城市貧困市民生活方面調查報告
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高度重視和妥善解決好城市貧困居民生活困難問題是深入貫徹落實“三個代表”重要思想的具體舉措。為摸清我區城市貧困居民的分布狀況及困難程度，探討解決其生活困難問題的途徑和方法，根據區委、區政府統一安排，我區組織力量于5月22日至26日對全區城市群眾生活困難問題展開了調研活動。調查組與區民政、財政、勞動、衛生、教育、統計、房改等部門及街道、社區干部進行了廣泛座談，并直接入戶調查了我區8個辦事處的部分貧困低保戶及無法進入低保的特殊困難戶，同時研究借鑒了民政、勞動、統計等相關部門與城市貧困問題相關的有關資料，現將這次調研情況及建議匯報如下：
一、我區城市貧困居民的概況及其生活狀況
區是老工業基地，非農人口近60萬人，困難企業150多家，下崗失業人員多。近年來，在區委、區政府的正確領導下，黨中央、國務院一系列惠民政策在我區得到較好落實，我區城鄉居民群眾生活水平有了極大提高，絕大多數群眾走上了富裕之路。（但經濟再發達，也有貧困群體,貧困問題是世界共性的問題。）隨著國有企業改革的不斷深化、產業結構調整力度加大，企業下崗、失業機制的啟動，大量隱性失業人員顯性化，失業規模在不斷擴大，而社會保障體制轉型的滯后，失業救助的力度不夠和最低生活保障的不完善，有相當一部分下崗、失業人員得到的救助有限或根本得不到社會救助而淪為貧困者。說明城市新貧困的實質是適應體制轉軌的失業型貧困。上世紀90年代以前，我區貧困現象主要發生在城鄉結合部的農村地區，政府的貧困政策也主要是針對農村貧困，當時城市貧困居民占城市人口的比重很低，主要是“三無”人員（指無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人、扶養人）。90年代以來，同全國一樣，我區城市貧困問題開始逐漸顯現，并表現出一些新的特點。
一是城市貧困人員日益增加，貧困群體的規模較大。城市居民最低生活保障對象是城市貧困群體的基本主體，城市低保是城市居民生活社會保障的最后一道防線、“兜底安全”。截至4月底，我區城市居民家庭最低人均收入低于170元的低保對象已達13737戶42002人，其比例達到全區非農業人口的11％。其中在職職工1845人,失業人員33769人,離崗職工3487人,離退休人員370人,"三無"人員31人,企業軍轉干部357人,重點優撫對象785人,其他人員1012人。因其他原因未能納入城市低保的貧困人員404戶人。
二是城市貧困群體構成有新的變化。目前城市貧困人員的主體除了傳統的民政救濟對象外還有下崗和失業職工及其家屬，且中狀年較多。貧困群體大體可分為四類：
第一類是“三無”人員，即長期以來由政府民政部門救濟的社會救濟對象;
第二類是貧困的“失業”人員，即在領取失業救濟金期間家庭人均收入低于170元貧困線標準的居民;
第三類是貧困在職、下崗人員以及退休人員，即在職人員領取工資、下崗人員領取基本生活費、退休人員領取退休費或養老保險后其家庭人均收入仍低于170元的居民;第四類是殘疾、疾病等其它原因造成的貧困居民。
