城市規劃法調整

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一、城市規劃法調整的違法建設的涵義及特征

城市規劃法調整的違法建設，顧名思義就是在城市規劃區的范圍內，違反了《中華人民共和國城市規劃法》（下簡稱《城市規劃法》）及相關配套的法規規章等的規定，所建設的各類建筑物、構筑物和其他工程的總稱。從其定義可以看出，城市規劃法調整的違法建設范圍有以下兩個特征：

（一）必須在城市規劃區范圍內。我們都知道，根據《城市規劃法》第三條的規定，城市規劃區是指城市市區、近郊區以及城市行政區域內因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域。城市規劃區的具體范圍，由城市人民政府在編制的城市總體規劃中劃定。這是城市規劃法調整的違法建設范圍的空間效力。

（二）必須違反《城市規劃法》及其相關配套的法規規章等的規定，《城市規劃法》及其相關配套的法規規章等均對在城市規劃區內進行建設需辦理的審批手續作出了強制性規定，無論違反那一項規定，均應作為違法建設處理。

二、城市規劃法調整的違法建設的種類

根據現行法律、法規的規定，違法建設的種類有以下幾種：

（1）在未取得建設用地規劃許可證和未經批準的臨時用地上進行的建設；（2）未取得建設工程規劃許可證的建設工程；（3）未經批準的臨時建設工程；（4）違反建設工程規劃許可證的規定或擅自變更批準的規劃設計圖紙的建設工程；（5）違反批準文件規定的臨時建設工程；（6）超過規定期限拒不拆除的臨時建設工程；（7）城市規劃行政主管部門不按照法律規定批準建設的項目。

對以上七類違法建設中可以進行概括歸納為以下四種：第一類是應辦理建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的，而當事人兩證均未辦理或兩證只辦理一證就進行建設的；第二類是取得了建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，卻違反了兩證進行建設的；第三類是應辦理臨時用地或臨時建設工程規劃許可證而未辦理就進行建設的；第四類是辦理了臨時用地或臨時建設工程規劃許可證，卻違反了審批許可的事項進行建設或逾期未拆除的。

三、對城市規劃法調整的違法建設查處的法律依據

（一）《城市規劃法》的相關規定。《城市規劃法》對違法建設的查處主要有三方面的內容：一是必須取得“兩證一書”。1、選址意見書：建設工程的選址布局必須符合城市規劃管理，必須有城市規劃行政主管部門的選址意見書。（參看《城市規劃法》第三十條）2、建設用地規劃許可證：在城市規劃區內建設需要申請用地。土地部門劃撥土地前建設單位和個人必須取得建設用地規劃許可證。（參看《城市規劃法》第二十九條、第三十一條）3、建設工程規劃許可證：在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線等其他工程必須取得建設工程規劃許可證。（參看《城市規劃法》第三十二條）二是臨時建設必須在使用期限內拆除，禁止在批準臨時使用的土地上建設永久性建筑物、構筑物和其他設施。（參看《城市規劃法》第三十三條）三是不得占用城市道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線建設。（參看《城市規劃法》第三十五條）

（二）《山東省實施<城市規劃法>辦法》的相關規定。《山東省實施<城市規劃法>辦法》是一部地方性法規，其中第三十七條第一款、第二款，第三十八條，第四十條第一款、第二款，第四十二條，第四十三條，第四十四條，第四十八條，第四十九條，第五十一條，第五十二條對規劃法中的上述條款做了補充與解釋，其它規定與《城市規劃法》的規定大多相近，在此，不再詳述。尤其值得注意的是第四十二條的規定：“城市規劃區內的各項建設工程，必須符合城市建設用地布局和功能分區，保護和改善城市環境；不得占用風景名勝區、綠地、道路、廣場、河道溝渠、市政管線等城市基礎設施用地及大型公共設施的預留地。”這是對《城市規劃法》第三十五條的完善，為界定嚴重影響城市規劃的違法建設提供了有力的法律依據。第四十四條、第四十五條是對《規劃法》的有關補充，它為在城市規劃區內設置雕塑、建筑小品和大型廣告牌等提供了強制性的規范即必須經規劃行政主管部門批準，同時有為拆除非法設置的城市雕塑、建筑小品和大型廣告牌等提供了執法依據。

（三）《山東省城市臨時建設、臨時用地規劃管理辦法》的相關規定。《山東省城市臨時建設、臨時用地規劃管理辦法》第二條、第五條、第六條、第九條、第十條、第十三條、第十四條、第十五條、第十六條、第十七條、第十九條對臨時建設、臨時用地審查、核發許可證及違反上述規定的法律責任作出了明確規定。

