人大監督創新意見

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編者按：本文主要從人大及其常委會的監督權，是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權；憲法監督制度；執法檢查制度；審查和批準計劃、預算制度；受理申訴、控告、檢舉制度；詢問和質詢制度；特定問題調查制度；罷免和撤職制度；近年來，地方人大及其常委會按照憲法和法律規定的原則和精神，勇于實踐，大膽探索，在監督工作方面創造了一些行之有效的形式；進行講述。其中包括：憲法監督是指全國人大及其常委會對一切違憲行為進行糾正和制裁的強制行為、）建立專司憲法監督的專門機構、全國人大常委會和地方各級人大常委會為了保障憲法和法律的有效實施，逐步建立了對法律實施的檢查監督制度。執法檢查成為人大法律監督的一種重要方式、審查和批準國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告，審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告，是人大及其常委會對政府進行工作監督的重要內容、法律規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利、“詢問”是人大及其常委會行使“知情權”，對被詢問者是一種帶督促性質的監督、全國人大議事規則和地方組織法對全國人大和地方各級人大及其常委會組織特定問題調查委員會都作了詳細的規定、“罷免”和“撤職”是人大及其常委會行使處置權的主要方式，是人大監督手段中最嚴厲的一種、作評議組織代表評議“一府兩院”的工作，簡稱工作評議或者代表評議等，具體材料詳見：

人大及其常委會的監督權，是憲法和法律賦予國家權力機關的重要職權。人大及其常委會依法行使監督權是貫徹依法治國、建設社會主義法治國家，健全人民代表大會制度，建設社會主義民主政治的重要內容。監督表現為按照一定形式和程序進行的各項具體監督制度，要使監督制度發揮更大的作用，關鍵在于不斷改進和創新。

一、憲法監督制度

憲法規定，全國人大監督憲法的實施，全國人大常委會解釋憲法，監督憲法的實施。全國人大組織法還具體規定全國人大各專門委員會的工作之一就是“審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院的行政法規、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人民政府的決定、命令和規章，提出報告”。

從實施情況看，全國人大常委會開始對備案的地方性法規和行政法規進行審查工作。但由于沒有建立專司憲法監督的機構，憲法監督實際上沒有很好開展起來。（1）憲法監督是指全國人大及其常委會對一切違憲行為進行糾正和制裁的強制行為。違憲是一種國家行為，特指國家機關制定的規范性文件違反憲法和國家機關及其組成人員的職務行為違反憲法。憲法監督的內容主要包括審查有關國家機關的規范性文件的合憲性，糾正國家機關及其組成人員違反憲法的職務行為。（2）建立專司憲法監督的專門機構。許多同志建議建立憲法監督委員會，在全國人大及其常委會領導下開展違憲審查工作，提出對違憲行為的處理意見，以議案的形式報全國人大或全國人大常委會決定。建立這一機構既符合我國國家體制，又保證了違憲審查工作的經常性。（3）建立和完善憲法監督的程序。我國實施憲法監督的形式主要有兩種：一是審查規范性文件。對此立法法作了一些規定。二是受理違憲控告。在這方面還沒有法律規定，需要對誰可以提出違憲控告、誰受理和承辦違憲控告等問題作出具體規定。

二、執法檢查制度

多年來，全國人大常委會和地方各級人大常委會為了保障憲法和法律的有效實施，逐步建立了對法律實施的檢查監督制度。執法檢查成為人大法律監督的一種重要方式。這一監督制度，還可以從以下幾方面進一步完善和改進：

（1）執法檢查的主體是人大常委會，專門委員會也可以單獨安排執法檢查，協助人大及其常委會進行法律監督。有的地方人大常委會同“一府兩院”搞聯合執法檢查，混淆了監督的主體和對象，是不妥當的。人大執法檢查的對象是執法機關，主要檢查監督法律實施主管機關的執法工作，督促“一府兩院”及時解決法律實施中存在的問題。

（2）檢查要有重點，如可圍繞黨和政府的中心工作，某些法律執行中存在比較多的問題，人民群眾關注的“熱點”問題來確定檢點。

（3）力避形式主義，深入基層，深入群眾，力求掌握第一手材料，把執法檢查的過程變成體察民情、反映民意的過程。

（4）要把聽取和審議執法檢查報告正式列入常委會會議議程，并認真行使審議權，必要時可以提出質詢案或作出有關決議。

（5）完善審議反饋制度。執法檢查報告和常委會的審議意見應及時轉交法律實施主管機關。有關機關改進執法的情況和效果要在規定期限內向常委會作出反饋。

（6）對檢查中發現的重大違憲違法案件，可以組織深入調查，必要時可以組織特定問題調查委員會，根據調查結果作出嚴肅處理。

（7）同其他監督形式相結合。如把執法檢查、實行執法責任制、開展執法評議三者結合起來，把執法檢查同輿論監督結合起來。

聽取和審議工作報告的制度聽取和審議“一府兩院”的工作報告或專題匯報，是國家權力機關開展工作監督的基本形式。這一制度，還可以從以下兩方面進一步完善和改進：

（1）常委會聽取工作報告，要從程序上作一些具體規定。如規定提前把報告稿送給代表、委員，不能臨會才發；規定有關部門負責人不僅在會上作報告，還要到會面對面聽取意見，回答詢問；規定工作報告未被批準要作出適當處置等。