三是貧困人口貧困程度有所加深，生活相當艱難。這部分人不僅是收入很低，而且生活的安全感比過去大為降低，導致不同程度的心理失衡，其中年齡較大、文化程度較低、技能單一的人對前途缺乏信心。不斷擴大的貧富差距導致人們“相對貧困”感的增強，對社會心理造成很大沖擊，相對剝奪感較強，有一定不滿、悲觀和逆反情緒，如引導不好，容易引發群體事件。？
四是產生城市貧困人口的原因仍將在較長時期內存在，城市扶貧解困將有一個長期、艱難的過程。這次從脫貧可能性方面對低保對象進行的調查中，發現全區短期內可以脫貧的人占低保對象總數的40％;在可預見的時間內有希望脫貧的（子女成績好、有望上大學或子女即將成人等）占總數的30％;短期脫貧無望的（病殘無力、好逸惡勞）占總數的30％。
按我國通行的貧困概念，貧困有絕對和相對之別。在我區絕對貧困人口在現行政策下已基本納入了最低生活保障的范疇，實現了“應保盡保”，已基本擺脫了絕對貧困的困境，但其生活仍十分困難。主要表現在：
（一）貧困家庭實際收入低下，貧富差距越來越大。這次調查表明，貧困家庭收入極為低下，相對貧困程度日益加深。據統計，2005年我區貧困家庭人員月均收入為175元，僅占我區人月均收入的％，貧困家庭不僅就業者收入低，而且就業人口少，家庭就業面為45％，低于平均水平個百分點；貧困家庭人口戶均為3。9人，比平均人平多人，每一個就業者要負擔3。1人，比平均水平多負擔1人。
（二）家庭生活消費支出以吃住為主，僅僅維持在滿足基本生存需求的低水平階段。貧困家庭的收入水平決定其消費水平亦極為低下，總體消費支出以吃、住為主，僅停留在維持基本生存需求的狀況，享受和發展的基本需求受到明顯抑制。主要表現在：
一是對食品的需求以吃飽為主，膳食結構遠遠未上升講求科學、營養、合理的水平上來。貧困家庭每戶食品支出占消費性支出的比重高達55％，高于全區平均水平的15個百分點。從其消費量來看，糧油主食消費與平均水平相關不大，但肉、禽、蛋、水產品等副食的差距甚大。這次調查中，平常大多買最便宜的素菜吃，有的去撿菜幫子度日；有20％的家庭每周才能吃到一次肉。
二是衣著支出數量少、檔次低。每年在衣著方面的消費平均僅100元左右，有的家庭除了給長身體的孩子添置衣物，自己則不添。
三是耐用品消費量少質次。目前城市居民家庭已普及的日常生活必須的耐用消費品中，調查中有40％的貧困家庭沒有洗衣機，30％的沒有彩電，即便是有這些電器的家庭，也大都是使用了多年，接近或超過淘汰的年限。而其它高檔耐用品如空調、移動電話、微波爐等擁有量則更低，四是住房狀況差。有沒有房產是反映居民貧富的一個重要指標。調查表明貧困家庭60％有自己的住房，租房占40%；住房質量和居住條件明顯不如平均水平，絕大數住普通平房和簡易樓，有的還是搭棚居住，其中三分之二貧困家庭使用公用自來水，無單獨衛生設備和廚房等配套設施。
（三）家庭無積蓄，負債較重，抗御生活風險能力極其微弱。盡管貧困家庭盡量壓低消費水平，但絕大多數家庭仍然沒有任何節余，我們這次調查的貧困家庭中，60％的家庭有數量不等的借款，多在千元以上，最高的上萬余元。大多數貧困家庭維持低水平的收支基本相抵，甚至寅吃卯糧，收不抵支，許多消費受到抑制，抗御風險能力極其微弱。許多困難家庭反映最怕的是過“三關”：生病關、子女上學關、年節關；他們最發愁的是無力承受日益加重的醫療、教育等方面的開支，有70％的家庭反映享受低保后治病、上學仍有很大困難。
一是教育支出超出貧困家庭的實際承受能力。絕大多數貧困家庭同樣重視子女教育，大人節衣縮食也要盡量讓子女完成義務教育，但高中以后的教育費用越來越高，尤其是大學教育費用，對他們來說是“天文數字”，貧困家庭不堪重負。
