縣黨代會(huì)試行常任制幾個(gè)深層問題的思考

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為了貫徹黨的十六大關(guān)于“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)”和“積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”的精神，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，研究實(shí)踐過程中的問題，我們對5個(gè)市、縣的試點(diǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查。各試點(diǎn)市、縣在推進(jìn)黨的代表大會(huì)常任制方面進(jìn)行了積極的探索，積累了不少的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)工作，打下了很好的基礎(chǔ)。但同時(shí)，各地在一些重大問題上還普遍存在著不少的疑慮和困惑，影響著試行工作的深化和發(fā)展，需要從理論上進(jìn)行研究并給予明確回答。

——研究制定統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)，對試行常任制的市、縣黨的代表大會(huì)做出明確的理論定位

目前，試點(diǎn)地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員代表感到困惑的一個(gè)突出問題是無“法”可依，即：試行黨的代表大會(huì)常任制工作，缺乏黨內(nèi)統(tǒng)一的理論定位和權(quán)威的制度支持。這就使得各地在具體實(shí)施中，對黨的代表大會(huì)的重視程度、制度安排、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、操作程序以及黨代會(huì)發(fā)揮作用的大小等都存在著程度不同的差異。有的地方目標(biāo)定位明確，將其納入黨組織的中心任務(wù)，能夠從完善地方黨的代表大會(huì)制度出發(fā)，把試行黨的代表大會(huì)常任制與政治體制改革相結(jié)合，注重整體推進(jìn)；有的地方注重發(fā)揮黨的代表大會(huì)代表的征集意見和建議的功能，將其定位于黨委的“參謀”和“耳目”；也有的地方經(jīng)過一段試行后，覺得不僅增加了工作量，而且還給黨委帶來了一些沒必要的麻煩，所以對這項(xiàng)工作就不積極、不主動(dòng)。這種認(rèn)識上的差異不僅表現(xiàn)在地區(qū)之間，就是同一個(gè)市縣不同的群體對黨的代表大會(huì)常任制的認(rèn)識和期望值，也有所不同。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，希望將常任制黨的代表大會(huì)，定位為在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)反映黨員群眾意見的渠道；而大部分黨員代表，則希望常任制黨的代表大會(huì)，能夠發(fā)揮其黨章規(guī)定的“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”的作用，尤其是希望能夠發(fā)揮監(jiān)督作用。產(chǎn)生這些認(rèn)識上差別的原因固然是多方面的，但缺乏統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)范和理論定位，則是一個(gè)十分重要的原因。

這就需要在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從制度建設(shè)人手，進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)行為，出臺一個(gè)市、縣黨的代表大會(huì)常任制試點(diǎn)工作的暫行規(guī)定或暫行條例，就試行常任制市、縣黨的代表大會(huì)的地位、特點(diǎn)、職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序、經(jīng)費(fèi)和相關(guān)制度等方面，做出明確的理論定位和黨內(nèi)法規(guī)確認(rèn)，從而對試點(diǎn)工作的深入和新試點(diǎn)工作的開展提供理論指導(dǎo)和法規(guī)支持。制定關(guān)于市、縣級黨的代表大會(huì)常任制的制度體系，并對其進(jìn)行理論定位，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)三個(gè)方面的精神和原則：一是市、縣試行黨的代表大會(huì)常任制，應(yīng)當(dāng)以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度，把黨章對黨的代表大會(huì)制度“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”的原則規(guī)定落到實(shí)處。二是把市、縣黨的代表大會(huì)試行常任制與健全黨的民主集中制和發(fā)展黨內(nèi)民主結(jié)合起來，把它放在推進(jìn)政治體制改革、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、建設(shè)社會(huì)主義政治文明等整體思路中來系統(tǒng)安排。三是市、縣級黨的代表大會(huì)的常任制制度體系，既要有利于維護(hù)黨中央的權(quán)威，加強(qiáng)黨對地方工作的領(lǐng)導(dǎo)；又要適應(yīng)黨領(lǐng)導(dǎo)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的情況，體現(xiàn)地方黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的特點(diǎn)和規(guī)律。

——試行常任制的市、縣黨的代表大會(huì)應(yīng)選舉常務(wù)機(jī)構(gòu)