（2）建立工作報告審議反饋制度，切實改變“會上議一議，會后無聲息”的狀況。一些地方人大常委會在聽取和審議專題報告后，向有關機關提出“審議意見書”的做法值得總結和推廣。目前“審議意見書”或“審議意見”存在著整理不規范、報送無程序、辦理不得力的問題，需要進一步總結經驗，通過法定程序，使“審議意見書”這一形式走向規范化、法律化。

三、審查和批準計劃、預算制度

審查和批準國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告，審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告，是人大及其常委會對政府進行工作監督的重要內容。國家權力機關的計劃、預算監督，雖然有一些法律規定，但實施中的問題仍然比較突出，可考慮從以下幾個方面進行改進：

（1）提前介入，對計劃、預算的編制工作進行監督。

（2）在人代會上，變籠統的全面審查為切實的重點審查，并可考慮建立計劃、預算修正案制度。

（3）加強計劃、預算執行情況的監督，建立和健全經常性經濟監督制度。主要是進一步規范對計劃、預算部分調整和變更的審查和批準；重視和加強審計監督；建立健全各項經常性監督制度。

四、受理申訴、控告、檢舉制度

法律規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。人大可以受理人民群眾對“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見。

受理對法院、檢察院所處理的重大典型案件的申訴、控告、檢舉，通常叫作個案監督。

一是要堅持集體行使職權的原則。委員長會議、主任會議負責處理常委會的重要日常工作，專門委員會可以協助人大及其常委會進行監督工作。它們可以承辦人大及其常委會交付的個案監督的具體事宜，但不能代替人大及其常委會行使監督處置權和決定權。

第二，要堅持事后監督的原則。但如果程序嚴重違法，如嚴重超期辦案、超期羈押、越權辦案，不及時監督可能會帶來嚴重后果的，人大也可以采用適當方式進行監督。

第三，要對個案監督的范圍作出規定和界定。

五、詢問和質詢制度

“詢問”是人大及其常委會行使“知情權”，對被詢問者是一種帶督促性質的監督。“質詢”從表面上看也是行使知情權，實踐中多是對不適當行為（包括違法失職行為）提出質詢案，對被質詢者是一種責成糾正不適當行為的性質。法律對這兩種監督手段都作了程序規定。還可以考慮，對任何啟動質詢程序，哪些問題可以質詢，質詢答復不滿意如何處置等，再進一步作出具體規定。

六、特定問題調查制度

全國人大議事規則和地方組織法對全國人大和地方各級人大及其常委會組織特定問題調查委員會都作了詳細的規定。但是，全國人大常委會組織特定問題調查委員會的程序在憲法、全國人大組織法和全國人大常委會議事規則中都沒有具體規定，在現實中不便操作。

因此，參照全國人大議事規則關于全國人大組織特定問題調查委員會的程序，建議規定全國人大常委會會議期間，委員長會議或者1/5以上的常委會組成人員聯名，可以提議組織關于特定問題調查委員會，由委員長會議提請全體會議決定。

七、罷免和撤職制度

“罷免”和“撤職”是人大及其常委會行使處置權的主要方式，是人大監督手段中最嚴厲的一種。

**年憲法、全國人大組織法及地方組織法除了規定罷免對象外，還初步規定了提出罷免案的程序。全國人大議事規則就對提出罷免案的主體、罷免的對象和提出罷免案的程序都作了具體規定。

按照地方組織法規定，縣級以上地方各級人大常委會可以撤消本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長和由本級人大常委會任命的人民政府其他組成人員，人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。但對撤職的程序未作出規定，實踐中不便操作。為了加強地方人大常委會的監督，建議參照人大代表提出罷免案的程序和人大常委會組成人員提出議案的程序，對地方人大常委會提出撤職案的程序作出具體規定。

八、近年來，地方人大及其常委會按照憲法和法律規定的原則和精神，勇于實踐，大膽探索，在監督工作方面創造了一些行之有效的形式。

工作評議組織代表評議“一府兩院”的工作，簡稱工作評議或者代表評議。

述職評議從20世紀80年代末，一些地方人大常委會根據憲法、地方組織法的有關規定在工作評議的基礎上逐步發展為由常委會會議聽取和審議“一府兩院”工作人員的述職報告。現在全國地方各級人大常委會普遍開展了述職評議。

部門執法責任制由人大常委會組織和推動行政執法部門和司法部門明確自己主要執行的法律、法規，并通過一系列制度保證執法責任到位。

發出法律監督書這是一些地方人大常委會從實踐中創造的一種較為嚴厲的監督形式。所謂法律監督書，是指人大常委會依照一定程序向同級“一府兩院”及其工作人員發出的限期糾正違法行為的一種法律性文書。

上述監督形式，還有待進一步完善，在制定人大監督法時還應把地方人大的監督經驗吸收進來。