鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制調研

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權的基礎，也是黨在基層的重要組織機構。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟體制的逐步建立和完善，尤其是在農村稅費改革之后，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經不能適應農村社會經濟發(fā)展的需要。為此，哈密市編辦組成調研組，對具有代表性的8個山區(qū)、平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了深入細致的調研。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題及對策

（一）存在的主要問題

哈密市共有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）18個（其中鄉(xiāng)14個，鎮(zhèn)4個），鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關編制341名，實有人員416名。通過調研，我們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在以下幾個方面的問題：

1．條塊分割，關系不順

在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制中，名義上實行條塊結合，實際上是權力在“條”，責任在“塊”。上級的各項工作任務都下達給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏與其職能相適應的權力。條塊分割，責權利不統(tǒng)一，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能，造成了許多問題，如“看得見的管不著，管得著的看不見”；有利的事大家搶著管、多頭管，無利的事相互推諉扯皮，效率低下；人事管理權限分散，干部流轉不暢等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中由市直部門直接管理的如財政所、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、國土資源管理所、水管所、綜治辦、司法所，大都承擔著本行業(yè)的行政管理職能，無形中肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職權，難以發(fā)揮應有的行政效能。

2．財政弱化，保障困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的財政，是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行的財力基礎，也是國家財政的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從構成上主要分為預算內、預算外和自籌三部分。其中預算內收入大多是“吃飯財政”，只好從預算外和自籌部分來解決問題。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入主要有兩大塊，即：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費和鄉(xiāng)辦企業(yè)管理費。稅費改革后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，加之大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化，管理費用微乎其微。對于極為短缺的農村衛(wèi)生、交通和計劃生育等事業(yè)經費來講，無疑是雪上加霜，必要的事業(yè)支出難以保障。雖然說，從市財政拿出一部分資金支持鄉(xiāng)村，搞轉移支付。也許能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的即期平衡，但如不建立解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的增長機制，則仍無法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。

3．官多兵少，比例失調

哈密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)一般都有11人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制一般在14—28人之間，官多兵少，比例失調，真正做實際工作的人寥寥無幾。如白石頭鄉(xiāng)和雅滿蘇鎮(zhèn)，核定行政編制分別是8名和7名，領導職數(shù)分別是7名和5名。

（二）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的建議

1．在條塊關系上，要繼續(xù)堅持“簡政放權”的方針，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正的農村政權組織。理順市鄉(xiāng)關系，市直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構，對社會服務和涉農機構，應下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。以強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經濟、社會發(fā)展的功能。同時，還必須按照政治、經濟和社會功能分化的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、組織進行重組，使其政治、經濟和社會資源均得以有效配置。關鍵是要解決新老機構撤并、設置重復和門類繁多等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置過多、過細和過于分散，既浪費資源，又不能形成規(guī)模優(yōu)勢，更不利于管理以及與農村產業(yè)化相適應的社會服務體系的建設。

2．實現(xiàn)從“管理型政府”向“服務型政府”的轉變。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變到推動農業(yè)社會化服務體系的發(fā)展和完善、為農村經濟發(fā)展創(chuàng)造條件、發(fā)展農村社會公益事業(yè)上來。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為服務主體，立足于服務農村、服務農民、服務鄉(xiāng)企。積極推進軟環(huán)境建設，實現(xiàn)服務水平的全面提升。不斷營造穩(wěn)定的社會環(huán)境，化解矛盾，為經濟建設提供了強有力的保障；不斷營造優(yōu)質的服務環(huán)境，為農村、農民、企業(yè)開辟綠色通道；不斷營造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，開創(chuàng)了一個全民招商引資，全民干事創(chuàng)業(yè)的新天地。

3．實現(xiàn)從“龐大型政府”向“精干型政府”的轉變。“細職能，大政府”的行政體制是一種典型的計劃經濟的產物。它導致機構龐大、人浮于事、效率低下。因此，切實轉變政府職能，實現(xiàn)從龐大政府向精干政府的轉變，就必須建立“小政府，大服務”的新型管理體制。為適應這一需要，政府的機構設置要“精”，編制數(shù)量要“少”，機關工作人員素質要“高”，人員結構要合理，形成一個寬職能、高效率、小政府、大服務的政府行政管理模式。

4．因地制宜，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領導職數(shù)，減少“麻雀鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。根據(jù)我市實際，可將規(guī)模較小又相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以撤并。這樣做一方面有利于精簡機構和人員，減少財政負擔，另一方面有利于區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模能促使形成生產規(guī)模，加快農業(yè)產業(yè)化步伐。合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和領導職數(shù)，配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)不應搞“一刀切”，應根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小來配備，從根源上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)官多兵少，職能重疊交叉，無人干活，效率低下的局面。

二、事業(yè)站所管理體制存在的問題及對策

（一）存在的主要問題

哈密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類事業(yè)站所174個，現(xiàn)行編制2044名，實有人員2006名。事業(yè)單位分別是：財政所、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、土管所、水管所、農科農機服務指導站、農經站、林管站、文化廣播站、計劃生育辦公室、計生服務站、綜治辦、司法所。通過調研，我們認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制存在以下幾個方面的問題：