二是醫療保健問題突出。貧困家庭成員生活處于貧困之中，營養狀況差，生存壓力大，患病率也往往高于其他家庭。調查中體弱、有慢性病、嚴重疾病的占25％，有殘疾的占18％。近年來，醫療制度的改革，個人負擔醫藥費的比例逐漸升高，醫藥費、治療費大幅上漲，這對于貧困家庭來說更是雪上加霜，尤其是導致其承受大病風險的能力更為脆弱。
目前，貧困人群在就醫中主要有三種情況：
第一是較高的“就醫門檻”，被迫放棄治療；
第二是因醫療費用高，被迫中止醫療；
第三是無法承擔長期或巨額費用，導致治療不完全、大病得不到充分治療，被迫拒絕接受治療。
形象地講，一是“看不起”，
二是“治不起”。
調查顯示，貧困家庭一般患病后，50％的自己買點藥吃，30％的到街道診所看病，20％的小病不看，大病能拖則拖，甚至放棄治療。
二、產生城市貧困群體的原因分析
造成城市居民貧困的原因是多方面的，既有社會經濟體制和政策變動方面的原因，也有貧困家庭和個人方面的原因，既有現實方面存在的問題，也有歷史方面的因素，而且多種因素相互作用，錯綜復雜。
（一）市場經濟體制改革引發大面積下崗和失業，是貧困人口增加的直接根源。隨著市場經濟體制的建立，社會結構轉型、經濟體制轉軌、經濟和產業調整及企業轉換經營機制，計劃經濟時期形成的各種問題和弊端日益暴露，國有企業嚴重冗員、效率低下、市場競爭能力難以發揮等問題較為突出，甚至威脅到企業的生存；特別是進入90年代以后，更進入了下崗和失業的高峰期。一些企業被迫破產、停產、半停產、轉產或被兼并收購，企業下崗、失業職工劇增。如米公辦事處轄區破產、改制企業有46家，現有城市低保對象1220多戶4000余人（其中失業人員820戶）。因收入等原因未能納入城市低保的貧困人員19戶。企業改制后職工下崗、失業導致轄區范圍內3000多戶收入偏低，其中800多戶家庭人均收入仍在170元以下。市直大型企業合力集團，單位改制遲遲不能到位，致使該單位100多戶家庭無收入，區屬企業如錫達服裝廠，單位改制后無資產變現，由于單位位于鐵路邊，單位無資產變現，改制無法進行，這些職工家庭大多論為貧困戶。
（二）企業效益低下，職工收入低，工資福利得不到保障，是城市貧困人口增加的重要原因。隨著經濟體制改革的不斷深化，一些受舊體制束縛的行業和企業無法適應市場經濟競爭的需要，經營困難，效益下滑，甚至虧損，影響了職工工資水平和福利水平，特別是資源利用和競爭的不平等，一些行業和企業不能嚴格執行最低工資政策，企業職工收入低，工資、福利得不到保障，而且有的企業勞動強度大、工作時間長，打工辛辛苦苦一個月才得到400元左右的報酬，不如一個月吃170元低保，有的還不能按月領取勞動報酬，甚至有的行業和企業不景氣，對職工亂罰款，扣發、拖欠職工工資,職工合法權益得不到保障，直接影響了職工家庭收入和就業積極性。致部分職工家庭收入下降，成為城市貧困人口。如漢漢辦事處某特困企業公司欠債高達_萬元，其中欠職工工資_元、失業保金、養老統籌金、退休職工工資、下崗職工生活費，欠在職職工醫療費_元。
