鄉鎮站所改革思考

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鄉鎮事業站所的改革，是市縣鄉三級機構改革的重點，也是最難的一環。說重要，主要有兩個方面的原因，一來鄉鎮事業站所是直接為農村、農民和農業經濟服務的基層組織，從目前的狀況分析，不改革將難以為繼，勢必影響到我市農村社會經濟的健康發展；二來站所改革的難度太大，如果措施不到位，決心不堅決，處理不妥善，都會引發很多社會問題，而且容易造成反彈，影響整個機構改革的效果。說難，原因有五：通過國務院自上而下的機構改革，層層精簡，層層分流，到鄉鎮一級已沒有妥善的分流渠道，而鄉鎮站所自身的特點又決定了其人員分流已不能照搬硬套黨政機關機構改革中人員分流的一些做法，必須探索新的人員分流渠道，此其一。鄉鎮站所在歷次機構改革中都沒有真正動過刀子，反而機構越來越臃腫，隊伍越來越龐大，已遠遠不是“七站八所”的概念了，而且鄉鎮的事業單位名目繁多，有的條管，有的塊管，還有的條塊共管，管理體制不順，責權利不一致，辦事效率低下已逐漸成為普遍現象，此其二。由于歷年來鄉鎮站所日常機構編制和人員管理不到位，鄉鎮事業站所的人員結構相當復雜，有的在編不在崗，有的在崗不在編，還有的既不在編也不在崗，只掛了個名。如我市鄉鎮站所改革前18427人（不含學校、衛生院人員，下同）中，就有*人不在編，這對人員分流造成的難度是可想而知的，此其三。隨著農村稅費改革的進行，鄉鎮減費后，財政缺口的加大直接影響到農村基層組織的正常運轉，要維持財政收支平衡，簡單地套用黨政機關機構改革的人員編制精簡比例顯然已不現實，如何合理確定鄉鎮站所機構編制和人員的精簡幅度，做到既要促進社會經濟發展，又要保證工作正常運轉，還要保持大局的穩定，這是擺在負責機構改革的編制人事部門和各區縣市及各鄉鎮面前的一道大難題，此其四。內地的鄉鎮經濟基礎普遍比較薄弱，而且負債嚴重，上級又沒有開口子，要國家注入成本是不可能的，如何籌措資金，解決改革成本的問題更是難中之難，此其五。

我市的鄉鎮站所機構改革，自*年12月開始正式批復各區縣市鄉鎮機構改革方案后，配合農村稅費改革，進一步加大力度，完善方案，迎難而上，通過市縣鄉三級的共同努力，已于*年年底全面完成。改革期間，市、縣機構改革辦組織了多次督查和檢查驗收，總的看來，改革的效果比較令人滿意。具體體現在以下六個方面：

一是較好地理順了鄉鎮站所的管理體制。通過改革，各鄉鎮除國土所按規定由線上直管外，其他站所的人財物事管理權均下放到了鄉鎮一級，并且制定了相應發管理辦法，較好地解決了鄉鎮事業站所一直以來條塊不分的矛盾。

二是大幅度精簡了機構和人員編制。據統計，截至*年6月底，全市鄉鎮站所精簡達56.79%；站所事業編制精簡53.7%；站所人員精簡61.67%。

三是通過全面推行競爭上崗，提高鄉鎮站所人員素質，完善了用人機制。鄉鎮調整撤并了站所機構，重新精簡核定了編制以后，普遍通過實行全員競爭上崗來決定誰去誰留。在競爭上崗過程中，各地嚴格按照“公開、公平、公正”的原則，進行陽光操作，每一過程每一結果均張榜公布，鄉鎮黨委政府和各區縣市都對全過程進行了嚴格的監督，確保不出現暗箱操作和人情操作，從而保證了改革后上崗人員的素質，并通過競爭上崗進一步完善了鄉鎮事業站所的用人機制。

四是拓寬了分流渠道，籌措了改革資金，對分流人員進行了身份置換。對于下崗分流人員，均按照各地根據實際制定的分流政策，通過給予一次性的再就業補償，與原單位解除了人事合同，進行了身份置換，真正做到了不留尾巴，不留后患。在補償資金的籌措上，各鄉鎮也積極探索出了許多行之有效的新路子，如對站所資產資源的變現和變賣、通過鄉鎮財政向上崗人員籌集、將站所資產進行抵償等等，較好地解決了站所改革成本不足的問題。