1．設置龐雜，機構臃腫。“麻雀雖小，五臟俱全”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論大小“七站八所”一應俱全，上級有什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就對應什么，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位總數(shù)平均在10個左右，多者達到15個。有些事業(yè)單位規(guī)模小不符合事業(yè)單位登記條件，以至于影響到事業(yè)單位登記率。由于機構臃腫，長期造成人浮于事現(xiàn)象。

2．政事不分，以事代政。一些事業(yè)站所的領導觀念陳舊，沒有認識到事業(yè)站所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的重要作用，習慣于行政管理那一套，體現(xiàn)不出服務性質，因此造成多數(shù)事業(yè)站所政事不分，行政化現(xiàn)象比較嚴重。一方面有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將事業(yè)單位當作自己的內設機構，如文化廣播站、綜治辦、司法所、計劃生育辦公室、計生服務指導站，將事業(yè)人員當作行政人員使用，對其實行統(tǒng)一的目標管理，統(tǒng)一的報酬待遇。另一方面有的站所因自身沒有經費來源而不愿獨立，一獨立就成了斷奶的孩子，無法生存。所以對業(yè)務工作則缺乏自覺性和責任心。

3．經費不足，運轉困難。調查中，反映最多的是經費問題。有些站所無任何經費來源，無法維持必要的事業(yè)支出。因沒有經費制約，人員也無法實行有效管理，也無法服務基層。平常下村技術指導的開支全部自己掏，因此站所人員不愿下去。

4．量多質低，結構失調。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在職2006人，專業(yè)技術人員所占比例不到40%。專業(yè)技術人員年齡和知識結構老化，技術人員匱乏現(xiàn)象更嚴重，無法為“三農”服務。如一個從事農業(yè)方面的站所人員有23名，無一名能用的技術人員，使用只有靠聘請。

5．職能弱化，缺乏活力。如農村合作經濟經營服務管理站現(xiàn)行主要職責是：指導農村合作經濟組織的建設；管理農村集體資產；農民負擔監(jiān)管。第一個職能在農村合作基金會撤銷后已弱化；第二個職能在會計核算集中后弱化；第三個職能在農業(yè)稅率降低后已弱化。

（二）對事業(yè)站所管理體制改革的建議

1．重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能，實現(xiàn)政事分開。按照站所的屬性和市場經濟體制的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職責范圍。將事業(yè)站所承擔的行政管理、行政執(zhí)法職能收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關，確需由事業(yè)單位承擔的，一律根據(jù)有關法律法規(guī)依據(jù)委托授權。打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)包辦事業(yè)的舊模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位部門所有、條塊分割的舊格局，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬社會性、技術性和服務性職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔。

2．重新調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構設置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機構的設置，不能搞簡單的整齊劃一和強制性的上下對口，而應根據(jù)社會發(fā)展的需要和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際靈活設置，有建有撤。對上次機構改革中農科與農機、文化與廣播的合并情況進行再次督查，防止在合并中走形式、搞變通。對撤銷職能已基本弱化的農村合作經濟經營管理站，將其部分尚需保留的職能劃轉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。對職能相近、規(guī)模過小的進一步進行歸并。例如，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農科農機服務指導站、畜牧獸醫(yī)站、林管站、水管所等涉農服務機構合并設置為農業(yè)綜合服務中心；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育辦公室和計生服務指導站合并設置為計劃生育服務中心；將綜合治理辦公室作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內設機構。

3．拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的經費來源渠道。“無錢難倒英雄漢”。拓寬經費渠道可從上、下兩個方面著手：對上市、鄉(xiāng)財政根據(jù)各站所的實際情況，拔給一定的業(yè)務經費，保障最基本的業(yè)務需要。市、鄉(xiāng)對站所的業(yè)務經費應做到不扣壓、不挪用、不截留。對下扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位開展各種正當?shù)慕洜I活動和合理的有償服務，引導事業(yè)人員轉變觀念和角色，從習慣于行政管理轉變?yōu)榧夹g服務，從等人上門轉變?yōu)樯祥T找人。如農科農機服務指導站就可開展種子、農資、農機等各種經營業(yè)務。

4．提高人員素質、優(yōu)化人員結構。把好進人數(shù)量關，嚴格控制超編進人；把好人員質量關，對新進人員應堅持標準，要求必須具備相應的文化素質和專業(yè)技術素質，實行“凡進必考”；抓好培訓關，加強對現(xiàn)有人員的科技培訓，將人浮于事轉變?yōu)槿瞬艃?yōu)勢，優(yōu)化人員結構，加大技術人員所占比例，跟上科技發(fā)展的步伐。同時上級部門要加強對站所的業(yè)務指導培訓，實行行業(yè)管理和監(jiān)督檢查，使站所更好地為農民服務。

5．實現(xiàn)事業(yè)站所“非法人”向“法人”的轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應放權給站所，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的法人實體地位，全權管理自身業(yè)務，自主開展業(yè)務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只管法人代表，不包攬事業(yè)單位具體業(yè)務。

6．做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所人員定崗分流工作，切實減輕財政負擔，進一步增加事業(yè)單位活力，促進農村經濟和社會事業(yè)健康協(xié)調發(fā)展。大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員，實行按需設崗，按崗定編，平等競爭，擇優(yōu)上崗。