉財縣管"財政體制改革，卡住鄉鎮進人、花錢的"關口"

目前，縣鄉公共財政改革明顯滯后，通過"鄉財縣管"改革，可以督促鄉鎮依法組織預算內外收入，防止收入體外循環，規避部分鄉鎮亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債現象，確保鄉鎮按照"保工資、保運轉、保重點"的順序合理安排支出，保障鄉鎮工資正常發放。"鄉財縣管鄉用"的具體做法是：鄉鎮財政的"三權"不變，即預算管理權不變，資金所有權和使用權不變，財務審批權不變，以鄉鎮為獨立核算主體，實行"預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦，票據統管"的財政管理方式，由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支，其中的"預算共編"，就是縣級財政部門按照有關政策，結合財力實際，兼顧需要和可能，明確預算安排順序重點，提出鄉鎮財政預算安排的指導意見，報同級政府批準；鄉鎮政府根據縣級財政部門的指導意見，編制本級預算草案并按程序報批。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，需報縣級財政部門審核；調整數額較大的，需向縣政府報告。

四、要建立健全統籌城鄉發展的制度體系

取消農業稅后，應及早考慮啟動農村綜合改革，按照統籌城鄉協調發展的要求，對農村全面小康社會建設做出總體規劃和制度安排。重點是將農村義務教育，基礎設施、醫療衛生、計劃生育、社會保障等公共產品納入公共財政范圍；取消對農民進城務工經商、子女就學、購置房產、社會保障等方面的歧視性規定，打破城鄉二元結構，改革戶籍制度，完善農村土地制度，有計劃有步驟地引導農民向集鎮和城市轉移，讓農民享受國民待遇。

另外，在鄉鎮綜合改革配套改革進行過程中，有以下幾個方面的問題值得注意：

一要加大財政轉移支付力度。我省是農業大省，縣鄉（鎮）財政大多以農業稅收入為主，這邊農業稅取消了，那邊支出窟窿就出來了。所以農業稅免征后，必須加大財政轉移支付力度，補足缺口，而且要嚴防中間環節"跑冒滴漏"，真正落實到最基層，以確保基層政權的正常運轉。

二要增加對農村義務教育投入。目前農村義務教育經費主要來源于縣級財政，但縣級財政財力有限。取消農業稅后，中央應進一步加大對農村義務教育的投入，特別是要加大對中西部地區農村義務教育扶持力度。

三要研究化解鄉鎮不良債務。鄉村兩級的不良債務，已成為制約農村經濟發展的沉重負擔，必須擺上工作日程，著力研究解決。