五是對上崗人員一律實行了聘用制。站所改革中，各鄉鎮均前瞻性地實行了事業單位用人制度的改革，對上崗的7064人基本上實行了聘用制，有的地方如漢壽縣等，甚至在競爭上崗前就已一次性對所有站所人員全部進行了身份置換，并按工作年限給予了補償，在上崗后再按規定辦理聘用手續，個別條件成熟的鄉鎮還提前進行了分配制度的改革，對上崗人員實行崗位工資制，真正做到按崗定薪，按勞計酬。

六是加強了機構改革后站所的機構編制管理。通過改革，各區縣市普遍認識到鄉鎮機構編制管理的重要性，出臺了有關鄉鎮機構編制管理的辦法和規定，建立了站所機構編制和人員的臺賬名冊，將站所改革后的人員進出管理納入了規范運行的軌道，確保了站所人員編制不再反彈，鞏固了機構改革成果。

在整個鄉鎮站所改革的過程中，市機構改革辦按照中央、省有關市縣鄉機構改革的文件精神，做了大量細致有效的指導和協調工作。我們認為，正是因為鄉鎮站所的改革難，所以一定要迎難而上，痛下決心，利用這次機構改革的契機，解決好鄉鎮站所存在的各種突出問題。回顧我市鄉鎮事業單位改革走過的歷程和所取得的一些成效，我們覺得，鄉鎮事業站所改革要有所突破，必須解放思想，開拓創新，在改革中突破以下五個“瓶頸”：

第一，要突破計劃經濟體制下形成的條塊關系的瓶頸。前幾年，由于體制改革的不配套，使許多本隸屬于鄉鎮的權力被條條所控制，造成條塊之間的矛盾日益加劇，嚴重制約了鄉鎮政府作為基層政權的功能：一方面，肢解了鄉鎮政府的職能，鄉鎮政府沒有自主權，不能根據自身的發展統籌兼顧，另一方面，嚴重破壞了責、權、利三結合的行政管理基本原則，鄉鎮權責失衡，無權無利只有責，形成“權在縣上，利在線上，責在鄉上”的責權利脫節現象。所以要推進鄉鎮事業站所的改革，首先就是要突破條塊關系這一“瓶頸”。改革中，我們始終注意按照市場經濟的要求，抓住促進鄉鎮的全面發展這一目標，該由條管的單位如國土所明文要求由條條來管，其他該由鄉鎮管的單位堅決給鄉鎮放權，同時在站所的設置上也提出了限額要求，并要求各區縣市從實際出發，因地制宜確定站所的具體設置標準，一般來說，涉農的站所大都合并為一個農林服務中心，文化與廣播合并為文化廣播站，城建環保一般與國土所合并設置。這樣，改革前各鄉鎮事業站所普遍設置15個左右，改革后一般設置6-7個，小的鄉鎮只設置5個，個別一類鄉鎮設置了9個，站所的主要工作職能均以面向農民生產經營提供全方位的服務為主，管理職能大多交由鄉鎮機關承擔，使鄉鎮站所由原來的行政管理型，轉變成利用自身的技術、設備和人才等方面的優勢，為農業生產提供一條龍服務和實現一體化經營的綜合服務型事業單位，同時努力拓寬服務范圍和服務內容，加快農村經濟市場化和社會化的步伐。

第二，要突破人員編制精簡的瓶頸。中央、省有關機構改革的文件對機關編制精簡提出了明確的精簡比例，而對站所的改革只確定了20%的精簡比例下限。然而按照農村稅費改革的精神，這一比例已遠遠不能適應目前農村的實際情況，有的地方對農村稅費改革實施后的農村社會經濟狀況的嚴峻性沒有引起高度重視，仍然以為機構改革可以做表面文章，可以蒙混過關，不想下大決心精簡人員編制，市機構改革辦經過調查后發現了這一問題，并及時向機構改革領導小組做了匯報，經領導小組研究，對全市鄉鎮站所人員編制的精簡比例提出了更高的目標，要求各區縣市根據農村稅費改革后的農民負擔水平、財政支付能力和實際工作需要重新確定精簡比例。最后，我市鄉鎮站所編制精簡達53.7%，人員精簡比例達61.67%。

