城市垃圾處理經(jīng)驗交流

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垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運營走市場化、產(chǎn)業(yè)化，是公用事業(yè)傳統(tǒng)管理體制的一項改革創(chuàng)新，這項改革推行10年來，通過社會力量來彌補了政府在這一領(lǐng)域資金、技術(shù)和管理投入的不足，初步實現(xiàn)了垃圾處理領(lǐng)域投資主體的多元化、運營主體的企業(yè)化、運行管理的市場化，緩解了城市垃圾處理設(shè)施跟不上社會經(jīng)濟發(fā)展帶來生活垃圾激增的狀況。近日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)16個部門聯(lián)合制定的《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》中明確，到2015年全國城市生活垃圾無害化處理率要達到80%以上，直轄市、省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現(xiàn)無害化處理。文中再次提到要“采取有效的支持政策，引入市場機制，充分調(diào)動社會資金參與城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運營的積極性”。

但是，通過審計發(fā)現(xiàn)，一些地方垃圾無害化處理能力不高，只能在現(xiàn)有的處理設(shè)施增加額外負荷情況下，通過簡易填埋進行垃圾處置，給環(huán)境造成污染。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的深層次原因在于，國家或部門關(guān)于垃圾處理產(chǎn)業(yè)化方面的行政法規(guī)和規(guī)章制度在設(shè)施建設(shè)和運營過程中，尚未很好地落實，帶來不利于產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展的嚴重后果。這些問題主要表現(xiàn)在：

一是項目建設(shè)未按規(guī)定設(shè)立項目法人。項目法人制要求投資或經(jīng)營者按照《公司法》的規(guī)定出資登記，成為產(chǎn)權(quán)清晰、獨立核算、自主經(jīng)營的經(jīng)濟實體，國家保護該實體在經(jīng)營期內(nèi)獨家享有經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)投資、設(shè)計、建設(shè)、運營和收取費用的權(quán)利，同時承擔(dān)維護垃圾處理設(shè)施，保證服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的責(zé)任。法人制就是要用市場機制強化投資或經(jīng)營者的約束作用。國家為了鼓勵社會資金參與垃圾處理的項目的建設(shè)和運營，在明確政府投資權(quán)益的前提下給予項目法人于財政支持。有的地方習(xí)慣于政府壟斷建設(shè)和運營，不愿意或以不便管理為由將這一公用事業(yè)項目推向社會，但為了獲取財政補助資金，表面上成立了專業(yè)公司，實際上還是政府行政干預(yù)下的“內(nèi)部控制人”；有的投資人雖然設(shè)立了項目法人，但在獲取特許經(jīng)營權(quán)后利用政府在管理上的缺陷，以各種理由推遲注冊資金到位，而由政府長期墊資，項目法人形同虛設(shè)，造成產(chǎn)權(quán)不清，市場機制無法發(fā)揮應(yīng)有的約束作用。

二是未通過市場競爭機制選擇垃圾處理設(shè)施投資者或經(jīng)營者。國家規(guī)定，要獲得投資或經(jīng)營垃圾處理特許權(quán)，必須按法定程序公開招標(biāo)，驗明資質(zhì)，好中選優(yōu)，并由公用事業(yè)主管部門代表人民政府授權(quán)，以體現(xiàn)市場機制的公開性和公平性。但部分地方政府從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，沒有實行公開的招投標(biāo)，而是內(nèi)定企業(yè)，也有的地方名義上實行招投標(biāo)，實際上也是走走過場，沒有讓市場機制發(fā)揮作用，給日后建設(shè)處理設(shè)施的經(jīng)營埋下隱患。

三是部分工程項目技術(shù)論證不充分，可行性研究審查過于簡單，審批過于草率，沒有考慮當(dāng)?shù)厣罾奶厥庑院吞幚砑夹g(shù)的可行性，項目建設(shè)方案脫離實際，結(jié)果有的在項目前期就變更，有的是建設(shè)中途不得不改變處理方案，不僅造成不必要的損失，還影響項目的建設(shè)進度。

四是項目設(shè)施建設(shè)未嚴格按基本建設(shè)程序?qū)嵤２糠值胤秸J為垃圾處理是民生項目，是公益性項目，在程序操作上可以容忍不依法依規(guī)辦事，造成有項目土地手續(xù)不全的，工程規(guī)劃未辦妥的，設(shè)計、施工、設(shè)備采購未經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)的，有的項目施工雖經(jīng)招投標(biāo)，但招標(biāo)時設(shè)計深度不到位，造成施工期間多次變更設(shè)計，工程概算無法控制。有的項目建設(shè)因未按程序操作，造成項目雖然建成，但無法按時進行工程竣工驗收和環(huán)保驗收。某地有垃圾填埋場項目，特許經(jīng)營已達5至6年，因程序上的缺陷至今不能竣工驗收，垃圾處理一直處于試生產(chǎn)階段，運營中發(fā)生問題也無法分清責(zé)任。

