搞好扶貧開發構建社會主義和諧社會

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2005年6月，國務院扶貧辦正式確定在南充市開展“搞好扶貧開發，構建社會主義和諧社會”試點工作，探索新時期扶貧開發的新路子。儀隴縣作為革命老區、故里和新一輪扶貧開發工作重點縣，先期啟動扶貧開發構建和諧社會試點工作。8個月的試點實踐，全縣始終按照國務院扶貧辦劉堅主任提出的“試點工作應解決好六個方面的問題”的要求，堅持以扶貧開發統攬農村工作全局，創新發展機制，充分發揮群眾的主體作用，試點工作進展順利，各個方面呈現出明顯變化，促進了全縣“三個文明”的協調發展，加快了構建和諧社會和建設社會主義新農村的步伐。

一、試點工作的來由

儀隴位于川北低山與川中丘陵過渡地帶，是共和國開國元勛同志和偉大的共產主義戰士張思德的故鄉。幅員1767平方公里，轄71個鄉鎮、875個行政村，總人口106萬，其中農業人口92萬，人均耕地0.6畝，是一個以種養業為主的傳統農業大縣。2004年底尚有113個貧困村、17875戶、6.75萬貧困人口沒有脫貧；有8.1萬平方米的學校危房急需改造，10%的適齡兒童由于家庭貧困不能完成九年制義務教育；群眾就醫條件困難，因病致貧、返貧現象時有發生，群眾飲水難、行路難、增收難等問題十分突出，嚴重制約著經濟社會的發展。

在儀隴開展扶貧開發構建和諧社會試點工作，主要基于以下三方面：

其一，儀隴是全國低山丘陵貧困地區的典型代表。黨的十六屆三中全會明確要“完善扶貧工作機制，提高扶貧開發效益”。從扶貧角度講，有必要通過試點摸索一些新做法，形成一些新經驗，探索符合貧困地區實際情況的扶貧工作新機制。儀隴試點如果能夠取得成功，其做法可供全國低山丘陵貧困地區借鑒。

其二，2004年8月總書記視察儀隴作出了“一定要把故居保護好，一定要把故里建設好”的重要指示，并要求國務院扶貧辦協調儀隴“兩路一橋”等基礎建設項目。國務院扶貧辦從更深遠考慮：在儀隴建設大型骨干工程項目，根本目的在于為解決老區群眾實際困難提供基本條件，加快老區發展。這與扶貧開發工作是完全一致的，充分體現了以人為本的科學發展觀。貧困地區矛盾多，最大矛盾就是落后的現狀和群眾脫貧致富強烈愿望之間的矛盾。加快貧困地區發展要有一個和諧的建設氛圍，構建和諧社會必須從影響和諧的主要矛盾和矛盾的主要方面入手，切實解決民生疾苦。儀隴試點欲從搞好扶貧開發入手，通過構建和諧社會推動全縣發展。這既符合十六屆四中全會關于構建社會主義和諧社會的要求，符合貧困地區的實際情況，也是進一步落實好總書記重要囑托的有效途徑。

其三，2006年是同志誕辰120周年，中央要高規格紀念。紀念的目的在于進一步弘揚精神，加快構建和諧社會步伐。精神的實質最樸實的理解那就是“肚量大如海，意志堅如鋼”，或者說是“朱為本色、德以服人”。這正是構建和諧社會最需要的精神力量。多種因素促成，儀隴成為先期啟動的試點縣。

