公共財政三農問題思考

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解決“三農”問題已成為我們黨和政府的突出任務。我通過學習十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，從公共財政角度對解決“三農”問題提出一些想法：

一、公共財政：市場經濟條件下的財政運行模式

財政是政府為實現其職能而進行的資源動員和運用的活動，在人類社會發展的各個歷史時期不同社會經濟運行方式下，財政活動的內容和方式會呈現出不同的特征，表現為不同的模式。公共財政是與市場經濟相適應的一種財政類型和模式，是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動。沒有公共財政就沒有市場經濟。只有公共財政的建立和完善，政府才能更好地履行自己的職能，合理配置社會資源，校正市場配置的偏差，才能保障各項公共事業及公共經濟建設的發展，為市場主體的經濟活動創造良好的運行環境，也才能激發勞動者的勞動熱情和創造精神，推動社會先進生產力的發展。

經濟體制決定著財政管理的體系架構及運行模式。我國改革開放的實踐已經否定了計劃經濟體制和與之相應的傳統的財政模式。公共財政是隨著市場經濟產生和發展起來的，公共財政與計劃經濟體制下的財政有顯著區別，它的基本特征：一是分清政府和市場各自角色，財政主要承擔彌補市場失效的職能。伴隨著內在于公共財政的公共性特征的日益凸顯，財政上的錢將越來越多地花在諸如提供公共物品或服務、調節居民收入分配和促進經濟穩定發展等事項，而從屬于競爭性、贏利性領域的事項中逐步退出，并最終打上非贏利性的烙印。在這一過程中，政府部門和企業部門的“角色”會逐漸分離，謀求公共利益的極大化將最終成為政府部門的行為取向。二是以滿足整個社會的公共需要為出發點和歸宿，服務一視同仁。相對于傳統意義上的國家財政，它的根本性變化，就是以“公共性”淡化“階級性”，就是從“國有制”或“公有制”挪向“多種所有制”。公共財政框架中的政府收支同廣大社會成員的切身利益直接掛上了鉤，政府及其公共財政提供的服務必須適用于所有市場主體，符合市場主體的根本利益。三是公共財政職能以社會利益為活動目的，即非贏利性特征。市場經濟沒有公共物品或勞務也就無法正常運行。市場經濟條件下，企業或個人的經濟活動往往受到利益機制的驅使，而作為社會組織者和管理者的政府，追求的是最大限度地滿足公共需要，從人類社會發展的歷史規律看，公共物品或服務所占的份額呈現出越來越大的趨勢。我們正在全面建設小康社會，主要著眼于生產或提供公共物品或服務的公共財政，是全面建設小康社會的一個重要系統。四是將政府及其公共財政置于法律約束和規范之下，即法制化財政。公共財政的本意應當是納稅人主導的財政，本質上是社會公眾的財政，“取之于民，用之于民”是公共財政之本，即各級政府的財政資金（包括稅和費）取之于民、用之于民，收支的各個環節必須接受人民監督。公共財政的收支運作行為，必須走上規范化的軌道，必須講規矩、有規矩、守規矩，財政預算必須經過代表社會公眾利益的機構審核批準，并賦予法律權威。以此為契機，依法理財、全部收支進預算、財稅部門總攬收支等要求，將最終成為公共財政收支行為規范化的標志。

二、深化財政體制改革的目標：建立完善的公共財政體制

我國在20世紀80年中期才首次引入公共財政的概念，開始引發過爭論。十四屆三中全會以來，明確了公共財政的改革目標，20世紀90年代，在我國確定建立社會主義市場經濟體制后，公共財政受到人們的廣泛重視并逐步得到推行。隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，我國傳統計劃經濟體制下事無巨細、包攬一切的“生產建設型”財政運行機制必須實現根本性轉變，借鑒發達市場經濟國家的成功經驗，構建適應社會主義市場經濟體制要求、體現中國特色、以滿足社會公共需要為目的的公共財政體制框架，已成為當前我國財政改革與發展的一項十分重要而又緊迫的任務。經過未來十年的努力，應基本完成財政職能的根本性轉變，完成適應社會主義市場經濟的公共財政制度的構建。