（三）勞動力供求結構脫節失衡，就業環境低迷，是部分人生活陷入貧困的原因之一。多年來，我區對企業扶持重點是“抓大放小”，由于科學技術進步，就業崗位增量增長趨緩，國有和集體單位吸納就業人員的能力大幅度下降，而吸納就業最多的第三產業、中小企業融資難、發展步履維艱。加之政府財力有限，投入力度不夠，使下崗再就業信息、網絡建設不暢，供求脫節。另外，城市每年新增的勞動力大量從農村轉移的青年剩余勞動力，無疑對城市就業帶來巨大的沖擊和壓力，全區城鎮今年需要就業人員達到人，農村剩余勞動力人需要轉移，而全區新增就業崗位只有個。調查顯示，在貧困家庭的勞動人口中，半數以上處于失業、下崗、待崗、長期病休、提前內退、待業等狀態，是正常就業人口的近3倍。而他們中夫婦雙方都下崗或失業的占1/3，不少人下崗在3年以上，基本耗盡了家庭的所有積蓄。
（四）城市“三無”對象作為特殊弱勢群體，生活相當艱難。據調查核實，全區有城市“三無”對象31人。這部分“三無”對象有以下特點：一是年老且體弱。“三無”對象年齡最大的96歲，最小15歲；81周歲以上17人。這些人年老體弱，基本或完全喪失勞動能力。二是生活能力差，常年靠他人照顧。三是常年有病，醫療費難以自己承擔。大部分“三無”對象由于年歲高，患有老年癡呆、白內障、高血壓、心臟病、中風、氣管炎等老年常見病，有的患有糖尿病、精神病等，常年有病的有21人，他們吃藥治療費除了主要依靠政府每年150元--300元門診醫療救助外，還靠臨時醫療救助、省吃儉用、社區捐助、靠親屬幫助點來治療吃藥.從調查看,“三無”對象均未住過院治病。四是無生活來源，生活完全依靠政府的救助，大部分無私有住房。完全依靠政府每月340元的城市低保金生活，再加上節日臨時慰問品，衣被有時靠社區、親戚捐贈。
（五）城市居民的個人與家庭自身條件限制，也對貧困有直接影響。目前我區的貧困家庭由于缺少住房或子女無工作收入等原因，成年子女與父母居住在一起的較多。有的家庭多個成員甚至幾代人同在一個部門、單位或行業工作，失業、低收入或者幾乎沒有收入的待崗，有時就是整個家庭或家族同時面臨的困境，共同的貧困使家族成員之間喪失了互相幫困的可能。由于家庭人口越多，就業者負擔的人數多，家庭負擔過重，貧困率就越大。家庭成員自身素質低，在優勝劣汰的市場競爭中難以立足，也是致貧原因之一。比如部分“4050”人員,因受年齡、教育程度限制，無勞動技能，就業環境更為嚴峻。特別是少部分貧困低保人員還愛面子，安逸現狀，懶惰。他們認為一旦享受低保就是終身享受，總認為國家是靠山，只要國家保著沒有忘記我們就行，吃不好也餓不著，每月等著低保金生活，寧肯過清貧的日子，也不主動到勞動就業部門求職登記，尋找就業崗位.這次調查的貧困家庭適齡就業者中，初中以下的占70％，在產業結構調整中難以學習新的勞動知識和技能，極大地影響了他們在勞動力市場上的競爭能力。同時，主觀上擇業觀念陳舊，思想素質不能適應就業需要。目前社會上相當一部分失業、下崗人員求職觀念上誤區，放不下城里人的“架子”，臟活苦活不愿干，對收入期望過高，被動等靠國家和企業的依賴思想依舊，成為再就業的無形障礙。
（六）某些特殊類型的家庭也易于產生貧困人口。
一是“農轉非”家庭。由于國家重點工程或城市建設占地等原因，原以農業為主的農民轉為城市居民。因其自身文化和技術條件的限制，難以就業或只能從事收入較低的工作。特別是成建制由“村改居”的家庭困難尤其突出。如王寨辦事處賈洼社區，全社區居民人口1657人，其中有1257人農轉非戶口還沒有落實好，使8％困難居民因戶口問題而不能納入城市低保,只能享受每人每月10元的農村特困定期定量救助.