試行黨的代表大會(huì)常任制，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立常務(wù)機(jī)構(gòu)，既是試點(diǎn)實(shí)踐中感到困惑的一個(gè)難點(diǎn)，也是黨的代表大會(huì)常任制理論構(gòu)架上的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。目前，試行常任制的各市縣黨的代表大會(huì)，幾乎都沒有選舉常務(wù)機(jī)構(gòu)，只是在市、縣、區(qū)委組織部中，設(shè)有聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，由組織處(組織科)承擔(dān)日常的具體事務(wù)。從實(shí)際運(yùn)行過程中看，這樣設(shè)置不順暢，操作起來也有一定的困難。選舉設(shè)立黨的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，是使黨的代表大會(huì)正常運(yùn)行和經(jīng)常發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，同時(shí)，也是解決黨的“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”長期虛置，功能和作用不能正常發(fā)揮的制度保障。之所以黨的八大盡管在黨章中做出了實(shí)行常任制的規(guī)定，但最終仍沒有能夠堅(jiān)持下來，其中一個(gè)最為重要的原因，就是大會(huì)沒有選舉產(chǎn)生一個(gè)黨的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)，來負(fù)責(zé)實(shí)施代表大會(huì)的各項(xiàng)工作，這不能不說是一個(gè)深刻的歷史教訓(xùn)。而設(shè)立常務(wù)機(jī)構(gòu)，無疑會(huì)在實(shí)踐中遇到另一個(gè)問題，即：增加黨政機(jī)構(gòu)、人員編制和財(cái)政支出。看來，既解決黨的代表大會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，又不造成體制上臃腫和財(cái)政上的負(fù)擔(dān)，是解決這一問題理論和實(shí)踐上的關(guān)鍵點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，構(gòu)建黨的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)寓于同級人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)之中的新體制，是解決這一問題的可行選擇。將經(jīng)過全體公民選舉出來的人民代表大會(huì)的代表中的共產(chǎn)黨員，作為同級黨的代表大會(huì)代表的當(dāng)然候選人，然后再分區(qū)或分界別，按照一定的差額比例，在全體黨員中通過直接選舉，產(chǎn)生黨的代表大會(huì)常任代表，通過黨的代表大會(huì)選舉出大會(huì)副主席團(tuán)，作為代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的一切事務(wù)。經(jīng)過這種程序選舉出來的大會(huì)常務(wù)機(jī)構(gòu)，從人員到機(jī)關(guān)，都出自同級人民代表大會(huì)之中，也沒有必要再剝離出來單獨(dú)設(shè)置，而是始終“嵌入”其中，融為一體，構(gòu)成“黨代會(huì)”寓于“人代會(huì)”之中的新體制。

構(gòu)建這樣的體制有以下幾個(gè)好處：一是在不增加黨政機(jī)構(gòu)和人員的前提下，解決了黨的代表大會(huì)常務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置，為黨的代表大會(huì)常任制實(shí)施提供機(jī)制保障；二是由于黨的代表大會(huì)寓于同級人民代表大會(huì)之中，又為貫徹落實(shí)黨管干部的原則提供了一個(gè)新的合法的平臺和機(jī)制；三是從人大代表中產(chǎn)生黨的代表大會(huì)代表，為解決黨員代表的先進(jìn)性和群眾性相統(tǒng)一，提供了一個(gè)制度保證；四是兩會(huì)融為一體，使得會(huì)議對一些關(guān)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重大問題的決策，既增強(qiáng)了民主性、科學(xué)性，又體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則；五是為保持黨的先進(jìn)性，鞏固黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，提供了新途徑。

——正確處理黨的代表大會(huì)與黨委、紀(jì)委的關(guān)系

如何處理黨的代表大會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系問題，是試行黨的代表大會(huì)常任制實(shí)踐中又一個(gè)重大問題。從我們黨的歷史看，黨的八大以前通過的歷次黨章，都明確規(guī)定黨的各級代表大會(huì)，是同級黨組織的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，黨的各級委員會(huì)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間，它所選舉的委員會(huì)是最高機(jī)關(guān)。可見，黨的各級委員會(huì)是按“執(zhí)行委員會(huì)”的角色定位的。這樣的規(guī)定和角色定位，使得黨代會(huì)與它選舉產(chǎn)生的委員會(huì)之間關(guān)系十分明了。但從黨的九大至今，黨章都規(guī)定黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。這樣，黨的代表大會(huì)的“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”的職能，集中體現(xiàn)在大會(huì)召開期間的幾天，隨著會(huì)議的閉幕，其最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能，就都由黨的委員會(huì)代為承擔(dān)。黨委不僅代替代表大會(huì)行使領(lǐng)導(dǎo)、決策權(quán)利，就連由代表大會(huì)選舉出來的監(jiān)督機(jī)關(guān)——紀(jì)律檢查委員會(huì)，也被置于黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)之下。這樣，紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督難的問題也就隨之產(chǎn)生。

而黨的代表大會(huì)試行常任制后則不同，黨章所賦予的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能應(yīng)當(dāng)是持續(xù)的，持續(xù)期限與黨委會(huì)的期限是一致的。這就在實(shí)踐中出現(xiàn)了同時(shí)并存的兩個(gè)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。那么，這兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職能分別應(yīng)當(dāng)是什么，怎樣在實(shí)際工作中處理好二者的關(guān)系，這一重大的理論問題和回避不了的現(xiàn)實(shí)問題，就需要我們進(jìn)行深入研究。

筆者認(rèn)為，在試行黨的代表大會(huì)常任制的市、縣，確立和落實(shí)黨的代表大會(huì)是“最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”的權(quán)威地位，從權(quán)力源頭著手，理順黨內(nèi)各權(quán)力關(guān)系，是在市、縣政治生活中解決這一問題的關(guān)鍵。

首先，確立黨的代表大會(huì)作為黨的權(quán)力機(jī)關(guān)，在黨內(nèi)至高無上的權(quán)威地位，選舉產(chǎn)生寓于同級人民代表大會(huì)常務(wù)機(jī)構(gòu)之中的黨的代表大會(huì)主席團(tuán)，作為本級黨組織的核心，主席團(tuán)實(shí)行輪職制。

其次，同時(shí)選舉產(chǎn)生黨代表大會(huì)的執(zhí)行委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)。執(zhí)行委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)權(quán)力平行，互不隸屬，同時(shí)向黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

第三，通過人民代表大會(huì)正常渠道，合法地將黨的執(zhí)行委員會(huì)的成員，推薦、選舉到行政領(lǐng)導(dǎo)崗位上，實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)行委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)的合二為一。