目前，我國財政體制存在的主要問題表現在：一是政府財政職能尚未轉換到位，公共財政體制仍處于建立過程之中。各級政府尤其是多數地方政府仍將發展經濟、開辟財源作為政府的首要職責，把公共服務作為第二位職責。不少地方政府直接籌劃和投資競爭性項目，而用于公共服務的資金長期不足，缺口很大，越是基層財政上述表現越突出，矛盾也越尖銳。財政還沒有從它“越位”的領域完全退出，“缺位”的領域進入不足。財政支出結構呈現“兩高”和“兩低”的特征。2001年全國財政預算總支出中，經濟建設費所占比重是34.24％，是各類支出中比重最高的；另一高是事業費支出比重高，2001年事業費支出占總支出比重18.84％。“兩低”之一是預算內用于社會撫恤和社會福利（包括離退休費）的支出只占全部支出的1.41％（還不是社會保障的全口徑，因為不在預算中）；另一低是支援農業支出占總支出的比重4.86％，其中還包括各項農業事業費。這反映了我國財政支出結構仍保留著計劃經濟時期財政的一些特征，支出結構按照社會主義市場經濟要求有待調整和優化，公共財政體制的建設尚不到位。二是中央和地方的分配關系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規范的轉移支付制度正在建立的過程中，財政對地區差距和城鄉差距的調節能力還很有限。中國財政體制雖經過多次改革與調整而不斷完善，但始終沒有根本解決好各級政府之間事權劃分以及完善的政府間轉移支付等問題，尤其是沒有建立起根據基礎教育、基本醫療衛生服務等基本需求向貧困地區確定轉移支付的機制和制度。由于財政轉移支付制度的不健全，能夠用于公共服務均等化的資金十分有限，地區間、城鄉間的收入及公共服務的差距不僅沒能縮小，反而有所擴大。從國家財政資源在城鄉之間的分配來看，政府提供的公共產品和服務城鄉之間存在著明顯的不公平。

按照社會主義市場經濟發展的要求，積極穩妥地不斷完善公共財政收入體制，未來十年財政體制改革與完善宏觀調節的重點：一是建立穩定增長的公共財政收入機制，進一步調整和優化財政支出結構，科學界定財政支出范圍，逐步取消對競爭性和經營性領域的投入，突出公共性特征，切實把公共財政的支出重點轉移到國家安全事項和政府建設、公共事業發展和公益性基礎設施建設，以及對經濟運行進行必要的宏觀調控等社會公共需要方面，不斷提高公共財政的保障能力和保障水平。逐步降低目前財政支出中經濟建設費的比重，縮小基本建設支出規模。對事業單位經費的供給和管理體制進行改革，提高社會保障支出的比重，增加對農村義務教育和基礎醫療衛生建設的投入。二是基本理順和規范中央財政與地方財政的分配關系和管理體制，抓緊建立規范的轉移支付制度。要進一步擴大規范的轉移支付規模，增加對西部地區的財政轉移支付，轉移支付的重點應該集中向中西部地區傾斜，向農村的公共服務傾斜。加快建立規范的轉移支付制度，擴大具有均等化作用的轉移支付規模，著重從政府公共服務方面縮小地區差距。在投入必要的基礎設施建設資金的同時，通過財政的轉移支付，使中西部地區的政府公共服務水平與東部地區的差距逐漸縮小，以從根本上促進經濟社會協調發展。三是加強財政對經濟結構的調節，將城鄉二元結構的調整作為財政對經濟結構調節的著重點。未來十年是全面實現小康社會的重要時期，按照中國目前經濟發展的潛力、基礎和條件，在經濟總量上實現十六大確定的國民生產總值翻番的目標相對容易，而比較難的是改變城鄉二元經濟結構，縮小地區差距和收入差距，而能否實現這一目的，在很大程度上取決于財政宏觀調節的力度和效果。要加大對農業的投入力度，特別是加大對農村社會發展的支持力度。財政要把降低農民負擔，提高農民收入，增加各級財政對農村公共服務資金的投入作為主要切入點和手段。改變政府對農業的補貼方式，提高對農業補貼的效益。適當增加對農業科技、農業可持續發展、農村基礎教育和醫療衛生的資金支持。四是農業稅制的改革要逐步向統一城鄉財政稅收制度的方向轉化，逐步統一城鄉財政稅收政策和制度。從近期來看，主要先搞好農村稅費改革試點，創造條件逐步降低農業稅率，調查和研究農業稅與現行增值稅、所得稅等稅制體系并軌的具體條件和路徑。近期完成農村稅費改革試點；之后逐步下調農業稅稅率，并進行取消農業稅、與城鎮稅制并軌的調研和試點。

三、公共財政模式下要把解決“三農”問題放在突出位置

黨的十六屆三中全會提出要按照統籌城鄉發展的要求，逐步建立有利于改變城鄉二元經濟結構的體制。統籌發展城鄉經濟，這是國民經濟發展過程中的一項重大決策。要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，重點和難點在農村、農民、農業。不解決好“三農”問題，農村不實現小康，不實現城鄉協調發展，全面建設小康社會的目標就難以實現。財政必須站在全局的高度，從統籌城鄉社會經濟發展的大戰略入手，把解決“三農”問題放在突出位置予以支持，并從思想觀念上實現“兩個轉變”：一是由過去的農村支持城市、農業支持工業逐步轉變為城市反哺農村、工業反哺農業；二是讓公共財政的陽光逐步普照農村，讓公共財政的雨露逐步滋潤農民。