二是殘疾人家庭。他們作為特殊的困難群體,生產、生活受到一定的限制。如:屏襄門辦事處回龍寺社區殘疾家庭劉新亮，一家三口人只有一只眼睛（夫妻均是盲人，姑娘一只眼睛，現在17中上學），生活極度困難,需長年救助扶持。
三是長期病患家庭。如清河口辦事處明晶巷社區居民李華，夫妻二人原襄陽縣農機公司下崗工人。李華患乳腺癌十多年，現已擴散至腦部，丈夫下崗照顧她，女兒在上學，也有病(甲腺）。全家僅靠300元低保艱難度日，因無錢醫治重病李華說只好白白等死。
四是單親家庭、不良家庭。單親家庭主要因家庭就醫、子女上學致貧。不良家庭主要因好逸惡勞、打架斗毆，違法犯罪，特別是“兩勞”回歸人員，因受年齡、教育程度限制，無勞動技能，就業環境更為嚴峻。
（七）社會保障制度滯后和不健全，是貧困人口形成的另一個重要因素。
一是保障能力有限。城市低保這道“兜底安全”的作用主要是維持貧困人口基本生存要求，不可能解決基本發展需求；
二是保障水平低。有關數據顯示，貧困戶除最低生活保障金按時發放外，其它兩條保障線仍存在較大漏洞。
三是養老保險、失業保險、下崗職工基本生活費、最低工資等保障政策未完全到位。如定中門50名下崗再就業職工中，月工資在300元以下的18人，300～500元17人，20％的職工工資低于170元的最低工資標準；該街100名下崗失業人員中，現單位為下崗失業人員辦理養老保險的僅有人，未辦理養老保險的有人，參加醫療保險的10人，未參保的85人。
四是由于國家稅收、住房、金融、福利等政策的不完善，社會再分配機構宏觀調控的手段在改革進展過程中似乎明顯滯后，加上物價上漲，因此不以人的意志為轉移地使社會分層日漸明顯，收入分配差距急劇擴大，必然導致社會弱勢群體收入的降低，使貧困顯性化。如長虹路社區工人新村30多戶居民住房管房，自2002年房租價上漲以來，市房管部門只對低保戶等弱勢群體按新漲價標準收取房租，對其他居民住戶要么收不起來，要么按原未漲價標準收，低保對象未真正享受到優惠政策，其合法權益得不到根本保障？
（八）因歷史或其他等種種原因未能納入城市低保的貧困人員。我們這次調查的貧困家庭中，有一部分是上世紀70--80年代全家搬到市內各縣，志愿下鄉支援農村經濟建設的下鄉返城人員。特別是清河口、屏襄門轄區部分下鄉人員返城后，因家庭成員變化大，沒有定居點、沒有戶口、沒有固定的生活來源而貧困，但因城市戶口未落實好（目前屬于暫住戶）無法辦低保。特別是全區有325戶下鄉返城戶在河堤邊自搭建簡易房屋住，生活相當困難。如梯子口社區居民鄒新德，原市航運公司船民，下放返城后，現一人在河堤邊住一間平房，（其妻去世，子女都已在外地成家）。他患有肝硬化，無錢住院治療，但因返城后戶口問題未解決好，而遲遲未能享受低保和大病醫療救助。
另外，有不少居民家庭表面上從工資、經濟收入上看，已超出了低保標準，但因家庭中長年有病或子女上學而陷入貧困，甚至負債累累。如中原辦事處幸福小區社區居民汪明英，患尿毒癥18年，現雙目失明6年，夫妻雙方原均是市飛環印務有限公司（現大州廣告服務公司）職工。汪明英每月460元退休工資，丈夫內退工資230元，兒子在湖北大學上學（五一到醫院檢查也得了糖尿毒），母子二人因需大額的醫療費用，因不是低保戶而不能享受大病醫療救助。
三、解決城市貧困居民生活困難的對策思考
