審計機關發展規劃經驗交流

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隨著目前政府審計機關的工作內容不斷增加，以及審計準則對工作程序的要求逐步規范化，審計項目主審的地位變得越來越重要了，很多時候主審在一定程度上對該項目的成敗起到了關鍵性的作用。隨著財政大格局、省部長領導經濟責任審計等大規模審計項目的不斷深化，客觀上也要求政府審計機關推進項目主審的專業化、規范化和制度化。劉家義審計長曾經對審計項目主審做了一個非常形象的比喻，如果項目組長是兵團司令的話，那么項目主審就應該是參謀長。

選擇適合的審計項目主審能夠加強審計管理，提高審計質量，但是什么樣的審計人員適合做主審，又適合在哪些項目中擔任主審，這是擺在各級審計機關面前的重要課題。筆者認為最重要的原則是：主審要按項目大小難易確定級別，同時按主審所分擔工作確定級別。

一、根據審計項目的大小及難易程度確定項目級別

根據審計項目的大小以及難易程度，首先確定審計項目的級別，具體分為一級項目、二級項目和三級項目，其中一級項目基本屬于各單位本年度特別重要的審計項目、大型的效益審計項目或難度較高的計算機系統審計項目；二級項目主要指各單位本年度承擔的較為重要的或難易程度較一級項目有一定降低的項目；三級項目主要指各單位承擔的較小的審計項目。按照目前審計機關承擔的審計任務，各級別項目基本包括如下：

（一）一級項目。主要包括：

1．省部長領導經濟責任審計、財政預算執行審計。從2004年開始，審計署組織了對省部長及央企領導經濟責任審計。這種審計項目一般時間長、審計范圍較廣、審計內容較多，同時這種經濟責任審計往往更多的需要從宏觀的角度來揭示和發現問題，在責任認定上有一定的難度，盡管經過了幾年的探索，但由于各個審計對象自身特點差異較大，針對省部長領導的經濟責任審計方法仍處于摸索階段。財政預算執行審計與省部長領導經濟責任審計有很多相似之處，不再贅述。

2．國企總公司、金融機構總行等多個特派辦參與的牽頭審計或審計調查項目。這種行業審計在審計署有很強的代表性，通過行業審計能夠發現很多較為普遍的問題，有利于從體制、機制、制度角度出發規范被審計單位的行為，這種行業審計需要多個參審單位的溝通協調，統一組織，難度也較大。

3．署定計劃大型的效益審計項目或計算機系統審計項目。對于效益審計，現階段仍主要從資金使用效益入手開展審計，由于更多項目對標對象不確定或者對標數據不清晰，以及效益審計評價指標體系還未建立、效益審計難以處理效益滯后性等問題，效益審計在各種審計項目中具有一定的難度；而計算機系統審計則要求審計人員要從被審計單位信息化建設入手，對其使用的信息系統進行審計，審計專業性較強，要求審計人員具備相關的知識。

（二）二級項目。該級別項目一般應具備以下特征：

1．參審機關或參與該項目的同級別處室在兩個或兩個以下，或為全署試點項目。

2．參與審計人員在15人以上。

3．總體審計現場工作日在300日以上。

（三）三級項目。該級別項目是指審計機關執行的除一級項目和二級項目以外的審計項目。

按上述要求對項目確定級別的同時，主審應按其所分擔工作確定級別。對應相關級別的審計項目，承擔一級項目的主審為一級主審，承擔二級項目的主審為二級主審，承擔三級項目的主審為三級主審。

二、根據審計項目中分擔的工作職責確定主審級別

在根據項目大小以及難易程度確定項目級別后，就應該根據項目主審分擔工作確定主審級別。例如，有的主審僅能做一些送達通知書、開取介紹信、協調、審前調查安排等工作，卻沒能力撰寫審計實施方案或審計報告，那其主審級別就要降級。

（一）明確主審的職責。主審不僅要熟悉審計業務，掌握審計重點，而且能夠根據項目具體情況提出明確的審計思路，特別要具有較好的組織協調能力，能夠合理分配和運用審計資源，嚴格控制審計成本，確保審計項目高質、高效。一般情況下，主審在審計項目中要完成以下工作：