第三，要突破人員分流渠道的瓶頸。相對而言，鄉鎮站所人員的分流渠道比較窄，很多黨政機關機構改革中的做法都不能套用，但從另外一個方面講，鄉鎮站所面向廣大農村，直接服務于最基層，如果能夠轉變觀念，創新思維，實際上站所人員分流的渠道還是大有文章可作的。這篇文章其實還得圍繞市場來做，首先是對如畜牧站、廣播站、勞動服務站、農機服務站、等以經營為主要功能的站所可以實行整體轉型，推向市場；其次是對如計劃生育服務所、農村經營管理站以管理和服務為主要功能的站所，大幅度精簡編制和人員，通過競爭上崗，將分流人員置換身份，推向市場。另外還可以通過鼓勵分流人員興辦實體、自謀職業和下到村里任職等辦法進一步拓寬分流渠道。從統計數據和改革的效果看，這些渠道占了此次我市站所改革人員分流總數的大部分，而且都是行之有效的。

第四，要突破站所工作人員身份置換的瓶頸。站所人員分流了，其身份問題怎么處理，究竟能不能按照企業改革的原理和機制來對站所職工進行身份的置換，這樣做到底符不符合上級關于機構改革的精神，我們認為答案是肯定的。一是從歷史的眼光看，過往多次機構改革之所以在鄉鎮站所造成越改越臃腫的現象，主要是由于沒有對分流人員進行身份置換，站所職工普遍認為只要進了國家單位的門，一輩子都是國家的人，傍著大樹好乘涼，所以都想方設法往這條狹窄的道路上擠，導致人越來越多，結構越來越復雜，而鄉鎮財力有限，僧多粥少，也使得站所人員工資得不到保障，鄉鎮所欠工資款項和集資款項的包袱也越來越沉重。二是從發展的眼光來看，由于農村稅費改革的實施，今后鄉鎮可支配資金將越來越少，根本無力負擔龐大的站所經費開支，若分流人員仍然與鄉鎮或原單位保持著身份上的聯系，那么雖然表面上分流了，不在鄉鎮拿工資，但一有風吹草動，這些人員還是會回來找單位的麻煩。長痛不如短痛，改革要想取得成功，必須付出一定的代價，所以盡管這次置換身份需要付出比以往更多的改革成本，如支付分流人員的一次性再就業補償金、尾欠的工資和集資款項、養老保險金等等，但只要工作做到了位，今后的鄉鎮站所將會甩開包袱、輕裝上陣，有利于鄉鎮事業的發展。三是從現實情況看，目前大部分鄉鎮站所人員在編不在崗，外出打工、創辦實體的大有人在，這些人普遍抱著腳踏兩只船的心理，看似占了國家的便宜，實際上影響了他們在市場經濟大潮中的正常發揮。身份不變，不能理直氣壯地進行經商活動；牽線未斷，在外打工也是戰戰兢兢。我們在調查中了解到，不少站所人員都認為，與其這樣掛著國家職工的身份茍延殘喘，要死不活，還不如一刀兩斷，以輕松的心情在市場上去闖蕩，同時還可以拿到一次性的再就業補償，何樂而不為呢？從我市鄉鎮站所改革的實踐證明，這次站所改革，分流的1萬多人大都置換了身份，變“國家的人”為“社會的人”，真正地分流了人員，減輕了農民負擔，是一次脫鉤斷奶式的改革。

第五，要突破有情分流的瓶頸。人員分流工作是鄉鎮站所改革的重要一環，也是一個難點，工作好壞關系到鄉鎮機構改革的成敗，關系到改革成果的鞏固，還關系到社會穩定。人員分流不是簡單的一分了之，不能草率地一斷了事，也不能認為補償了就沒有任何關系了。我們認為分流雖然是無情的，但操作上又要做到有情，要體現組織上的溫暖。首先對分流人員要給予足夠的關心和愛護，做好過細的思想工作，幫助他們轉變觀念，要讓他們認識到分流是改革的需要，并不是一件不光彩的事情，認識到并不是只有在國家單位上班才算就業，在外打工、自謀職業都是社會主義事業的建設者，同樣光榮和自豪；其次是要為分流人員排憂解難，積極拓寬渠道，幫助他們尋找再就業的路子和載體，要搞好再就業技能的培訓，幫助分流人員掌握一些必要的技能，把他們引向市場，同時在政策待遇上可以給予一定的傾斜，并提供優質的服務，將分流人員扶上馬，送一程。桃源縣站所改革期間，在沿海設立了5個勞務站，為鄉鎮分流人員聯系打工事宜，鄉鎮的黨委書記還親自將分流人員送到沿海打工就業，對保持站所改革后的社會穩定起到了積極作用。