二、試點工作的初步成效

按照國務院扶貧辦和省、市要求，儀隴縣緊密結合實際，堅持以人為本的扶貧理念，遵循“一體兩翼”的扶貧發展戰略和“抓產業培育促發展，抓解決群眾疾苦促和諧，抓基層組織建設促執行”的建設原則，提出了“群眾自主、政府引導、瞄準窮人、整村推進”的總體思路，從群眾最急盼解決的問題入手，從現實最可能解決的事情起步，從打基礎利長遠項目辦起，明確了“興水、修路、培育產業、改善人居環境、加強民主法制”的推進順序，編制了試點建設的總體規劃和實施方案。回副總理對試點方案作出了“思路很好，方案可行”的重要批示。整個試點工作分為兩個階段實施，2005—2006年為第一階段，以146個貧困村為重點，實施整村推進，為新農村建設起好步奠好基；2007—2010年為第二階段，推進其它村的建設。去年6月，正式啟動了第一階段的試點工作，重點抓了59個試點村的建設。為切實加強對試點工作的指導，國務院扶貧辦商請中組部、國家發改委、全國工商聯、解放軍總政治部等部委參加“搞好扶貧開發構建社會主義和諧社會”南充試點工作協調小組。在國務院扶貧辦的具體指導和國家有關部委及省、市的大力支持關心下，試點工作全面有序推進，取得了明顯的階段性成效。

一是生產生活條件有新變化。把改善農村基礎設施、改變群眾的生產生活條件放在試點工作首位，集中力量解決飲水難、行路難等問題。試點村新建了集中供水站8處，打井6614口，解決了8.4萬人的飲水困難；建成村社道路139公里，便民路216公里；完成民居“三建五改”3013戶，新建民居465戶，建沼氣池3900口，整治山平塘90口，新修蓄水池108口，改造中低產田土0.7萬畝，農民生產生活條件正在逐步改變。

二是特色產業培育初見成效。堅持農民增收短平快項目與長遠致富產業相結合，確保每戶農戶都有增收項目和致富渠道。試點村新建獺兔養殖基地40個，發展獺兔養殖戶9800戶，戶均增收均在2000元以上；依托大山米業、斯康藥業、“七環”豬業、“哈哥”兔業等農業產業化龍頭企業，發展了20萬畝優質糧油、2萬畝中藥材基地，栽植了枇杷、梨、柑桔等優質水果3萬畝，建起養豬家園295戶；全縣輸出勞動力26萬人，勞務收入16.3億元，初步形成了生豬、獺兔、糧油、水果、勞務輸出五大支柱產業。2005年，試點村農民人均純收入達2760元，比上年增加390元，高出全縣20元；減少貧困人口2000人，貧困發生率降低到0.5%以下。

三是社會事業有新進步。在試點村所在鄉鎮新建中小學校2所，改造校舍危房6700平方米，在校中小學生全部享受了“兩免一補”，適齡兒童入學率達到98%；改造了11所鄉鎮衛生院，新建鄉、村衛生站59所，近70%的農民參加了農村新型合作醫療；農戶電話、有線電視入戶率分別達到80%和60%以上，農村上學難、看病難等問題正逐步得到解決。

四是人的素質得到提高。試點村新建了農民科技書屋59個、村級文化中心38個，深入開展了普法教育，對2.2萬農民開展了多種形式的實用技術培訓，提高了脫貧致富能力。評選出“和諧新村”10個、“和諧農家”453戶，農村的陳規陋習和不良風氣有了明顯改善，農民的精神面貌有了很大變化。

五是基層組織建設進一步加強。通過公推直選方式，對試點村的“兩委”進行了改選，對支部書記進行了統一培訓，并從機關和鄉鎮選派了59名年輕優秀的干部到村擔任駐村指導員，村級班子凝聚力、感召力、戰斗力和帶領群眾脫貧致富的能力明顯提高。大力推行民主管村“四權”制度，普遍建立了村規民約，群眾民主意識進一步增強，民主權利進一步得到保障。

試點建設有力地推動了全縣其他各項工作。總書記高度關注的26萬人飲解困工程提前一年完成，順利實現了新縣城的整體搬遷，故居紀念館改擴建項目加緊建設，新縣城駐地新政到南充、新政到故居馬鞍，以及新政嘉陵江大橋“兩路一橋”工程建設快速推進，以和諧文明為目標的新農村建設在儀隴全面鋪開。通過試點建設，全縣廣大干部群眾進一步增強了對黨和政府的深厚感情，進一步激發了自力更生、奮發向上的熱情和干勁，進一步增強了以實績回報黨中央、國務院關心厚愛的使命感和責任感。

