獸醫公共衛生思考

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黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱決定）是進一步深化經濟體制改革，促進經濟和社會全面發展的綱領性文件。《決定》提出了“深化公共衛生體制改革，強化政府公共衛生管理職能，建立與社會主義市場經濟體制相適應的衛生醫療體系”的要求。獸醫公共衛生是公共衛生的重要組成部分，它不僅與人的健康直接相關，而且與畜產品的競爭力和農民增收有著密切的關系。在經濟體制改革的過程中，需要加強國家的獸醫公共衛生管理職能，以適應農業和農村經濟發展的需要。

當前，農業和農村經濟工作中，中共中央、國務院和農業部門最為關注的是糧食安全、農民增收和農產品的國際競爭力三大問題。其中，提高畜產品、水產品的內在質量，確保安全性是提高動物產品國際競爭力的實質內容，其具體表現為動物疫病控制程度和動物源食品中藥品和有害物質殘留狀況。要做好這方面的工作，獸醫公共衛生工作是基礎。在農業結構戰略性調整和優勢農產品區域布局中，畜牧業、水產業是農村經濟中的支柱產業，是農民增收的主要手段。在全球經濟一體化的趨勢下，如果我國的畜產品、水產品競爭力不強，我們不僅在國際，也會在國內丟掉已有的市場份額。因此，農產品競爭力與農民增收問題是關聯問題。

按照《決定》提出的五個統籌和完善政府社會管理和公共服務職能的要求，全面分析我國獸醫公共衛生工作的現狀和未來，在體制、機構、政策和投入等方面采取措施，提升獸醫公共衛生工作水平，切實為農民增收創造良好的外部環境是必要的，也是迫切的。

一、充分認識獸醫公共衛生工作在公共衛生中的重要性

在公眾的概念中，公共衛生一般是指人的衛生事務，獸醫公共衛生是指動物衛生事務，兩者是兩件事，或者簡單地認為醫生給人看病，獸醫給動物看病。其實不是這樣簡單。以醫學和生物學為基礎的公共衛生問題涉及人與動植物構成的生態圈，由動植物引起的公共衛生問題有很多。從農產品的國際貿易看，世界貿易組織制定的《衛生與植物衛生措施協定》主要考慮的是衛生問題，協定對衛生一詞的解釋是，衛生包括動物衛生和人的衛生，而人的衛生是指由動物衛生對人的衛生產生的衛生影響。由于動物衛生不僅就動物本身產生公共問題，并且在更大的范圍內表現公共性，所以，在深化公共衛生體制改革中，要對獸醫公共衛生工作給予應有的重視。

（一）公共衛生問題中的人畜共患病在公共衛生事件中，人畜共患病占有重要位置。美國911事件后發生的郵件炭疽菌致人感染和死亡就是典型案例。恐怖分子常用人畜共患病的病原制作生物武器。在疾病控制中，結核病、布魯氏菌病、日本乙型腦炎和狂犬病等很多種病為人畜共患，這些疫病直接影響人的健康，當動物中的疫病控制不好，也就不可能控制住人的疫病。以狂犬病為例，要降低人的發病，就必須控制住家養貓和狗的疫病，還必須控制住野生動物，如蝙蝠、熊科動物等多種動物的帶病毒感染問題，這是一個生態圈，缺少哪個環節都會影響防病效果。

（二）微生物在動物與人之間演繹的危機事件有很多自然界中的微生物在具備條件時發生變異，成為人的傳染病。*3年初發生的SARS有可能與動物有關，科學家尚未得出最后的結論。即便是這樣，這也僅是病毒變異的一個例證。已證實*7年香港禽流感導致18人感染5人死亡。禽流感具有重要的公共衛生學意義。

（三）動物傳染病的外部性每年由于發生動物傳染病給畜牧養殖業造成的經濟損失是巨大的。在歐洲，瘋牛病和口蹄疫使養牛業遭受毀滅性打擊，并對旅游等相關行業產生較大的負面影響。香港禽流感對香港養雞者同樣是災難，并造成了市民的恐雞風波。

動物傳染病，特別是烈性傳染病，由于傳染性很強，從公共管理的角度看，具有外部性。對具有外部性的問題，個體和企業是無能力治理的，政府要重點管制。只有治理有效，動物及動物產品才能夠進行正常的國際貿易。我國動物重大疫病的控制問題已成為國際貿易的“瓶頸”。

