旅游財政調研報告

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隨著旅游業被中央列為國民經濟新的增長點，旅游業在啟動消費、擴大內需、解決就業以及促進經濟社會協調發展方面發揮著更加積極和顯著的作用，省委省政府也對加快湖南旅游業發展給予了高度關注和重視。最近，省委政策研究室、省財政廳、省旅游局就湖南旅游業發展情況尤其是旅游業對財政貢獻情況進行了專題調研。

一、湖南旅游業發展基本情況

（一）旅游資源極其豐富，是名副其實的旅游資源大省

旅游資源是旅游業立業之基、興業之本。湖南作為內陸中西部省份，旅游資源極其豐富，集中體現在：一是品類較為齊全。按照國家旅游局制定、國家質量監督檢驗檢疫總局批準的《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T18972--2003）國家標準，旅游資源共分8主類、31亞類、155基類，湖南基本齊全，并分布在全省各地。國家旅游局對湖南旅游資源進行調研后也認為湖南是全國為數不多的旅游資源大省之一。二是旅游資源品質較為優良。目前，湖南已擁有世界遺產1處（張家界）、國家級風景名勝區7處（韶山、洞庭湖、岳陽樓、武陵源、南岳、岳麓山、良山）、國家級森林公園21處、國家級歷史文化名城3座（長沙、岳陽、鳳凰）、國家級重點文物保護單位22處、全國優秀旅游城市5個（長沙、岳陽、韶山、張家界、常德）以及韶山、花明樓、岳麓山、岳陽樓、武陵源、南岳、黃龍洞、世界之窗、桃花源、東江湖、炎帝陵、海底世界、蘇仙嶺等13個國家4A級旅游區（點）。三是旅游品牌形象較為突出。張家界世界自然遺產游、韶山革命圣地游、鳳凰一里耶古城文化游、岳陽樓一洞庭湖名樓名水游以及常德世外桃源休閑游等都在全國乃至境外享有較高知名度。

（二）產業規模不斷擴大，友鄰省份發展形勢逼人

近年來，湖南旅游業保持了持續快速穩定發展的良好勢頭。*年，全省接待入境旅游者56.62萬人次，創匯3.1億元，接待國內旅游者5700萬人次，國內旅游收入220億元人民幣，旅游總收入246億元人民幣。從1998年至*年，全省旅游經濟發展各項指標增幅都在兩位數以上。

*年，全省旅游總收入也相當于GDP的5.7%。但從全省旅游業發展情況來看，形勢逼人。*年，旅游創匯3.1億美元，處于全國第13位，接待境外旅游者56.62萬人次，處于全國第15位，旅游創匯和接待境外游客人數均位于湖南之前的山東、云南、陜西、天津、廣西等省份旅游業發展勢頭穩健，緊跟湖南之后的黑龍江、湖北、重慶、四川來勢迅猛，湖南旅游業發展是逆水行舟，不進則退。

三）省級財政安排旅游發展專項資金逐年有所增加，但相關省市投入力度更大

旅游業人作為一個新型的朝陽產業，發達國家經驗表明，在投入與產出關系上，必然要經歷“大投入小產出，小投入大產出，不投入也產出”幾個階段。客觀估價湖南旅游業，目前，即大投入才能有大產出的階段。湖南旅游業發展在各級各部門的關心支持下，財政性資金對旅游業投入逐年有所增加，在宣傳旅游整體形象各品牌、加快旅游新產品建設、加速旅游人才培養、拉動社會投資、提升產業素質方面發揮了重要作用，財政資金“四兩拔千斤”的引導和攆動效應非常明顯。婁底漣源白馬湖位于旅游度假區是一個很好的例子。白馬湖位于白馬鎮境內，是一個人工中型水庫，具有較好的旅游業發展條件。但由于白馬鎮是漣源的貧困山區，鎮政府缺乏基本的開放啟動資金，給旅游招商也帶來了較大難度。根據這一狀況，1999年年底，省市縣財政決定把白馬湖旅游開發列入財政部門扶貧示范工程，市、縣財政分別撥出5萬元、3萬元作為開發專項資金，用于規劃編制和部分旅游項目啟動。財政資金投入產生了明顯成效，至2000年年底，共吸收各方投資1600萬元，1999年至2001年，度假區旅游直接收入1030萬元，僅*年，上繳稅費就達到13.5萬元。2000年至*年，湖南省級財政安排旅游發展專項資金（包括旅游事業費、宣傳促銷費、第三產業引導資金、旅游發展資金，下同）從1000萬元左右增加到*年的1800萬元左右，年平均增幅為27%。但從相關首市情況來看，財政對旅游投入力度更大。*年旅游創匯居于全國第8位的山東省，省財政安排旅游發展專項資金為10700萬元，是湖南財政投入的近六倍，陜西省*年級財政投入旅游發展專項資金達4000萬元左右，比湖南多出近二倍。云南、廣西、天津也都在2000萬～4000萬元左右。這些旅游經濟相對發達省份的省級財政對旅游投入都體現出了大力度、大手筆的特點。同時，一些旅游創匯低于湖南的地區，也正在加在財政投入力度。*年旅游創匯緊跟湖南之后的黑龍江省、省級財政投入旅游發展專項資金從2000年的3000萬元、2001年的3000萬元增加到了*年的5000萬元，增幅達到了67%。重慶、四川*年省級財政投入旅游發展專項資金也分別為3300萬元和2000萬元，比湖南多出1500萬和200萬元。