三、試點工作的主要做法

在試點工作中，儀隴縣突出“確保貧困農戶得益”這個目標，以改變生產生活條件為重點，以培育增收致富產業為核心，以提高人的素質為關鍵，以抓好加強基層黨建為保障，努力形成全黨抓扶貧、全社會關心扶貧的良好氛圍，共同促進試點工作全面開展。

1、競爭確定試點村。在確定試點村時，改變過去單由政府決定的作法，按照“分配名額—村上申請—審定資格—組織答辯—確定試點”的流程通過“競爭入圍”來決定。縣上把試點村名額分配到鄉鎮，各鄉鎮對申請的試點村進行民意測評，凡群眾自愿參與試點占到總人數75%以上的，才能獲得競爭資格；以村為單元、召開村民大會、討論決定競凈方案；分區域組織對具有資格的村進行演講答辯，從群眾自選項目的合理性、群眾籌資投勞的積極性、村兩委班子的整體合力等方面進行綜合評分，并根據得分高低依次確定試點村。試點村一律實行動態管理。對競爭落選的村，鼓勵先干起來，行動快、效果好的“以獎代補”給予支持，形成了在“爭中干”、“干中爭”的良好氛圍。通過引入競爭機制，將由上級“指定”變為群眾“爭取”，充分調動了群眾的積極性。不少村為了爭取入圍，群眾聯名給縣委、政府寫申請，并自發地籌資投勞參與建設。三蛟鎮昆山村在入圍試點村后，村民積極投資投勞，短時間內就新修了10公里的村社公路，人均出資400元，戶均出資達1500元。雙慶鄉太平村競爭落選后，不等不靠，組織群眾籌資投勞，架橋鋪路。

2、尊重民意定規劃。堅持“不干群眾不愿干的事，不干群眾不參與干的事”，把群眾普遍受益的項目作為優先項目，把低收入群體作為幫扶的主要對象，實行“項目民選，對象民評”。試點村確定項目和實施項目，必須通過村民大會討論決定。日興鎮九灣村充分聽取群眾意見，提出了興水、修路、發展產業、改善人居環境等十個項目供群眾選擇，全體村民以“投玉米籽”的方式，確定了先期啟動飲水、修路、發展產業3個項目，并按“一水二路三產業”的順序建設。在試點村自主確定建設重點后，縣上組成項目規劃組，深入到試點村幫助制定試點建設規劃方案，并設置公示牌將規劃方案向全村公示，征求意見，接受監督。堅持瞄準窮人確定重點幫扶對象，由村民大會以無記名投票的方式，按總戶數的10%評定，59個試點村共評出特困人口2237人、低收入貧困人口8591人進行重點扶貧。評定結果張榜公示，并報縣扶貧辦確認、建卡、登記造冊。扶持對象實行動態管理，每年一評，最多扶持3年。

3、整合資金聚合力。堅持“捆綁項目保重點、集中資金辦大事”，打破條塊、部門分割，充分整合財政、扶貧、以工代賑、交通、農業、水利、對口幫扶資金和其他涉農資金，集中投入試點村建設。農戶飲水問題通過人飲工程建設項目解決；村道公路和便民路建設主要依托通鄉通村公路建設項目和以工代賑資金解決；“三建五改”等人居環境改造主要以沼氣建設項目為粘合劑，整合其他項目資金和農戶自籌資金解決；產業培育主要借助產業扶持項目、信貸支持和“業主+農戶”投入等方式解決；農業綜合開發主要通過中低產田造和土地整治項目解決；鄉村學校、衛生站、文化站等公益設施和部分基礎設施，通過發動社會捐贈、對口幫扶援建等方式解決。在整合的方式上，實行“統一規劃、分頭落實、各負其責”，按照試點村的規劃，由項目主管部門將資金分頭落實到村到項目，并報縣試點工作領導小組審定，縣目標督查辦進行專項檢查。改進財政貼息方式，調動金融資金投入試點建設，縣委、政府確定由縣信用聯社承擔扶貧貸款的發放，對特困戶和低收入貧困戶在信用聯社的貸款，其高出扶貧貸款利息的那部分利息，財政每年安排專項資金貼息。全縣共整合資金10300萬元，其中涉農項目資金3200多萬元、對口幫扶資金1100多萬元、信貸資金3200萬元、業主投入2800萬元，撬動農戶自主投入15000萬元，確保了試點村的建設順利實施。