近年來，我區實行了包括就業和再就業工程、養老保險、醫療保險、失業保險、最低工資、下崗職工基本生活費、城市居民最低生活保障等一系列扶貧幫困、親民措施，在解決城市貧困問題上發揮了巨大的作用。尤其是城市居民最低生活保障制度自1997年實施以來，基本實現了“應保盡保”，成為城市居民生活的最后一道防線，擔起了扶貧幫困這份沉重的社會責任。在這次調查中，60%的貧困家庭反映其生活來源主要靠低保金。但總的來講，全方位的城市社會救助體系尚未完全形成，社會救助的法制不夠健全；社會力量對城市反貧困工作的作用未能得到充分發揮，反貧困工作的社會化程度還相當低；低保制度本身在如何科學核定保障標準、準確審定保障對象、積極促進低保對象主要脫貧致富等方面還需要進一步完善。因此，為了全面解決城市貧困人口生活困難問題，我們認為應該把加快建立城市救助工作體系作為一項重要任務。城市救助體系應當以城市居民最低生活保障制度為主體，以臨時救助和社會互助為補充，以優惠政策相配套，以基層社區組織為依托，充分發揮社會各方面的力量，使貧困居民得到多方面的照顧，走出貧困。根據我區實際，提出以下建議：
（一）以擴大就業渠道和就業面為根本，通過就業幫助貧困群體脫貧
解決城市貧困問題，要“兩手抓”，即一手抓生活保障，另一手抓促進就業。促進就業是積極、根本的脫貧手段。對貧困的無業人員來說，生活的壓力使他們再就業的積極性高過其他群體，在享受“低保”與就業之間，他們寧愿選擇后者。因此，通過增強“造血”功能幫助城市貧困人口擺脫貧困是必然的途徑。
1、加強對貧困人口的職業培訓，提高其素質和市場競爭能力，促進其實現就業。建議政府把職業培訓作為貧困人口脫貧的重要措施，加大對職業培訓的資金投入，免費對貧困勞動者進行職業培訓。
一是以市場為導向，為用工單位提供所需的各項技能培訓。區就業培訓中心要及時掌握市區內用工單位所需用工人員情況，以此來開設、調整培訓項目，廣泛開展職前、職中、職后以及委培、代培等全方位培訓服務，組織有針對性的訂單培訓、定向培訓、創業培訓。
二是擴大培訓規模，提高培訓就業面。目前，樊城區就業培訓中心是全區唯一一家公共職業技能培訓機構，現在工作人員15名（其中教師7人），承擔著下崗失業人員就業再就業培訓和農村剩余勞動力轉移培訓任務。但隨著失業人員的增多，就業形勢嚴峻的實際，現有的培訓中心已不滿足需求。建議區政府在就業培訓中心的基礎上，組建樊城區職業技術學校，實行一套班子，兩塊牌子，隸屬就業部門管理。
三是加強“創業意識”培訓，增強就業者信心。針對一部分貧困人員存在“等靠要”的思想和“拉不下面子”、“眼高手低”的就業觀念，建議把“創業意識”作為培訓的一項內容，幫助貧困勞動者進一步樹立創業意識和競爭意識，掌握創業所必備的工商、稅務、金融、勞動和企業經營等方面的相關知識，了解國家對下崗職工和失業人員開辦企業的優惠政策，增強經營管理能力和市場決策能力。同時，采取“退保”措施增強其就業觀念。比如在享受低保人員中，對男45周歲以下、女40周歲公下有勞動能力的低保對象，因不愿參加就業技能培訓、一年內不能實現就業的，停止對其發放低保金，增強有勞動力的低保對象實現就業的緊迫感和積極性、主動性。
2、大力發展基礎教育和職業技能培訓，全面提高勞動者素質。教育是我區優勢資源，目前我區勞動力數量龐大但綜合素質較低，要發揮基礎教育、正規教育、社會力量在提高勞動力素質方面的作用，積極落實后備勞動力的職業教育與職業培訓。建議勞動保障部門加強與教育部門的合作，利用中專、技校招生的現有教育資源，免費為下崗職工再就業開展有針對性的培訓。
3、堅持促進經濟增長與擴大就業并重，多方提供就業崗位。
一是招商引資與安排就業相結合。建議區政府及相關部門在招商引資的同時，與招商企業協商用工事項，針對招商企業的性質、用工需求，可采取專業培訓、委托培訓等方式，安排其培訓人員就業，并在就業上要優先考慮本地的失業群體。比如沃爾瑪商業廣場、開放廣場等一批引資企業，在其招工用工上，可由政府出面與其協商，同時協調稅務、工商等部門，以其安排就業人數適當對其進行減免稅收。
