監督局管理意見

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為認真貫徹落實《中華人民共和國行政處罰法》和國務院《全面推進依法行政實施綱要》，切實將執法為民、文明執法的基本精神落到實處，提高食品藥品監督執法人員的執法能力和執法水平，推動和諧社會建設，進一步規范系統各級食品藥品監管機關行政執法行為，現提出以下指導意見。

一、提高對行政處罰決定書增強說理性工作的認識

行政處罰決定書是行政機關在行政執法中針對具體違法行為制作的具有法律強制力的法律文書，增強其說理性有利于進一步推進依法行政，提高執法辦案質量，展現行政執法機關良好的執法形象，體現執法者的辦案水平和業務素質，發揮法制宣傳教育作用。各級食品藥品監管部門要充分認識這項工作的重要意義，正視當前處罰決定書制作中存在的表述不清、說理不足、權威不夠等問題，將此項工作作為堅持“五個監管”、奮力打造“三區”的重要舉措來抓，進一步提高行政執法質量，提升執法辦案水平，樹立良好執法形象。

二、說理性行政處罰決定書的基本要求

各地應當從規范處罰決定書的格式、增強處罰決定的說理性入手，進一步提高處罰決定書的制作水平。行政處罰決定書應當交待案件的來源，說明違法的事實，列舉證明違法事實的證據，明確認定案件性質的事實和法律依據，說明對當事人的陳述、申辯意見采信與否的理由，闡述對當事人從重、從輕、減輕處罰的情形。制作行政處罰決定書應當做到結構合理、層次清晰、詳略得當，敘事完整、說理充分，語句流暢、邏輯嚴密、用字準確。具體包括以下要求：（一）講清認定的違法事實。案件事實表述應當緊扣違法行為的構成要件展開，保證案件事實的針對性和準確性。一要介紹當事人情況；二要交待案件來源；三要陳述違法事實。在陳述違法事實時，要求對當事人何時、何地、從事何類違法活動，行為的具體表現，涉案標的物數量、金額、違法所得等情況進行清楚敘述；同時，對于當事人從事違法行為的主觀意圖、所采取的手段、造成的社會后果作出客觀表述。四要列舉相關證據。證明違法事實的主要證據，要在行政處罰決定書中逐一詳細列舉并指出該證據所要證明的事實，保證事實和證據的關聯性。五要說明執法程序。在執法程序中采取強制措施或者經過法定機構鑒定的，應當如實載明。同時，還要寫明告知的時間，當事人有無陳述、申辯或申請聽證的情況；當事人提出陳述、申辯或申請聽證的，寫明陳述、申辯的復核情況或聽證情況；對當事人的陳述、申辯意見采信與否的理由也應進行敘述。（二）講準適用法律的理由。在認定事實的基礎上，結合有關法律、法規或規章的具體規定，客觀分析當事人的違法性質，對案件性質進行準確定性。案件性質認定要從違法行為的構成要件著手闡明理由。同時準確引用所適用法律、法規或規章的具體禁則條文的內容，說明當事人的行為具體違反了該法條的什么禁止性規定，構成什么行為；然后詳細引用與禁則相對應的罰則條文的內容。（三）講明處罰裁量的情理。在對當事人從事違法行為的主觀意圖、手段、社會后果客觀評價的基礎上，對從輕或減輕、從重或加重處罰的情節、理由、法律依據作必要的說明，使自由裁量權的行使合法合理。

三、制作說理性行政處罰決定書應當把握的重點環節

?v一?w要注重調查取證工作。調查取證是行政處罰決定書增強說理性的前提。要針對“何人、何時、何地、何事、何果”五個方面有計劃地開展調查取證，防止隨意性。證據的收集應當滿足違法事實的認定并根據違法事實加以取舍；證據的提取應當符合法定程序；證據的審查應當強調關聯性，證據鏈完整并能相互印證。注重證據的真實性、合法性和關聯性。?v二?w要注重法律論證工作。法律論證是行政處罰決定書說理性的主要體現。行政處罰決定書要展開深入透徹的論證說理，客觀公正地適用法律，使當事人釋疑服罰。要堅持“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，就案件事實運用法律原理進行分析論證，主要在違法與合法、情節輕重與危害性大小等核心問題上分清是非、明確責任，做到邏輯嚴謹、論證周密、說理充分。（三）要注重提高辦案人員的綜合素質。提高辦案人員的綜合素質是行政處罰決定書增強說理性的核心。辦案人員要不斷提高文字綜合能力、邏輯思維能力、法律應用能力和執法辦案能力。各地要通過培訓、評選優秀行政處罰決定書、辦案人員互評互查等形式，大力提升執法辦案人員的綜合素質，不斷提高行政處罰決定書的制作水平。

四、推行時間及步驟

本著實事求是、循序漸進、分步實施的原則，通過2-3年努力，在系統內全面推行說理性處罰決定書。到2008年底，各市、縣（市、區）局制作的說理性處罰決定書占當年處罰決定書（簡易程序除外）的30%以上，2009年底達到70%以上，2010年底達到100%。