4、推行“四權”管村務。試點中著眼于改進工作方法，進一步發展和擴大基層民主，強化村民自治和民主監督，探索建立了村務管理的領導權、決策權、執行權、監督權的“四權”制度，村中的大事由群眾來決定和管理。村黨支部通過“一提”（提出議題）、“二議”（組織討論形成議案）、“三聽證”（召開聽證會），實施民主管村的領導權；由村民代表大會對重要村務進行決策，實施民主管村的決策權；村委會負責對決定事項組織實施，實施民主管村的執行權；組建村民監督委員會，聘請“農民監察員”，全程參與和監督村務管理，實施民主管村的監督權。過去村里實施什么項目、資金怎么使用和管理，群眾道不明白、干部說不清白，通過推行“四權”，普遍建立了群眾直接參與扶貧資金管理和項目實施過程管理等制度，改變過去由村“兩委”管理為讓群眾當家作主，有效規范了村“兩委”工作運行機制，增強了村“兩委”班子的決策能力和執行能力，保障了群眾當家作主的權利，真正實現了村級事務的民主管理。周河鎮方壩村堅持群眾的事群眾說了算，群眾的事情群眾管，通過深入開展還權于民、陽光村務等活動，充分調動了群眾參與村內事務管理的積極性，營造了濃厚的民主管村氛圍，成功地走出了一條民主管村、民主興村的好路子。

5、組建“協會”促發展。組建協會是把農民組織起來共同發展的有效途徑。在“儀隴縣鄉村發展協會”的指導下，三蛟鎮昆山村成立了“昆山村發展協會”，按照“群眾入股、政府配股、貧困戶贈股”的方式，建立起了以家承經營承包為基礎，以農民為主體的互助合作組織，縣上拿出扶貧資金為30戶特困戶贈股、每股1000元，為36戶低收入貧困戶配股500元、自交500元，其他農戶自愿入股，集聚了116戶農民閑散資金7萬多元。協會采取“整借零還”的方式支持農民借錢發展、籌錢還本息，已向村民發放小額借款7萬多元，解決了群眾啟動項目資金不足和日常開支周轉困難的問題；設立三個活動中心，每十天召開一次股民大會，向老百姓傳授科學技術和交流致富信息；倡導和組織農戶聯建村社公路，統一采購農用物資，深受村民歡迎和支持。全縣根據產業發展、精神文化等不同需求，組建了產業型、文化型等各類專業協會組織253個。通過組建協會，把農民組織起來，開展技術、信息、金融、購銷等生產經營的合作，有利于扭轉分散的農戶在市場經濟中的弱勢地位，提高抵御自然災害和市場風險的能力，從根本上克服千家萬戶分散生產與大市場的矛盾，為農民爭取更大的利益；有利于促進農民之間的交流與互信，促進農民在改善生產生活條件，提高文化生活質量等領域的合作，從而進一步促進鄰里之間的和諧。

