縣黨代會試行常任制幾個深層問題的思考

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為了貫徹黨的十六大關于“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點”和“積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”的精神，總結(jié)試點經(jīng)驗，研究實踐過程中的問題，我們對5個市、縣的試點情況進行了調(diào)查。各試點市、縣在推進黨的代表大會常任制方面進行了積極的探索，積累了不少的經(jīng)驗，為進一步擴大試點工作，打下了很好的基礎。但同時，各地在一些重大問題上還普遍存在著不少的疑慮和困惑，影響著試行工作的深化和發(fā)展，需要從理論上進行研究并給予明確回答。

——研究制定統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)，對試行常任制的市、縣黨的代表大會做出明確的理論定位

目前，試點地區(qū)的領導干部和黨員代表感到困惑的一個突出問題是無“法”可依，即：試行黨的代表大會常任制工作，缺乏黨內(nèi)統(tǒng)一的理論定位和權威的制度支持。這就使得各地在具體實施中，對黨的代表大會的重視程度、制度安排、領導機制、操作程序以及黨代會發(fā)揮作用的大小等都存在著程度不同的差異。有的地方目標定位明確，將其納入黨組織的中心任務，能夠從完善地方黨的代表大會制度出發(fā)，把試行黨的代表大會常任制與政治體制改革相結(jié)合，注重整體推進；有的地方注重發(fā)揮黨的代表大會代表的征集意見和建議的功能，將其定位于黨委的“參謀”和“耳目”；也有的地方經(jīng)過一段試行后，覺得不僅增加了工作量，而且還給黨委帶來了一些沒必要的麻煩，所以對這項工作就不積極、不主動。這種認識上的差異不僅表現(xiàn)在地區(qū)之間，就是同一個市縣不同的群體對黨的代表大會常任制的認識和期望值，也有所不同。黨政領導干部，希望將常任制黨的代表大會，定位為在黨委領導下的一個反映黨員群眾意見的渠道；而大部分黨員代表，則希望常任制黨的代表大會，能夠發(fā)揮其黨章規(guī)定的“最高領導機關”的作用，尤其是希望能夠發(fā)揮監(jiān)督作用。產(chǎn)生這些認識上差別的原因固然是多方面的，但缺乏統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)范和理論定位，則是一個十分重要的原因。

這就需要在認真總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，從制度建設人手，進一步規(guī)范試點行為，出臺一個市、縣黨的代表大會常任制試點工作的暫行規(guī)定或暫行條例，就試行常任制市、縣黨的代表大會的地位、特點、職能、職責、機構、運行程序、經(jīng)費和相關制度等方面，做出明確的理論定位和黨內(nèi)法規(guī)確認，從而對試點工作的深入和新試點工作的開展提供理論指導和法規(guī)支持。制定關于市、縣級黨的代表大會常任制的制度體系，并對其進行理論定位，應當體現(xiàn)三個方面的精神和原則：一是市、縣試行黨的代表大會常任制，應當以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制人手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度，把黨章對黨的代表大會制度“最高領導機關”的原則規(guī)定落到實處。二是把市、縣黨的代表大會試行常任制與健全黨的民主集中制和發(fā)展黨內(nèi)民主結(jié)合起來，把它放在推進政治體制改革、加強黨的執(zhí)政能力建設、改進黨的領導方式和執(zhí)政方式、鞏固黨的執(zhí)政基礎、建設社會主義政治文明等整體思路中來系統(tǒng)安排。三是市、縣級黨的代表大會的常任制制度體系，既要有利于維護黨中央的權威，加強黨對地方工作的領導；又要適應黨領導地方政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的情況，體現(xiàn)地方黨的最高權力機關的特點和規(guī)律。

——試行常任制的市、縣黨的代表大會應選舉常務機構

試行黨的代表大會常任制，是否應當設立常務機構，既是試點實踐中感到困惑的一個難點，也是黨的代表大會常任制理論構架上的一個關鍵點。目前，試行常任制的各市縣黨的代表大會，幾乎都沒有選舉常務機構，只是在市、縣、區(qū)委組織部中，設有聯(lián)絡機構，由組織處(組織科)承擔日常的具體事務。從實際運行過程中看，這樣設置不順暢，操作起來也有一定的困難。選舉設立黨的代表大會常設機構，是使黨的代表大會正常運行和經(jīng)常發(fā)揮作用的基礎，同時，也是解決黨的“最高領導機關”長期虛置，功能和作用不能正常發(fā)揮的制度保障。之所以黨的八大盡管在黨章中做出了實行常任制的規(guī)定，但最終仍沒有能夠堅持下來，其中一個最為重要的原因，就是大會沒有選舉產(chǎn)生一個黨的代表大會常設機關，來負責實施代表大會的各項工作，這不能不說是一個深刻的歷史教訓。而設立常務機構，無疑會在實踐中遇到另一個問題，即：增加黨政機構、人員編制和財政支出。看來，既解決黨的代表大會的機構設置，又不造成體制上臃腫和財政上的負擔，是解決這一問題理論和實踐上的關鍵點。