然而，由于鄉鎮事業站所長期以來積存下來的遺留問題太多，不可能靠這次機構改革一并解決，另外，還有不少問題在這次改革中被激發出來，很不好處理。要解決這些問題還需要一個相當長的時期，需要各級黨委政府付出巨大的努力，在政策上、在紀律上、在財政安排上以及在細致的思想政治工作上對鄉鎮站所改革的后期工作給予強有力的保證，切實妥善地把這些問題解決好，這樣，鄉鎮站所改革才能真正做到不留后患，不留尾巴。為此，特提出一下兩點建議：

一、對于此次鄉鎮站所改革的態度。我們認為，這次我市市縣鄉機構改革，真正分流了人員、產生了效益的就是對于鄉鎮站所的改革，但也正是由于改革具有前瞻性，改革動作較大，突破較多，所以引起的震動也同樣很大。目前，個別鄉鎮站所分流人員搞群體上訪，要求落實待遇，給個說法，上級領導和有關部門也高度重視，多次指示要妥善處理，不能影響社會穩定。我們覺得，在進一步完善改革的配套措施，做好細致的思想政治工作，確保大局穩定的同時，必須明確對于此次站所機構改革的態度，要堅定對鄉鎮機構改革的信心，做到“三不”，即不要翻盤，不要吵作，不要指責。按照湘發[*]5號文件精神，各地鄉鎮站所改革政策可結合本地實際自行確定，我市鄉鎮站所改革經過充分調研和論證，為確保改革成效，切實減輕農民負擔，適應農村稅費制度改革后的大環境，確定了脫鉤斷奶式分流的指導思想，通過創辦試點，摸索出了很多行之有效的辦法，并在全市范圍內實行一縣一策甚至一鄉一策。從總體效果來看，基本上達到了預期的目的，同時也不可否認存在不少問題，但這都是改革中的陣痛，如果不這樣改革，今后的問題會更加突出。對于這些問題，不能一味吵作，要面對現實，通過進一步完善和努力把問題消滅在萌芽狀態。如果此時翻盤，將會引發更多的社會問題，更不利于鄉鎮事業的發展。另外我們還要看到，按照“三個代表”的重要思想，我們代表的是廣大人民群眾的根本利益，在農村，我們的目光要放在廣大農民的身上，而不僅僅是鄉鎮站所的少數分流人員。從我們調查了解的情況看，農民對這次稅費改革、鄉鎮機構改革都是很滿意的，所以我們更要堅定對于改革的信心。

二、有關分流政策的配套。我市鄉鎮站所改革后，之所以少數分流人員有不滿情緒，主要是出于以下幾方面的原因：一是上級關于鄉鎮站所改革的文件中沒有明確規定要對分流人員進行身份置換；二是今年出臺的事業單位的改革政策和中小學改革的政策，都與市縣兩級按照本地實際制定鄉鎮事業站所改革的政策不一致，甚至差別較大；三是從全省范圍來看，目前只有常德市在鄉鎮站所改革中引入了企業改革的做法，對分流人員身份進行了置換；四是各鄉鎮站所大都拖欠干部“三金”，即養老保險金、借款（集資款）以及尾欠工資，而各鄉鎮財力有限，無法確保“三金”及時到位，這樣某些干部職工人已分流了，該拿的錢又沒有拿到手，意見很大；五是站所分流人員身份置換后，在再就業方面雖然政府給予了不少優惠，但由于沒有明確的文件規定，所以與企業下崗人員相比，還是有許多優惠政策不能享受，如不能領取下崗證等等，心理不平衡。對于這些問題，一方面我們會盡量做好思想工作穩定分流人員情緒，另一方面也希望省委省政府能對目前全省鄉鎮站所改革出現的問題進行專題研究，并對一些模糊認識予以澄清。