二是加大再就業各項優惠配套政策的落實力度。建議區政府積極協調各企業用工單位，安排本地下崗失業人員就業。比如企業招用殘疾人、下崗職工就業，按有關政策給予一定稅費減免和一定優惠政策。
三是鼓勵就業內容和就業形式的創新，大力發展小企業和各種“非正規就業”。特別是對于餐飲服務業、民營企業等就業人員多的行業和企業，建議區政府出臺優惠政策，鼓勵企業和有關用人單位雇傭失業人員。
（二）以促進低保對象脫貧為導向，進一步完善城市居民最低生活保障制度
1、相應調整低保政策，使之有利于鼓勵有勞動能力的低保對象積極就業。低保是困難家庭暫時的支撐點，為鼓勵貧困家庭下崗、失業人員積極尋找就業機會，努力實現再就業，應從以下幾個方面完善低保政策：
一是必須把是否有就業意愿及尋找工作的行為，作為其能否享受最低生活保障金的前提條件。在法定勞動年齡內的無業、下崗、失業人員，在申請低保前需要首先提供到勞動和社會保障部門或職業介紹機構聯系就業崗位的記錄。如兩次無正當理由拒絕接受勞動部門的職業介紹機構或者街辦社區提供的就業崗位的，將不予審批其低保申請或取消其低保待遇。
二是實行低保救濟漸退制。低保對象找到有收入的工作后，可根據其收入的多少，酌情逐漸減少其已經享受的最低生活保障金，而不是一有工作就當即全部取消其低保金；再就失業后及時恢復低保待遇，以免扼殺其就業積極性。
三是要求有勞動能力的低保對象定期參加街道和社區組織的公益勞動，樹立權利與義務對等觀念。
2、進一步鞏固低保動態管理成果，完善重點對象分層保障制度。按照“標準制訂科學化、申報審批程序化、審批過程公開化、資金發放社會化、對象管理動態化、檔案管理規范化”的要求加強管理，切實加強低保對象的動態管理，完善低保對象進出機制，既做到“應保盡保”，又做到“應出盡出”。特別是在嚴格執行保障政策、控制保障人數的同時，實行分類指導，突出重點，分層保障，提高保障水平。對家中有需要長期服藥治療的大病重殘患者，家中有正在上公立學校的子女且學費明顯超出家庭經濟承受能力、夫妻雙下崗且需要供養無收入高齡老人的三類家庭，視具體困難程度適當提高補助金額，緩解他們因病殘或子女上學而出現的生活無著落問題。
（三）出臺救助政策，建立綜合性城市貧困救助體系
城市居民最低生活保障金只能維持生存的最低標準，要解決貧困居民家庭深層次的困難，還需要政府有關部門的大力支持和配合，共同構建綜合社會救助體系，為貧困低保戶子女上學、看病就醫等出臺配套救助政策。比如武漢市結合低保出臺了以下政策：
一是低保戶子女義務教育期間免交雜費，并每學期給小學生補貼50元、初中生補帖100元書抄費，普通高中生減免雜費和補助課本費；
二是低保戶每月補貼水費5元；
三是使用管道煤氣的低保戶每月補助7元；
四是對低保戶提供廉租房；
五是低保戶在7城區17家指定醫療就醫實行“一免兩減”（免掛號費、床位費減免50%），同時，對“三無”對象另外每人每月補助30元醫療費；
六是對那些尚不能納入低保或已納入低保的特困家庭，采取臨時救助的辦法來解決其困難。以上6項合計全年支出近4000萬元。
建議我區也出臺相關配套救助政策，其主要內容包括：
一是教育救助。教育部門要認真落實“兩免一補”政策，保證貧困家庭子女在九年義務教育期間應減免絕大部分學雜費和書本費，在高中階段減免部分學雜費和書本費。同時，利用目前中小學基礎設施和師資力量，采用民辦公助的方式，設立為貧困家庭子女提供教育服務的“平民學校”；利用政府提供的優惠政策，在中小學校設立招收成績優異貧困生且收費低廉的“宏志班”。