（四）動物源食品的安全性成為重要的公共問題餐桌食品的安全性已成為公眾關注的焦點。當人們坐在豐富的餐桌前，經常問“哪些東西可吃”？這說明在公眾中，食品的安全性遭到質疑。形成動物源食品安全問題主要在兩個環節，一是在動物飼養過程中人為加入藥物，如“瘦肉精”、獸醫藥品和不適當的添加藥物等；二是在屠宰過程和加工環節人為地制假、以次充好、非正常處理等，如水發水產品使用福爾馬林，病死動物用雙氧水或氫氧化鈉處理后食用，給肉注水等等，最近的金華火腿用“敵敵畏”浸泡也是典型的一案。第一個環節屬于獸醫公共衛生管理問題，要通過政府規范藥物使用來治理。第二個環節屬于整頓市場秩序問題，要通過政府規范個人和企業的從業資質，加強監督來治理。當這兩個環節采取的措施不當或控制手段不到位時，在市場利益驅動下，動物性食品就會引發公共問題，甚至造成重大危機事件。

（五）動物用藥影響公眾用藥一種抗生素長期用到機體上會產生耐藥菌，自然界中的耐藥菌多了，這種抗菌素的生命周期也就結束了。對人和動物都能使用的抗菌素品種，如果動物先于人使用，或者同時使用，由于人處于食物鏈的高端，耐藥菌傳遞到人體上一旦致病，抗菌素就失去了效力，即動物會與人爭奪抗菌素醫療資源。目前，我國動物用藥還沒有實行獸醫師處方制度，政府獸醫部門對動物用藥環節不能實施控制，亂用濫用處方藥物的現象比較普遍。

上述所列是與獸醫公共衛生工作相關的主要公共衛生問題。此外，在生物資源利用、生態保護、動物排泄物污染、野生動物管理、實驗動物管理、人與自然和諧發展等方面，都涉及獸醫公共衛生工作，對具有公共衛生意義的事務，都應納入政府社會管理和公共服務的范疇。

二、我國獸醫公共衛生工作現狀和主要問題

（一）我國獸醫公共衛生工作與國際組織關于開展動物及動物產品國際貿易的相關要求不相適應

十多年來，圍繞動物及動物產品出口問題，多次與日、韓和歐盟委員會談判。歐盟委員會的質疑是，中國政府的獸醫行政機關對國內動物疫情和藥物使用的監督和控制能力如何？按照《國際動物衛生法典》的要求，政府的獸醫行政機關在全國范圍內有絕對權威，執行監督或審查《法典》推薦動物衛生措施和出證過程，按照這樣的要求，我們主要在三個方面不適應：

1.動物檢疫和出證內外檢分開的體制障礙。農業部和國家出入境監督檢驗檢疫局分別負責國內和出口動物的檢疫工作，形成不了權威統一的獸醫行政管理部門。

2.國家官方獸醫體制尚未建立起來，獸醫監督與服務不分。所謂官方獸醫體制是指獸醫行政機關指派各級政府獸醫官員，實施動物衛生措施。各級政府獸醫行政部門實行首席獸醫官負責制。官方獸醫官監督從業獸醫的行為，執行監督技術法規。目前，我國這種體制正在部分省試點，原有的體制是獸醫監督與獸醫服務不分。

3.國家對動物疫情測報體系投入不足。目前，還沒有形成層次分明、布局合理、管理高效的政府獸醫專業實驗室。政府的獸醫公共衛生措施和決策是建立在系統技術數據的基礎上的，沒有技術支撐，就不可能有正確的決策。公共衛生事件也就難以預料。現有的動物疫情監測網絡有待于調整、完善和建設。

（二）技術標準制定多、實施少

獸醫公共衛生工作涉及技術法規和技術標準，就技術標準而言，目前，衛生、農業和技術監督部門制定標準的著力點在食品安全指標上，特別是針對終產品的標準制定，各部門都投入了人力和財力。但從效果看，標準寫在紙上的多，能夠落實發揮實際作用的少。