6、倡導文明創和諧。將“農戶倡文明，村社創和諧”作為試點工作中精神文明建設的重要內容。開展了“和諧新村”、“和諧農家”和“好公婆、好媳婦、好鄰居、好妯娌、好家長”的家庭“五好”評選活動，入選者授獎牌、戴紅花、上光榮榜，并實行動態管理。開展了“人飲工程進村、安全飲水入戶，通村公路進村、便民道路入戶，特色產業進村、扶貧濟困入戶，‘三建五改’進村、美化家園入戶，廣播通訊進村、電視電話入戶，教育科技進村、技能培訓入戶，醫療衛生進村、初級保健入戶，先進文化進村、文明禮儀入戶，民主法制進村、村規民約入戶，黨建示范進村、‘兩帶三為’入戶”的“十進村十入戶”活動，增強了試點工作實效，進一步融洽了黨群、干群關系。日興鎮九灣村這個昔日愛扯“爛筋”的窮山村如今變成了遠近聞名的和諧文明新村，中央電視臺《經濟半小時》欄目作了專題報道。開展了“愛清潔講衛生”專項整治活動，建立農戶衛生掛牌公示制度，轉變農民落后觀念。柴井鄉黃氏祠村成立村衛生管護協會，實行農戶輪流清潔值周，負責打掃村道公路、清運農戶垃圾、農戶清潔衛生監督檢查等，每周開展一次農戶清潔衛生評比，并張榜公示。如今該村家家戶戶干凈整潔、窗明幾凈。

7、強化領導抓落實。縣委、縣政府成立了由縣委書記任組長的試點建設領導小組，實行了縣、鄉、村三級“一把手”負總責、縣級領導和部門包村建設的責任制。縣委多次召開常委會和常委擴大會、專題研究和部署試點建設工作，出臺了16個文件，把目標任務、工作責任落實到了人頭。公選了14名優秀干部到試點鄉鎮擔任黨委書記，從縣級機關和鄉鎮選派了59名優秀年輕干部到試點村擔任駐村指導員，加強對試點工作的組織和領導。將試點工作納入鄉鎮、幫扶部門和村年度目標考核內容，加強督查督辦，跟蹤落實，定期通報，逗硬獎懲。倒在試點建設第一線的原涼埡鄉黨委書記杜俊杰，被確診為絕癥時仍堅守在工作崗位上，被追認為南充市優秀黨委書記，成為全省第三批先進性教育活動的典型。

四、試點工作的啟迪與思考

儀隴縣的試點工作雖然時間短，取得的成效也是初步的，也還有一些需要研究和解決的薄弱環節和問題，下一步的扶貧開發任務還很重。但試點已經顯示出它的示范效應，為繼續開展扶貧開發構建和諧社會提供了有益的啟示。

1、充分尊重群眾意愿，讓農民成為主體，這是扶貧開發的關鍵所在。推動事物發展的動力有內因和外因兩個方面。扶貧開發中，政府是引導者，是外因；農民是主體，是內因。只有從農民最關心的事情入手，充分尊重農民的意愿，才能發揮群眾的積極性和主動性，讓農民成為扶貧開發的主體。儀隴縣堅持從三個方面入手，讓群眾“動”起來、“參”進去，激活了扶貧開發的原動力。一是從農民最積極、具備一定條件的村子入手。在選擇試點村上，政府控制范圍、放寬比例，然后通過競爭入圍產生，實行動態管理。改過去由政府指定變成群眾主動爭取，在競爭的過程中把農民積極性調動起來，把主體作用發揮出來，解決了過去扶貧開發中群眾被動參與、存在“等、靠、要”的問題。二是從群眾最關心、農民最期盼的事情入手。過去扶貧，做哪些事、發展哪些產業，是自上而下由政府運用行政力量推動，盡管出發點是好的，但由于缺乏群眾參與，結果卻往往事與愿違，效果不明顯，出現了“政府急、干部干、農民一邊看”的現象。如今干什么由村民代表大會討論決定。這種自下而上的方式，一方面充分尊重了農民的意愿，農民愿意干；另一方面干的是群眾最急、最盼的事，群眾能干好。從日興鎮九灣村民主確定“一水二路三產業四人居五民主法制”的發展順序上看：解決了飲水問題，就改善了基本生存條件；解決了交通問題，就降低了生產成本；生存和生產條件改變了，就能擴大再生產，解決脫貧增收的問題；經濟條件變好了，就能進一步改善人居環境，豐富精神文化生活。農民的意愿符合經濟和社會發展規律。三是從打基礎利長遠的項目入手。制約農村發展、農民脫貧的原因有兩個：基礎設施滯后，農業綜合生產能力低下；產業發展起步艱難，農民缺乏增收渠道。因此，扶貧開發必須首先從這兩個方面入手，通過改善環境，突破制約瓶頸；通過發展產業，拓寬增收致富渠道。