公共財政支持農業、農民、農村的理論依據和現實依據是:農業所具有的自然風險與市場風險交織的弱質產業特征，給農業生產經營帶來很大風險,客觀上需要財政支持；農業部門生產率低、比較效益低，在市場競爭中處于不利的地位,需要政府提供資金和政策支持；加入WTO給我國農業帶來的挑戰需要強化政府對農業的支持。農業問題從中國當前及長遠看都具有特殊的重要性,必須切實強化對農業的支持和保護,在農業的發展過程中,政府應責無旁貸地將農業擺在國家宏觀調控的重要位置。按照公共財政的理論,在市場經濟條件下,財政的活動范圍主要是市場失靈的領域,即公共產品的提供、糾正外部效應、維持有效競爭、調節收入分配、穩定經濟等。農民是弱勢群體，農業是國民經濟的基礎,農產品在供給與需求方面具有特殊性,決定了“三農”問題的解決需要加大政府政策調節的力度。農業的國民經濟基礎地位及其弱質性需要政府的干預和保護，公共財政通過提供農村公共產品來改善農民的生產、生活和農村外部環境條件，“三農”問題的解決離不開公共財政的支持。目前，我國財政支農存在的主要問題是:農業投資政策沒有完全落實,財政投資農業的總量不足;財政重視農產品購銷環節的補貼,忽略了農業生產科研方面的投入;財政支農資金結構不合理;財政對農業投入的管理機制尚不健全,無約束性,挪用擠占現象嚴重;政府對農業投資存在明顯隨意性。

公共財政所具有的基本特征決定了建立公共財政必將對“三農”問題的解決起到積極的影響：首先，公共財政資金可以對那些社會效益好、經濟效益差的農業公共性投資項目給予重點支持，提供為農業農村發展所需的公共產品和準公共產品，有利于集中更多的財力，支持農業基礎設施建設，發展農村公益性事業；其次，公共財政的非贏利性為國家對農業實施有效的宏觀調控，創造條件促進農村各種資源在農業內部各行業之間和城鄉之間合理流動和配置提供了制度保證；再次，公共財政是國民收入再分配的重要內容，公共財政能夠調節不同利益群體的分配關系，調節農業生產者與消費者、農民與城市居民之間的利益關系，保障農民收入的穩定增長；最后，公共財政是法治化財政，能夠克服農業支出安排的隨意性及其帶來的事業發展的間斷性，保證農業支出規模，提高農業支出水平。

公共財政模式下“三農”問題的解決必須既符合建立公共財政基本框架的要求,又不違背世界貿易組織《農業協議》的有關規則。這既是完善市場經濟條件下解決“三農”問題的需要,也是按照公共財政理論加強政府對農業宏觀調控的客觀要求。公共財政模式下解決“三農”問題的基本指導思想應該是:以統籌城鄉經濟社會發展、逐步改變城鄉二元經濟結構、全面建設小康社會為目標，以支持農業基礎設施建設、農村公益性事業發展、農業科技的發展、農業生態環境的改善為重點,確保農業與農村的可持續發展和農民經濟社會收益的穩定增長。公共財政模式下解決“三農”問題的政策取向：一是加大政府農業投資力度,確保財政支農資金總量的穩定增長。要通過調整國民收入分配格局,加大對農業的投入總量。根據《農業法》中“國家財政每年對農業的總投入的增長幅度應高于財政經常性收入的增長幅度”的規定,確保財政投入總量的不斷增長。二是要重視改變財政投資的方向,優化財政支農支出結構,突出支農重點。財政支農資金使用的重點應放在農業和農村經濟發展迫切需要增加投入、而依靠市場和非政府部門解決不好或解決不了的關鍵環節上。目前,我國“三農”問題急需投資的重點是農業基礎設施建設、農村公益事業發展、農業科研及技術推廣和生態環境治理等項目,這正是公共財政投資的領域。要加大資金投入，特別是文、衛、教方面的支出增量要重點投向農村，提高農村公共服務水平。三是全面推進農村稅費改革，稅費改革的發展方向是實現城鄉統一稅制。取消農業特產稅，逐步降低農業稅的稅率，轉為增值稅，地方財政因此減收的部分由中央財政轉移支付。四是加大對農業直接的生產性補貼，由對糧食流通領域的間接補貼改為對農民的直接補貼，糧食價格向購銷市場全面放開，實行按種植田畝補貼或按所繳商品糧的目標價格補差。五是完善農村金融體制。繼續推進農村信用社改革；允許有條件的地方在社區內開辦農民自己的資金互助組織；以財政為后盾，商業保險公司為主體，選擇試點實施政策性的農業保險，以幫助農民屏蔽市場風險。六是改革現有的征地制度。土地是農村最重要的生產資料，要嚴格區分公益性土地和商業用地，公益用地可以由政府征取，但必須提高補償標準，解決好農民的就業問題；商業用地不能征取，用地者只能向農民購買，土地價格由雙方協商確定。