四、各行政機關查處違反城市規劃法的違法建設的分工

相對集中行政處罰權實施后，有不少人認為只要是違法建設，查處權就是城管執法機關的職權范圍，與其他行政機關無關，這種觀點是錯誤的，理由是：一是相對集中行政處罰權只是集中了部分權限，另有部分如垂直管理部門的處罰權（土地等的處罰權）尚未集中；二是規劃法中的處罰權在部分縣市區也只是把嚴重影響城市規劃的和臨時建設逾期未拆除的建設處罰權集中到城管執法機關，而其它的處罰權仍在原主管機關，這就有必要對各行政機關的分工作一探討：

（一）土地部門查處的范圍。根據《城市規劃法》，結合《土地管理法》，土地管理部門對違法建設的查處范圍有：

1、建設用地。在城市規劃區內，對未取得建設用地規劃許可證或違反建設用地規劃許可證的規定占用土地進行建設的行為進行查處；其中違反建設用地規劃許可證的具體表現主要有以下幾種形式：超過批準的數量占用土地；不按照批準的用途使用土地的；不按照批準的用地位置和范圍占用土地的等。

2、非建設用地。

（1）非法占用基本農田建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的；

（2）在城市規劃區內，占用耕地建窯、建墳；或未經批準，擅自在耕地上建設房屋、挖沙、采石、取土等。

（二）規劃部門查處的范圍。未實行相對集中行政處罰權前，根據《城市規劃法》、《山東省實施<城市規劃法>辦法》、《山東省城市臨時建設、臨時用地規劃管理辦法》的規定，由城市規劃行政執法部門行使查處權；實行后則由相對集中行政處罰權部門查處，未集中的職權，仍由規劃部門查處。

（三）相對集中行政處罰權機關查處的范圍。相對集中的行政處罰權不同，城管執法機關查處的范圍不同，各縣市區根據本市的具體集權情況進行處罰。

當然對第一種情形，也就是當事人未取得建設用地規劃許可證，也未取得建設工程規劃許可證的，土地部門處罰后，其它部門到底有沒有權處罰？一種觀點認為不能處罰：因為這違背了一事不再罰的原則；一種觀點認為可以處罰只是應給予不同種類的處罰，特別是不能給予兩次罰款的處罰。理由是一事不再罰原則在《行政處罰法》中只規定了對同一違法行為不能給與兩次或兩次以上罰款的行政處罰。而給予不同的行政處罰如限期拆除等仍然是可以的。還有一種觀點認為，這是一個法條競合問題，不應給予兩次處罰，最多作為一個從重情節。

我們認為上述三種觀點均是值得商榷的，理由如下：

1、一事不再罰是指對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上的行政處罰。在行政處罰法中是指同一個違法行為不能給予兩次罰款。一事就是違法行為只實施了一個違法行為，而未取得《建設工程規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》即開工建設卻是兩個違法行為即一個違法行為是非法占地，另一個違法行為是違法建設，顯然這種情況不是一事不再罰的調整范圍。

2、法條競合是指一行為人實施了一個事實上的行為，分別違反了不同的行政法律規范，從而在邏輯上構成數個處罰的違法行為。從法條競合的定義可以看出它強調的仍是一個違法行為，顯然不適用于上述問題。

3、關于給予兩個不同行政處罰的觀點。這種觀點仍然是基于一個違法行為而得出的結論，而我們在前面已做過論述，未取得兩證而進行建設是兩個違法行為而不是一個違法行為，雖然在處理結果上城管執法部門、土地部門可能給予兩個不同的行政處罰，如罰款或拆除，而只是一種巧合，其法理依據卻是截然不同的。

（四）、其它機關查處范圍。除上述機關外，還有縣級以上人民政府、河道主管部門、電力主管部門、公路主管部門，分別在其劃定的控制區管理范圍內依據有關法律法規規定對違法建設進行查處管理。

五、其它問題

主要是對《城市規劃法》第四十條影響城市規劃，尚可采取改正措施的違法建設的認識。

影響城市規劃尚可采取改正措施的違法建設指在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證或違反許可證的要求建設的、沒有違反法律法規強制性規定的、后果不嚴重的一類違法建筑。在日常執法實踐中主要存在以下幾種情況：

（1）未取得建設工程規劃許可證進行建設

此類建設雖未取得建設工程規劃許可證，但整體建設符合城市規劃，城市管理行政執法部門或規劃部門可以責令其限期補辦規劃審批手續并視情況給予一定罰款。

（2）取得建設工程規劃許可證，但未按規劃證的要求進行建設

此類建設雖已取得建設工程規劃許可證，但違反許可證的規定，使建設整體或局部不符合城市規劃。常見的情況有：擅自擴大建筑面積、增高建筑高度和改變建筑結構、建筑用途、建筑立面造型等。對此情況，城市管理行政執法部門或規劃部門可責令當事人限期將不符合規劃證要求的建設改正并處罰款，并對改正后的建筑物進行驗收。