五是部分項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，垃圾處理資源化程度低下，無害化水平不高。除了目前大部分垃圾處理采用無資源化、無減量化的填埋為主外，還有部分項目過于考慮投資成本，未能按國家垃圾處理設(shè)施無害化標(biāo)準(zhǔn)嚴格設(shè)計和施工。如部分項目的滲濾液處理設(shè)施關(guān)鍵技術(shù)科技含量不高，處理后的廢水達不到國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；一些日處理數(shù)千噸垃圾的大型填埋場，氣體收集設(shè)施只能滿足對外排放，未能充分利用，既達不到利用資源的目的，大量氣體直接向外排放，也污染了填埋場周圍的環(huán)境；部分生化處理技術(shù)不過關(guān)，垃圾處理過程削減量有限，達不到起碼的減量指標(biāo)，運營期間廠區(qū)臭氣等污染物排放指標(biāo)無法達到設(shè)計指標(biāo)，環(huán)保部門多次檢查無法驗收通過。

六是運營監(jiān)控不力。目前監(jiān)管垃圾處理主要是承擔(dān)的是行政管理職能的市容或環(huán)衛(wèi)部門，由于缺少獨立的監(jiān)督部門，無法對垃圾處理企業(yè)從處理效果和服務(wù)質(zhì)量上實施專業(yè)監(jiān)督。審計過程中發(fā)現(xiàn)有的企業(yè)處理過程數(shù)據(jù)登記不全，部分生化廠處理后的腐殖質(zhì)因營養(yǎng)含量低而無法推銷，有的只能就地處理，造成二次污染，也有部分殘渣委托個人外運去向不明的；某地有垃圾焚燒廠甚至將有毒有害的飛灰未交有資質(zhì)的危廢處理部門處理，而是混淆在普通垃圾中一起填埋，而市容和環(huán)衛(wèi)部門竟長期未察覺。

針對上述存在的問題，筆者認為要從以下幾個方面予以重視：

一要大力培育市場投資主體。垃圾處理等公用事業(yè)走產(chǎn)業(yè)化道路在我國僅僅10年的時間，有一定資質(zhì)滿足國家有關(guān)規(guī)定能夠從事垃圾處理特許經(jīng)營的企業(yè)還為數(shù)不多，政府有關(guān)部門要在培育市場主體方面制定更多的鼓勵政策，營造一個有利于市場主體健康發(fā)育的環(huán)境；要讓一些有志于從事這一領(lǐng)域的企業(yè)從政策上予以扶持，鼓勵已經(jīng)從事這一領(lǐng)域的企業(yè)和集團走出本地區(qū)本部門，擴大從事的區(qū)域，通過培育典型，分類指導(dǎo)，發(fā)揮成熟企業(yè)的引領(lǐng)、導(dǎo)向和示范作用，提升產(chǎn)業(yè)化水平。

二要完善法律法規(guī)。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵要有法制化作保障，才能達到規(guī)范化。目前法律法規(guī)對產(chǎn)業(yè)化過程中出現(xiàn)的新問題、新情況還沒有有針對性的法律法規(guī)可用，特別是對不能按照現(xiàn)有法律法規(guī)行事的投資者和經(jīng)營者進行有效的處理處罰，對政府在推行產(chǎn)業(yè)化方面存在的問題不能進行有效的問責(zé)。因此有必要對已經(jīng)出臺的圍繞垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的有關(guān)法律法規(guī)進行梳理、細化，提高可操作水平。

三要加大科技投入。垃圾處理要按照循環(huán)經(jīng)濟要求，在垃圾處理領(lǐng)域深入開展循環(huán)經(jīng)濟的科學(xué)研究，提高垃圾處理中再生能源、廢物利用和資源化水平，使產(chǎn)業(yè)化為實現(xiàn)垃圾處理的無害化、減量化和資源化提供科技支撐，國家要從財政政策和措施上鼓勵投資和經(jīng)營者加大垃圾處理的科學(xué)研究投入。

四要加大垃圾處理行業(yè)市場監(jiān)督力度，完善政府監(jiān)管機制。在繼續(xù)深化垃圾處理行業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化的同時，要嚴格按照基本建設(shè)程序建設(shè)處理設(shè)施，保證工程“三同時”落實到位；對經(jīng)營者要實行嚴格的資格審查和項目方案預(yù)審，主管部門要嚴格按照建設(shè)部關(guān)于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法實施監(jiān)督和考核，督促企業(yè)認真履行法定義務(wù)和特許經(jīng)營協(xié)議書的各項條款，對企業(yè)的經(jīng)營計劃實施情況，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，安全生產(chǎn)情況等實施定期檢查，確保垃圾處理設(shè)施運行正常。