財(cái)政制度對發(fā)展觀思考

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所謂發(fā)展觀，是國家和政府的一種執(zhí)政理念和施政原則，它落實(shí)到各級政府及其官員的行動中，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生根本性的影響。財(cái)政是政府的分配行為，其活動直接體現(xiàn)了政府的意志，從而其財(cái)力安排就直接落實(shí)、支撐與強(qiáng)化了政府的發(fā)展觀。因此，財(cái)政制度對于特定發(fā)展觀的確立與存在，起著關(guān)鍵性作用。探討發(fā)展觀問題，從財(cái)政角度進(jìn)行分析是非常必要的。

科學(xué)發(fā)展觀的確立，是對長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)片面追求“物發(fā)展觀”的否定，世至今沒能真正使“物發(fā)展觀”退出歷史舞臺。究其原因.根本的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未受到根本否定，關(guān)鍵的是“國家財(cái)政制度”尚缺乏把握。要真止落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀.推進(jìn)財(cái)政制度的公共化改革.進(jìn)而建立公共財(cái)政制度，這是必不可少的條件之一。

一、“國家財(cái)政制度”支撐和保證了“發(fā)展觀”的異化

“物發(fā)展觀”是片面追求物質(zhì)財(cái)富的增長，即“以物為本”而不是“以人為本”的發(fā)展觀。它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了該體制的本質(zhì)性要求。“國家財(cái)政制度”作為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度，是國家以統(tǒng)一計(jì)劃配置整個(gè)社會資源的財(cái)力手段。它在“物發(fā)展觀”的形成和存在中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

（一）“發(fā)展觀”的異化

“發(fā)展觀”的實(shí)質(zhì)，是關(guān)于“人”應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展的問題，是“人”試圖作用和改變自己所處環(huán)境的基本看法。直接影響和決定著人類實(shí)踐的目標(biāo)、政策及其手段等。它在現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系和制度約束下，形成或提出某種把握整個(gè)發(fā)展方向的觀念和思想，并據(jù)此發(fā)揮自己的能動作用去努力實(shí)現(xiàn)。

然而，“人”是一個(gè)綜合體，發(fā)展觀是社會成員整體意志的表現(xiàn)與結(jié)果。人們是在既定的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系和制度約束下，去作用自然界和安排自己的經(jīng)濟(jì)社會活動的。這些關(guān)系和制度外在于人的主觀意志，在它們的客觀作用下可能產(chǎn)生違背“人”本性的異化結(jié)果。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是導(dǎo)致這種異化的體制環(huán)境。此時(shí)企業(yè)是國家的行政附屬物，個(gè)人是企業(yè)的行政附屬物，即社會公眾實(shí)際上處于行政附庸的地位，而難以直接決定和支配自己的命運(yùn)。于是，整個(gè)社會的發(fā)展由國家確定，“國家”的發(fā)展觀占據(jù)了支配性地位。作為“官”，其價(jià)值由“官的成績”即“政績”來體現(xiàn)，而“政績”又落實(shí)在經(jīng)濟(jì)增長上，易造成一味追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀占據(jù)支配地位。

（二）“國家財(cái)政制度”的作用

“國家財(cái)政制度”是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的財(cái)政制度。所有的財(cái)政收入都來源于國營經(jīng)濟(jì)。企業(yè)經(jīng)營收入就是國家的，而不是企業(yè)和個(gè)人的。財(cái)政取得收入的過程.就是“國家”對原本就屬于自己但分散在各個(gè)企業(yè)的財(cái)力的集中，它沒有發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。于是，怎么集中、集中多少，都由“國家”決定，企業(yè)和個(gè)人沒有發(fā)言權(quán)。財(cái)政支出是“國家”在支配自己的資金，怎么用，用到何處，企業(yè)和個(gè)人也沒發(fā)言權(quán)。相反，財(cái)政對于企業(yè)或個(gè)人的支出還表現(xiàn)為是國家的“恩賜”。整個(gè)財(cái)政活動都圍繞政府意志，完全按照“國家”政策來安排。于是，“國家性”就成為當(dāng)時(shí)財(cái)政制度典型和基本的特征。因此，當(dāng)時(shí)的財(cái)政制度，就是“國家財(cái)政制度”。

政府對經(jīng)濟(jì)增長的一味追求，通過自身掌握的收入和支出來實(shí)現(xiàn)。此時(shí)財(cái)政的一收一支、一舉一動，都必然也只能貫徹和執(zhí)行“物發(fā)展觀”。它具體通過以下制度安排來實(shí)現(xiàn)：

1.對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的影響是“物發(fā)展觀”的基礎(chǔ)

通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等形式，國家將農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的純收入乃至部分簡單再生產(chǎn)的成本，轉(zhuǎn)移到工商企業(yè)的手中，直接表現(xiàn)為它們利潤的增加并上繳財(cái)政，再由財(cái)政投入到重工業(yè)領(lǐng)域。到1978年。全國農(nóng)村居民人均純收入只有134元，即平均每人每天只有0.367元，農(nóng)民的生活消費(fèi)被限制在極低水準(zhǔn)上。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型原始積累直接建立于國家財(cái)政的基礎(chǔ)之上，國家通過財(cái)政手段直接取走農(nóng)民的收入，完成了籌集資金任務(wù)。