1．確保審前項目培訓質量。主審應積極協助審計組長完成審前項目培訓，確保重點項目的審前培訓質量，以保證參審人員對審計內容、重點、思路和方法做到心中有數。

2．準確撰寫審前調查記錄。主審在審前調查階段，要組織審核審計人員撰寫的審計信息調查，撰寫審前調查記錄。主審應會同相關審計人員結合審計項目以及被審單位特點，參考以前年度審計資料，采用計算機輔助審計等多種方法，通過收集查閱被審計單位相關資料，聽取有關方面情況介紹，初步了解被審計單位的業務性質、組織機構設置等基本情況，嚴謹細致地做好充分的審前調查工作，為下一步細化審計實施方案，保證審計工作質量打下堅實的基礎。主審應在完成審前調查的基礎上及時準確地撰寫審前調查記錄。

3．正確擬定項目實施方案。主審應根據審前調查階段獲取的資料，運用科學的方法，充分考慮審計目的、信息使用者的需要和其所關注的事項，嚴謹細致地確定審計項目的重要性水平，合理評估審計項目的審計風險。要根據審計項目的特點，運用系統工程學、現代管理學等先進理念，結合審計項目的重要性水平，對審計步驟的性質、時間、范圍進行詳細且科學合理的規定，實現審計工作的科學化、規范化。

4．明確參審人員合理分工。主審應對審計工作分工進行細化，堅持以人為本的工作思路，在充分考慮審計組每個成員的專業勝任能力、協作配合精神及職業道德水平，尤其能應用新的審計技術和審計方法的基礎上，合理安排每個審計人員的工作任務。

5．確保審計工作協調有力。即主審與被審計單位進行協調，加強審計現場管理，協助審計組長完成審計工作。在審計過程中，很多具體事宜需要主審與被審計單位進行溝通協調，以便取得詳實審計資料，同時注意聽取被審計單位的陳述，及時把握審計方向。

6．正確履行審計工作程序。主審應嚴格按照審計規定程序開展審計工作。比如起草通知、動態等一般文書以及檔案收集、整理、歸檔等。

7．準確審核審計證據底稿。主審應準確審核審計人員收集的審計證據，復核審計工作底稿。這部分應在審計實際工作中及時完成。

8．正確擬定審計業務文書。主審應正確擬定審計報告、審計決定書、審計移送處理書等審計業務文書，負責審計項目的綜合匯總工作。主審應以審計工作底稿為基礎，以審計證據為依據來撰寫審計報告，做到數據、事實描述清楚，問題定性客觀準確，措辭嚴密，評價恰當，處理處罰意見公正、實事求是。

9．確保審計項目數據安全。主審應監督審核審計項目歸檔材料，有效管理審計項目電子數據。對于被審計單位的電子數據，應當按照規定要求使用，不得用于與審計無關的事項；在審計（調查）項目結束后，應將必要的電子數據交給項目主審統一保管并按時歸檔，其他人員應當在本處計算機管理員監督下及時清理和銷毀所有被審計單位的電子數據。

10．確保審計信息客觀公正。主審應審核審計人員撰寫的審計信息，確保其數據、事實描述清楚，問題定性客觀準確，意見公正、實事求是。

（二）根據所承擔工作確定主審等級。規定主審資格實行級別制，成立主審評審委員會，由主審委員會、特派員會議按照有關要求評定級別。主要通過主審承擔的上述10項職責確定其實際等級。對于不能完成全部工作的，則其主審級別就要降級。

三、合理制定主審的任職資格，勝任審計工作需要

從審計實際工作看，各級別主審應有不同的任職要求。

（一）一級主審。原則上應由副處級以上領導干部擔任。具體應按照審計署申報評選審計業務骨干人才的標準，具備以下資格條件：

1．具備審計師資格。

2．具備計算機審計中級資格。

3．最近5年內參加審計署統一組織的中央財政管理審計、中央部門預算執行審計、地方財政收支審計、民生資金與民生工程審計、投資審計、金融審計、企業審計、資源環保審計、經濟責任審計、涉外審計等審計或審計調查項目，并根據審計實施方案確定的審計組工作分工，擔任審計組長、副組長、主審、某一方面的審計小組負責人或負責地市級以上區域的審計或審計調查5次以上，或者負責審計及審計調查項目的審理工作10次以上。

