水利單位資產管理探究

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水利是國民經濟和社會發展的基礎設施和基礎產業，在國家的經濟發展和社會穩定中發揮著重大的作用。但是，計劃經濟體制下建立起來的水利事業單位國有資產管理體制，導致水利事業單位資產使用效率不高、配置不科學、管理不規范，核算不客觀，已經越來越不適應改革和發展的需要。在當前國有資產管理體制改革的大背景下，水利事業單位如何科學、合理、有效、規范地管理和運作國有資產，已經成為水利事業單位改革與發展的大事。

一、水利事業的屬性和水利事業單位國有資產分類研究

（一）水利事業的屬性

1.水利事業的公益服務性。水利事業包括防洪、排澇、供水、灌溉、水土保持、水文、水資源保護等內容。水利作為國民經濟和社會發展的基礎設施，不但關系到工、農業生產和人民生活，還在一定程度上關系到國民經濟和社會發展的速度和效益，具有明顯的公益服務性。

2.水利事業的經營收益性。隨著市場經濟的發展，水利事業也在逐步走向市場。最典型的就是成立水電和供水企業，以及水利部門依托水土資源優勢，開展水利漁業、水上交通和水利旅游等。這部分水利事業確實具有一定的經營收益性。

（二）水利事業單位國有資產的分類

水利事業的上述屬性，決定了水利事業單位國有資產可以分為經營性國有資產和非經營性國有資產兩大類。

水利事業單位經營性國有資產是指國家對水利事業單位以謀求盈利、實現資本增值為主要目標，同時兼顧水利、水電及其他社會公益目標的投資和投資收益所形成的用于經營行為的各種資產。其運營目標是實現水利國有資產的保值增值，主要滿足水利事業經營收益性要求。

水利事業經營性國有資產又可以分為純經營性的和準經營性的兩大類。水利事業單位純經營性國有資產是指其擁有的不用承擔其他社會公益責任的資產，如水利事業單位投資到公司里的資產，可以進行絕對的市場化經營。而準經營性的國有資產是指需要承擔部分社會公益責任的資產，不能進行絕對的市場化經營，如水力發電廠和供水企業擁有的國有資產。準經營性國有資產在滿足水利事業經營收益性要求外，還滿足水利事業公益服務性要求。

水利事業非經營性國有資產是水利事業單位擁有的除經營性以外的國有資產。水利事業單位非經營性國有資產主要滿足水利事業的公益屬性，它不是以盈利為目的，而是以國家和人民的根本利益為基本訴求的。

二、水利事業單位國有資產管理的路徑設計

路徑一：建立有效的水利事業單位國有資產管理新體系

水利事業性國有資產管理體制改革的目標是保障水利部和流域機構及各類水利事業單位正常履行其事業職能，保障提供經濟、社會、生態協調發展的社會公共產品或準公共產品，保障水利事業性國有資產安全完整、合理配置和有效使用，建立一個“權責明確，監管有力，配置靈活，有效使用”的管理體制。

按照上述目標，我們設計構建“財政部—水利部財經司—水利事業單位”三級國有資產管理、監督新體系。

1.財政部代表國家履行對水利事業單位國有資產管理職能，履行出資人的職責，負責對水利國有資產進行監督管理。

2.水利部財經司是水利事業性國有資產的管理部門，負責對授權占有、使用的資產進行管理，按照國家有關資產管理制度、辦法、標準，制定水利事業性國有資產的管理方案；擬訂水利事業性國有資產的購建計劃、配套服務及預算；組織對水利部及所屬事業單位占用資產進行清查；對水利事業性國有資產的處置、閑置資產調劑等提出意見；按照有關標準及要求，建立水利事業性國有資產統計、效率評價等系統。

3.水利事業單位是國有資產的具體使用者，負責本單位占用國有資產的日常使用和管理。

路徑二：水利事業單位國有資產的分類管理

由于水利事業單位國有資產分為經營性和非經營性兩類，每類資產的經營目的不同，因此，我們對水利事業單位國有資產管理進行路徑設計時，就要對水利事業單位的國有資產進行分類設計。

將那些本應按照企業化原則進行運作的機構和單位從水利事業單位中分離出去，按照一般經營性國有企業管理的方法來管理。這些分離出去的國有資產，應按照財政部關于改革國有資產評估管理方式的有關要求，聘請獨立的社會中介機構進行資產評估，科學評估其價值，防止國有資產的流失。

對非經營性國有資產，應堅決摒棄狹隘的保值增值觀，不能以收入的多少作為考核行政事業部門管理績效的標準，而應該嚴格地實行統收統支的管理制度，做到“收支兩條線”。

三、水利事業單位非經營性國有資產管理的路徑設計

設計路徑：轉變理念，建立以“權責發生制”為基礎的水利事業單位會計制度；建立科學合理的非經營性國有資產監督管理制度，對國有資產的驗收、審批、使用、保管和報告進行全面制度規范。