2.對城鎮(zhèn)職工的影響是“物發(fā)展觀”的根本

國家通過全國統(tǒng)一的工資制度、“單位”保障制度、消費(fèi)品定量配給制度等，將城鎮(zhèn)居民生活消費(fèi)也維持在較低水準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)個(gè)人月工資基本上只在30元或稍多的水準(zhǔn)，大體只夠衣和食消費(fèi).住房和醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等是由國家通過單位提供的。這是一個(gè)幾乎什么都要票證和定量配給的年代，各種消費(fèi)品不僅緊缺而且質(zhì)量低下。1978年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入343元，即平均每人每天不到1元。它與農(nóng)民極低的消費(fèi)水準(zhǔn)相聯(lián)系，幾乎全部社會成員的消費(fèi)都維護(hù)在較低水準(zhǔn)，而國家則盡可能集中了財(cái)力。這里其實(shí)是作為“老板”的國家與作為“雇員”的勞動者之間的工資關(guān)系，國家作為單一的“老板”具有高度的壟斷性再加行政權(quán)力。勞動者個(gè)體在國家面前，顯得極為渺小。而處于附屬地位，只能接受國家的安排，根本不具備提出自己工資要求的能力。于是，當(dāng)時(shí)增加工資被歸結(jié)到是“財(cái)政拿出多少錢”的問題，工作和工資的獲得甚至帶有國家“恩賜”的性質(zhì)。

3.對企業(yè)財(cái)力的全面集中是“物發(fā)展觀”的核心

通過稅收和利潤上繳，在統(tǒng)收統(tǒng)支的企業(yè)利潤分配制度配合下，全社會幾乎所有的純收入都集中在政府。在這里，國家為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長速度最大化目標(biāo)，過多地集中了社會財(cái)力.不僅占有企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)財(cái)力.而且還占有部分簡單再生產(chǎn)財(cái)力，典型的是對企業(yè)基本折舊基金的集中。反過來，企業(yè)由財(cái)政投資建造，其流動資金由財(cái)政撥給，企業(yè)是否擴(kuò)大，擴(kuò)大多少，如何擴(kuò)大，還是“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，都由政府決定，其所需財(cái)力都來自財(cái)政撥款或財(cái)政審批。這種財(cái)政制度安排直接否定了企業(yè)的獨(dú)立性，以國家為單位形成了一個(gè)大企業(yè)財(cái)務(wù)。從財(cái)力上直接確保了政府能夠按自己的意愿去安排整個(gè)社會的發(fā)展事宜。

4.國家預(yù)算控制整個(gè)社會財(cái)力是“物發(fā)展觀”的條件

當(dāng)時(shí)預(yù)算內(nèi)是基本和主要的政府財(cái)力，各單位、部門、地區(qū)的財(cái)力基本上都納入預(yù)算，層層匯總到中央，形成全國統(tǒng)一的國家預(yù)算。通過這種由中央政府說了算的“國家預(yù)算”，中央直接安排了政府各科層組織與企事業(yè)單位的收支活動，集中掌控了整個(gè)社會的財(cái)力，保證了國家能夠不受約束地支配和運(yùn)用全社會的財(cái)力。

5.統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制是“物發(fā)展觀”的保證

財(cái)政體制是規(guī)范和界定政府各科層組織的收支活動，劃分和確定它們財(cái)權(quán)財(cái)力的制度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)收統(tǒng)支，即財(cái)權(quán)財(cái)力都集中在中央政府手中。*至*年近30年時(shí)間里，中央財(cái)政直接集中安排了9071.04億元的支出，占同期財(cái)政總支出16524.64億元的54.89%。另一半的財(cái)政資金直接由地方支出。但按照財(cái)政體制規(guī)定，其收支項(xiàng)目與范圍由中央確定，其收支計(jì)劃指標(biāo)由中央核定和下達(dá).其收支納入統(tǒng)一的國家預(yù)算。所以，地方直接進(jìn)行的收支活動，也完全處于中央的直接控制和掌握之下。地方支出實(shí)際上具有“坐支”性質(zhì)，只不過是中央將屬于自己的資金留一部分在地方，由地方代行中央職責(zé)去安排支出。統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制確保了追求“物發(fā)展觀”時(shí)整個(gè)政府的統(tǒng)一行動。

6.財(cái)政收支直接貫徹了“物發(fā)展觀”

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政運(yùn)用社會財(cái)力具有如下特點(diǎn)：既定的社會財(cái)力被盡可能集中到政府財(cái)政手中；既定的財(cái)政收入被盡可能用于生產(chǎn)與投資支出；既定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出被盡可能安排基本建設(shè)投資；既定的基本建設(shè)投資被盡可能增大生產(chǎn)性投資，壓縮非生產(chǎn)性投資，壓縮非物質(zhì)生產(chǎn)部門投資；既定的物質(zhì)生產(chǎn)部門投資被盡可能安排到重工業(yè)。擠占輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的財(cái)力：各部門既定的財(cái)政支出數(shù)額也被集中到少數(shù)產(chǎn)品中，典型的如“以鋼為綱”和“以糧為綱”，等等。

這是與“物發(fā)展觀”相適應(yīng)的財(cái)力分布格局：一方面，即使在經(jīng)濟(jì)高速增長的年份，工資提高微弱，生活水準(zhǔn)改進(jìn)遲緩，基本生活需要勉強(qiáng)滿足，生活必需品供給總是緊張。另一方面，依靠財(cái)政投入也一度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長，但所生產(chǎn)和提供的主要是生產(chǎn)資料，消費(fèi)資料的生產(chǎn)總是難以滿足社會公眾的基本需要；其投資關(guān)注的重心是廠房、電站、機(jī)器，基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的投資一直明顯不足。