筆者認為，構建黨的代表大會常設機構寓于同級人民代表大會常設機構之中的新體制，是解決這一問題的可行選擇。將經(jīng)過全體公民選舉出來的人民代表大會的代表中的共產(chǎn)黨員，作為同級黨的代表大會代表的當然候選人，然后再分區(qū)或分界別，按照一定的差額比例，在全體黨員中通過直接選舉，產(chǎn)生黨的代表大會常任代表，通過黨的代表大會選舉出大會副主席團，作為代表大會的常務機構，負責大會職責范圍內(nèi)的一切事務。經(jīng)過這種程序選舉出來的大會常務機構，從人員到機關，都出自同級人民代表大會之中，也沒有必要再剝離出來單獨設置，而是始終“嵌入”其中，融為一體，構成“黨代會”寓于“人代會”之中的新體制。

構建這樣的體制有以下幾個好處：一是在不增加黨政機構和人員的前提下，解決了黨的代表大會常務機關的設置，為黨的代表大會常任制實施提供機制保障；二是由于黨的代表大會寓于同級人民代表大會之中，又為貫徹落實黨管干部的原則提供了一個新的合法的平臺和機制；三是從人大代表中產(chǎn)生黨的代表大會代表，為解決黨員代表的先進性和群眾性相統(tǒng)一，提供了一個制度保證；四是兩會融為一體，使得會議對一些關于經(jīng)濟和社會發(fā)展重大問題的決策，既增強了民主性、科學性，又體現(xiàn)了黨的領導原則；五是為保持黨的先進性，鞏固黨執(zhí)政的合法性基礎，提供了新途徑。

——正確處理黨的代表大會與黨委、紀委的關系

如何處理黨的代表大會與黨委會的關系問題，是試行黨的代表大會常任制實踐中又一個重大問題。從我們黨的歷史看，黨的八大以前通過的歷次黨章，都明確規(guī)定黨的各級代表大會，是同級黨組織的最高領導機關，黨的各級委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，向代表大會負責并報告工作；黨的代表大會閉會期間，它所選舉的委員會是最高機關。可見，黨的各級委員會是按“執(zhí)行委員會”的角色定位的。這樣的規(guī)定和角色定位，使得黨代會與它選舉產(chǎn)生的委員會之間關系十分明了。但從黨的九大至今，黨章都規(guī)定黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產(chǎn)生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產(chǎn)生的委員會。這樣，黨的代表大會的“最高領導機關”的職能，集中體現(xiàn)在大會召開期間的幾天，隨著會議的閉幕，其最高領導機關的各項職能，就都由黨的委員會代為承擔。黨委不僅代替代表大會行使領導、決策權利，就連由代表大會選舉出來的監(jiān)督機關——紀律檢查委員會，也被置于黨委會的領導之下。這樣，紀委對同級黨委的監(jiān)督難的問題也就隨之產(chǎn)生。

而黨的代表大會試行常任制后則不同，黨章所賦予的領導機關的各項職能應當是持續(xù)的，持續(xù)期限與黨委會的期限是一致的。這就在實踐中出現(xiàn)了同時并存的兩個最高領導機關。那么，這兩個領導機關的職能分別應當是什么，怎樣在實際工作中處理好二者的關系，這一重大的理論問題和回避不了的現(xiàn)實問題，就需要我們進行深入研究。

筆者認為，在試行黨的代表大會常任制的市、縣，確立和落實黨的代表大會是“最高領導機關”的權威地位，從權力源頭著手，理順黨內(nèi)各權力關系，是在市、縣政治生活中解決這一問題的關鍵。

首先，確立黨的代表大會作為黨的權力機關，在黨內(nèi)至高無上的權威地位，選舉產(chǎn)生寓于同級人民代表大會常務機構之中的黨的代表大會主席團，作為本級黨組織的核心，主席團實行輪職制。

其次，同時選舉產(chǎn)生黨代表大會的執(zhí)行委員會和紀律檢查委員會。執(zhí)行委員會與紀律檢查委員會權力平行，互不隸屬，同時向黨的代表大會負責并報告工作。

第三，通過人民代表大會正常渠道，合法地將黨的執(zhí)行委員會的成員，推薦、選舉到行政領導崗位上，實現(xiàn)黨的執(zhí)行委員會與行政機關的合二為一。