二是醫療救助。建立和完善社區衛生服務站，對低保戶、殘疾人等困難群眾實行送醫上門，建立健康檔案和健康卡，持卡群眾就醫免門診費，藥費和治費用也可減免一定費用；設立專門為城市貧困人群提供醫療服務的“惠民醫院”（慈善醫院）或“惠民診室”，不以贏利為目的，減輕貧困家庭的醫療負擔；設立定點醫院，貧困家庭持低保證享受一定的醫療費減免；建立大病醫療救助基金，對低保家庭無力承擔的大額醫療費用給予一定的報銷補助。
三是住房救助。鑒于我區房改部門對公房只有評估而無審批、辦證的職能，對于貧困群眾住房問題，一方面積極配合市房管部門開展城鎮最低收入家庭的調查，另一方面積極向上申報、爭取，盡量使我區最低收入家庭進行市房管部門的政策籠子。
四是臨時救助。建議由財政單獨列支或從低保資金中按5%左右的比例劃撥一定資金，用于對有以下情況貧困家庭實行臨時救助：按現行低保政策進不了低保但生活確定困難需要救濟的；因火災車禍等突發性事件造成暫時生活困難的；困病需要一次或多次大額救助、單純依靠低保金不能幫助其解決困難的。
（進一步調查摸底，確保低保對象“應保盡保”。在調查過程中，城區低保基本達到了“應保盡保”，但也還存在一些因其他原因沒有納入底保范圍的貧困人員。比如，清河口辦事處在漢江河堤附近居住在江邊的“下放戶”，因歷史的原因，他們回城之后，沒有定居點、沒有戶口、沒有固定的生活來源，生活比較貧困，并多次到市、區上訪，造成全區不穩定因素；王寨、柿鋪辦事處由村改成居委會的部分貧困戶，因村改為了居委會，身份由村民變為居民，根據城市低保有關條例規定，享受城市低保的對象是非農戶口，這一部分貧困人員又不能納入低保的范圍，生活困難。因此，建議區政府對返城“下放戶”生活困難的，特事特辦，將其納入低保范圍；對王寨、柿鋪社區的特困戶，協調公安部門將其戶口轉為城鎮戶口，并盡快納入低保范圍。）
（四）以社區建設為平臺，大力發展社區服務業，構筑多元化的社會保障網絡。
近年來，隨著社區建設的不斷發展，以城市社區建設作為新型城市社會保障體系的運作平臺，是一切實可行的新路子。
首先，依托城市社區平臺，構筑統一的社保信息網絡，對社會保障工作實行微機化、網絡化管理，它不僅能使各項社會保障對象和保障資金的管理變得更加規范化、科學化和現代化，還能有效地杜絕具體共和出現的疏漏和可能發生的不正之風。
其次，它在保障城市特殊貧困群體上基本生活，滿足城市居民的各種服務要求，大批量地解決下崗職工再就業和失業者求職等諸多方面的問題發揮著不可替代的作用。
再次，隨著社區平臺的不斷完善，社區內的下崗職工在社區服務與社區建設中實現了再就業，并有了可觀的經濟收入，開辟了廣大下崗職工服務社會、造福他人、發展自我的廣闊天地。
因此，建議區政府以發展社區服務為切入點，把社區服務與解決困難職工群體再就業有機結合起來，結合本地經濟社會發展的需要和下崗失業人員的特點，積極探索，大膽實踐，充分挖掘社區就業崗位。方法可以采取“四個開拓”：
一是開拓社區管理崗位。結合社區居委會改革調整，公開招聘錄用一些年紀輕、文化高、素質好的下崗失業人員，承擔社區管理工作，給社區管理工作注入新的活力。
二是開拓社區服務崗位。結合企事業單位剝離部分社會服務職能和社區社會化管理需要，以駐社區企事業單位和廣大群眾為服務對象，形成點面結合的社區服務設施網絡，開發便民利民、后勤保障服務崗位，從中安置下崗失業人員。
三是開拓社區公益性崗位。結合城市管理和創建文明小區活動，開發物業管理、市政綠化、門前三包、治安聯防、市容管理等公益性服務崗位，安置下崗失業和其他困難群體人員就業。四是開拓社區產業化崗位。社區根據自身條件和居民要求創辦一些投資少、見效快的生產自救基地，來吸納安置部分下崗失業人員再就業。