2、以協會為載體，把農民組織起來，這是扶貧開發的有效手段。包產到戶最大程度地調動了農民的積極性和自主性，在中國農村發展歷史上創下輝煌。但隨著市場經濟的發展，由于受信息、資源稀缺和技術條件的局限，這種以戶為基本單元的生產模式讓農民在市場經濟中始終處于弱勢地位，無法抵御自然災害和市場風險。“大鍋飯”發揮不了個體的主動性，解決不了原動力；“小伙食”形成不了合力，應對不了大市場。只有把農民組織起來，才能從根本上克服千家萬戶分散生產與統一大市場的矛盾，為農民爭取更大的利益。而專業的、系統的協會組織是解決這一問題的有效手段：一方面，協會堅持了以戶為基本生產單元，保持了農民的主體地位；另一方面，協會又把農民聯合起來，增加了與市場搏弈的實力。怎樣把農民組織起來，儀隴在試點中進行了三個方面的探索：一是對無發展基礎、無主導產業的村，從科技文化切入組建協會。通過開展一些農民喜聞樂見的文化娛樂活動，為農民交流合作搭建平臺，再逐步將內容擴大到經濟合作等領域。二是對有一定基礎、正在發展產業的村，從融資方式切入組建協會。通過建立農民互助合作融資組織，首先解決農民發展生產啟動資金缺乏的問題，以資金為紐帶把農民組織起來。例如三蛟鎮昆山村發展協會。三是對基礎較為完善、已有一定主導產業的村，從產業切入組建協會。讓會員通過技術互助、信息共享等模式，提高共同抵御風險、應對市場的能力。如化馬鄉虎嘴村的養兔協會，日興鎮九灣村的果樹協會等。

3、采取多種模式，構建貧困群眾安全保障體系，這是扶貧開發的重要環節。扶貧的對象是窮人，但窮人個體之間又存在不同的差異，要實現整體推進，就必須針對不同情況，采取多種扶貧方式。一是對無生產能力的特困群眾，必須采取救助式扶貧。如通過民政救濟、“五保”政策和建立農村最低生活保障制度等途徑，解決農村中孤寡病殘等人員生活問題。這是扶貧工作的基礎。二是對具備生產能力，但受某些因素的制約而難以發展生產的群眾，主要采取開發式扶貧。通過培訓技術、提供信息、送適用項目等方式幫助他們提高自我發展能力，扶持他們通過發展生產實現脫貧。因為這部分困難群眾占到了貧困人口中的絕大多數，這是扶貧開發的重點。三是建立必需的保險制度。通過建立新型農村合作醫療制度，解決農村困難群眾就醫難，防止因病致貧、因病返貧；通過推進各種產業保險，防范和化解農民在發展生產中的風險。

4、以扶貧開發統攬農村工作全局，實行整體聯動，這是扶貧開發的堅強保障。扶貧開發政府是主導，群眾是主體。充分發揮政府的引導作用，就必須進一步轉變政府職能，理順發展體制。一是縣委、縣政府要以扶貧開發統攬農村工作全局，落實目標責任，規范業績考核，為扶貧工作提供組織保障；制定發展規劃、整合資金投入、協調各方力量、科學管理項目等，形成整體合力。二是縣級部門要協調配合，按照“渠道不變、用途不亂、各負其責、各記其功”的原則規劃建設。三是鄉鎮黨委、政府要強化政治、輿論和組織保障，搞好技術指導和服務，及時化解各類矛盾。四是村“兩委”要通過“四權”機制，組織和發動群眾實施具體項目，為農民提供必要的公共服務。五是村級發展協會要在村“兩委”的指導下，幫助農民了解發展信息、組織農民學習科學技術、科學選擇發展項目，提供產業發展相關服務。