（一）改變原有事業單位會計核算的基礎——收付實現制，實行統一的權責發生制

收付實現制不能實現收入與支出項目的當期配比，如固定資產的大修理費并不是每年都會發生，而固定資產的使用損耗是逐年發生的。在對固定資產進行大修理的年度，根據收付實現制將修理費直接計入支出，造成當年支出增大，結余減少。此外，收付實現制下不核算當期發生尚未支付的費用，從而使費用不能配比分配到當期成本中，隱藏了當期財務管理的風險。而權責發生制則可以很好地解決上述問題。

（二）按照財政部的相關文件精神，建立國有資產的驗收、審批、使用和保管制度

水利事業單位，應按照《事業單位國有資產管理暫行辦法》的指導精神，結合水利事業單位的特殊情況，制定一套切實可行的國有資產管理規范。

1.完善國有資產驗收和產權登記制度，加強國有資產的管理，防止國有資產流失。

水利事業單位無論是從外部購買還是內部劃轉得來的國有資產都要進行驗收，并按照發票價值或社會中介機構評估價值，登記在冊，進行驗收和入賬，使事業單位的國有資產賬實相符。

事業單位要建立國有資產產權登記制度。一方面，方便國家對水利事業單位國有資產的統計和管理；另一方面，可以明確水利事業單位的具體責任。

2.完善水利事業單位國有資產的使用保管、清查和報告制度，加強水利事業單位國有資產的日常管理。

作為國有資產的使用者，水利事業單位必須珍惜國有資產，承擔起保護國有資產的義務，防止國有資產的流失和毀壞。應定期對國有資產進行盤查、清查，進行賬實校對，并及時向國有資產管理部門報告國有資產的使用、分布、變動情況，確保信息透明和資源共享，把國有資產的管理落到實處。

（三）建立國有資產調劑使用制度

打破國有資產“單位所有”、“部門所有”的觀念。水利部經濟調節司對水利事業單位所占用的非經營性國有資產，可根據工作需要，采取行政手段，跨部門、跨單位進行調劑，以促進資產的合理流動與重組，提高資產使用效率。

（四）嚴格執行事業單位國有資產處置審批制度

事業單位國有資產處置行為包括轉讓、報廢、報損等。水利事業單位在資產處置時，必須嚴格按規定程序報批，不得化整為零，嚴禁擅自處置、隨意支配國有資產。

國有資產轉讓要進行清產核資，根據清產核資的結果編制資產負債表和資產移交清冊，并委托會計師事務所實施全面審計。

國有資產的報廢、報損等資產損失的認定與核銷，應按照國家法律的有關規定根據報廢、報損的憑據辦理，并確定責任，對非正常的資產損失的責任人，要賠償損失，并承擔相應的行政和法律責任。這樣可以減少國有資產的流失。

（五）建立和完善水利事業單位的國有資產監督機制

一方面要嚴格按規定搞好各項資產的核算，特別是要如實反映固定資產的數量和價值，另一方面要及時向財政部、水利部、國資委等國有資產管理部門反映各種侵占、低價轉讓、私分國有資產的行為。

凡需處置的資產一律報經國有資產管理部門審批，否則國有資產管理部門不予承認，所造成的損失要追究單位負責人的責任。水利事業單位每年都要請外部機構進行國有資產管理審計，審計核實國有資產的真實性以及保值增值情況。

四、水利事業單位經營性國有資產管理的路徑設計

由于水利事業單位準經營性國有資產在資產經營時需要考慮社會公益目標，受政府的直接干預和政策干預比較大，而且關系到人民的基本生活保障和經濟發展的基礎，不可能完全自主經營，需要國家宏觀調控。因而，這里討論的經營性國有資產是指純經營性的國有資產。

設計路經：構造經營性國有資產獨立經營主體，引入現代企業制度和競爭機制，通過委托機制的有效運行和建立完善水利經營性資產的績效評價體系，實現所有權和經營權的分離，提高水利經營性資產的使用效率。

（一）成立國有資產管理公司

針對水利事業單位國有資產產權不明晰、出資人缺位的問題，構造水利事業經營性國有資產獨立經營主體，成立國有資產管理公司。該公司依法享有水利事業單位國有資產的所有權，同時享有國有資產運營收益的支配權，具體負責水利事業單位國有資產的管理和運營。

（二）實現所有權和經營權分離

水利事業單位國有資產管理公司，要實現所有權和經營權的分離。可將經過外部評估機構科學評估后的國有資產，以出資設立或者參股合營的形式投資到經營性的企業組織中；也可以吸收私人財產投資到水利事業單位的經營性企業中，實現投資主體的多元化。另外，還可以委托專業的經營管理人員進行國有資產的經營和管理，參與市場競爭，以提高企業的獲利能力。

（三）建立和完善水利經營性國有資產評價體系

在建立和完善實現水利、水電及其他社會公益目標的基本前提下，參照經營性企業的考核指標，結合水利事業單位經營國有資產的自身特點，建立以追求資產的長期效益和持續盈利能力為主要考核指標的水利事業單位國有資產評價體系。