4．最近5年內撰寫并經審理審核無重大修改的審計報告或專題報告3篇以上，撰寫重要審計信息并被審計署《審計要情》、《重要信息要目》采用3篇以上。

5．結合審計實踐開展業務或理論研究，最近5年內在省部級以上刊物或高等院校學報發表3000字左右專業理論文章2篇以上，或正式出版專著1本以上。

（二）二級主審。原則上應為主任科員。同時還應滿足以下資格條件：

1．具備審計師資格。

2．具備計算機審計中級資格。

3．擔任過2次以上的三級主審、從事審計工作4年以上等。

4．最近5年內撰寫并經審理審核無重大修改的審計報告或專題報告1篇以上，撰寫重要審計信息并被審計署《審計要情》、《重要信息要目》采用1篇以上。

（三）三級主審。原則上應由具備三年以上工作經歷的審計人員承擔。同時從滿足以下條件的審計人員中優先選擇：

1．具備審計師資格。

2．具備計算機審計中級資格。

3．最近5年內撰寫重要審計信息并被審計署《審計要情》、《重要信息要目》采用1篇以上。

（四）各級主審都應具備的道德規范，即執行審計業務必須遵守的職業要求。主要包括在審計中自覺、嚴格遵循國家審計準則、程序及控制；敬業、誠實，依法審計，對審計中所取得的信息應予以保密，不得借以謀取私利和泄漏給他人；不得參加影響審計獨立性的活動，不得參與被審計單位的管理活動等。

四、理清主審與審計組長的關系，達到角色的專業化

主審在項目審計中一方面具有配置資源、把握思路、確定重點等權利，另一方面也必須完成所擔負的10項主要職責，承擔項目成功與否的主要風險和責任，達到角色的專業化。

對于主審，應明確自身定位，即執行參謀長的角色，做好審計組長的參謀，把握現場審計管理，及時了解審計人員的動態，做好上傳下達工作。審計過程中，審計組長也應加強對主審的指導幫助，進行傳、幫、帶，使其盡快成長。

五、建立獎懲制度，實現審計人員的積極主動參與

在實際工作中，主審要比一般的參審人員職責更重，擔當也更多，為此，給予主審適當的獎勵是必要的，當然出現錯誤甚至重大錯誤，對其進行懲罰也是必要的。

關于獎勵，有的特派辦在其制訂的干部任免辦法中，將主審作為晉升副主任科員、主任科員的必要條件，也是干部競爭副處級崗位的必要條件，但是沒有對主審的級別進行細分；有的特派辦在《審計項目主審管理暫行辦法》中，對于主審的鼓勵也包括年度量化考核中增加分值、學歷教育和各種業務培訓上優先安排（但是實際執行情況并不十分理想，因為主審往往是業務處室的骨干人才，目前工學矛盾較為突出，對于主審的業務培訓往往處室領導不愿讓其學習，至于時間較長的學歷教育就更難執行了），職務晉升和選拔使用時要作為業績得分的具體內容，或者可以在經費與加班費上給予主審一定的補償。

對于懲罰，有的特派辦已經開始試行審計項目主審負責制，實行主審崗位的考核、測評、聘用制度，并與審計項目的質量掛鉤。凡發生重大審計質量問題的，取消當年主審資格和第二年主審評選資格，造成嚴重后果的，要按有關規定追究質量責任。

六、其他需要考慮的問題

（一）“雙主審”制度。在目前多個審計項目中，為使審計項目實現以數據分析為主線的組織和實施方式，對審計人員計算機能力有較高的要求，部分主審在審計業務方面較為精通，但是計算機能力還有一定的欠缺。推廣計算機主審和業務主審“雙主審”制度，能夠促進計算機技術人才和審計業務骨干人才的相互轉化，并能更好完成審計項目工作。

（二）推行審計小組長競爭制度。通過競爭確定了項目主審后，對于方案有特色、技能有特長但沒有競爭上的人員，讓其擔任分組的小組長，負責主要分支機構或重要業務內容的審計工作，并享受相應的待遇.