在獸醫公共衛生體制、機構和運行機制不到位的情況下，標準先行的作用不大，會出現標準不切實際，為制標而制標的現象。由于我國在獸醫獸藥技術標準的研究上缺乏深度，在參加國際組織有關標準制定的國際會議時，參與度不高，農業大國的表現力不足。比如，國際食品法典委員會獸醫藥品殘留分委會工作會議，我國已與會多次，因沒有研究數據，提不出建設性的意見，處于聽會的地位。

（三）技術法規有待完善

在獸醫公共衛生技術法規方面，主要有*7年制定的《動物防疫法》、*1年制定的《進出境動植物檢疫法》和1987年制定的《獸藥管理條例》三個法規。從獸醫公共衛生的角度審視三個法規，由于立法時間較早，有些已不適應市場經濟條件下獸醫公共衛生的要求，特別是不適應開展農產品國際貿易的要求。

三、按照新要求加強獸醫公共衛生工作

按照《決定》提出的新的發展觀，畜牧養殖業要做到全面、協調和可持續發展，必須有良好的外部環境。政府的獸醫公共衛生服務是創造良好外部環境的基礎保障之一。搞好動物重大疫病控制與撲滅，規范藥物使用是核心內容。

（一）政府獸醫管理的體制創新

獸醫管理的體制性障礙已成為影響畜牧養殖業生產力發展的主要因素。從畜牧養殖業產業鏈看，獸醫衛生管理體制的運行要能夠對生產者和消費者提供衛生措施保障，包括在國際貿易中對其他國家生產和消費者的保護。從動物、人與自然看，獸醫衛生管理體制的運行要能夠在保障動物衛生的同時，保障與動物有關的人的衛生，保障動物、人與自然的和諧。

按照這樣的要求來改革和創新國家獸醫管理體制，整合現有資源，目標是建立起權威統一的政府獸醫行政管理機構。實現政府獸醫公共衛生事務法制化管理，將政府動物衛生措施監督與獸醫服務分離，使從業獸醫職業化，政府管理資格準入和受理法定臨床情況報告，對異常的重大衛生問題，提供政府衛生支持；建立政府動物衛生技術支持事業機構，形成體系，提供動物流行病學數據并進行風險分析；對重大動物衛生事件，建立快速反應機制，及時解決在萌芽狀態，避免造成危機。

（二）畜牧養殖業可持續發展的制度創新

制定促進畜牧養殖業健康發展的新制度，將可持續發展建立在法制的基礎上。對養殖企業的資格準入、飼養環境、食品加工企業的資質、各級獸醫機構的職責和任務、獸醫服務從業要求等，制定出完整配套的法規和技術規范。做到每個環節都有法可依。

（三）獸醫公共衛生的基礎教育創新

在我國農業院校中，多數設有獸醫學院，尚沒有設立獸醫公共衛生學院。從醫學的三大學科預防醫學、臨床醫學和基礎醫學看，獸醫公共衛生是預防醫學學科。國外很多著名大學均設有醫學院和公共衛生學院。我國臺灣中興大學設有獸醫公共衛生研究所。我國在農業院校中設立專門的獸醫公共衛生學院是必要的。主要為預防獸醫學培養專業人才，以本科教育為主，為政府獸醫公共衛生官員提供人才來源。

（四）非政府組織（NGO）發揮作用

非政府組織在社會管理和公共事務中扮演著重要的角色。在獸醫公共衛生體制改革中，要注意發揮NGO的作用。目前，我國與獸醫衛生工作相關的NGO發育并不完全。在政府治理中NGO是政府與企業之間的橋梁，NGO對企業能起到很好的自律作用，NGO與政府是合作伙伴。

獸醫公共衛生工作事關畜產品、水產品國際競爭力，事關農業增效、農民增收和小康社會的全面建設，還事關人民群眾的健康和生活質量的提高。貫徹“三個代表”重要思想，努力在實踐層面解決群眾關注的問題，是我們堅持立黨為公，執政為民的現實要求。群眾利益無小事。我們要將關系到人民群眾切身利益的公共衛生事務真正落實到位。

獸醫管理體制改革是政府社會管理和公共服務職能調整和完善的內容之一。按照黨的十六屆三中全會《決定》的要求，從國家利益、人民利益出發，打破部門利益，從體制層面采取措施，加強國家獸醫公共衛生管理能力，為實現全面建設小康社會的宏偉目標作好服務工作。