財政資金的大量有效投入強力推進了旅游業發展，山東、云南、陜西、天津、廣西、重慶、四川*年旅游業總收相當于GDP的比重分別比湖南高出0.13～15個百分點不等（見表3）。

（四）旅游就業拉動作用明顯，發展潛力仍相當巨大

旅游業關聯度大，帶動性強，是典型的“一業興，百業旺”的產業，旅游業的產業特征也決定了其在解決社會就業方面的巨大作用。經調查統計，*年湖南直接從事旅游業的人數達20萬人左右。據世界旅游組織公布的資料，旅游部門每增加1名直接從業人員，社會就能增加5個就業機會，考慮到我國勞動力資源豐富，勞動力成本低的特點，國內有關專家測算，我國旅游業就業乘數作用可達到1：7，照這樣推算，湖南間接從事旅游業人數約140萬人，直接和間接從業人數共達160萬人，是全省總就業人數的4.4%，占全省第三產業就業人數的23.8%，由此可見，旅游業已成為湖南就業的重要渠道。從發展眼光看，湖南旅游就業空間仍然相當巨大。一方面，湖南豐富旅游資源開發建設速度正在逐步加快，有利于增加更多的旅游工作崗位，擴大旅游業直接就業規模。另一方面，旅游業關聯帶動作用進一步顯現，極大促進間接從業人員數量增加。目前，我國旅游從業人員數量已達到3000萬人左右。今后一段時間，全國和湖南都將把旅游就業作為一項重要工作，加快發展，湖南通過旅游增加就業有著巨大發展空間。

二、湖南旅游業對財政貢獻情況

湖南旅游業在產業規模不斷擴大，產業素質不斷提高的同時，對財政貢獻也日益明顯。并于旅游業對財政貢獻的測算，目前，國際上通常采用稅費統計法和運用旅游衛星賬戶，我國主要通過稅費口徑進行統計。1998年，當時財政部涉外司曾就我國旅游業對財政貢獻進行測算，認為1998年我為旅游總收入為3438億元人民幣，對財政貢獻約為200億元左右。考察湖南旅游業對財政貢獻，可分為兩個方面，一方面是旅游業對財政的直接貢獻。采用國際上和我國都采用的稅費統計法，以*年全省旅游總收入246億元人民幣為基數，可以算出幾筆大賬。一是營業稅。*年旅游總收入為246億元，以3%的營業統計（綜合考慮統計中的重復環節和相關因素，只以3%營業稅計），為7.38億元。二是所得稅。旅游業*年約有3億元左右的利潤，可形成1億元左右所得稅。三是出口退稅。*年旅游外匯收入達3.1億美元，假設比照外貿出口退稅政策，以6%計，既減少財政支出約1.6億元，三項總計約9.98億元，再加上其他方面因素，保守估計，旅游業直接提供的財政收入約10億元。根據湖南實際，還可以運用典型推算法對這一數據進行進一步誰。張家界市*年曾作過專題普查。據這次普查，張家界市武陵源區直接經營景區景點的6個企業2001年上繳各項稅收3400萬元，上繳各種規費4360萬元，兩項合計7760萬元（若加上帶有財政性質的給社會的捐款3160萬元，共過1.092億元），全市旅游產業提供財政收入共1.2億元，占地方一般預算收入的40.1%。運用普查成果，根據張家界市旅游產業提供的財政收入與張家界市旅游總收入之間的比例關系推算，即根據公式[全省總旅游收入×（張家界市旅游產業提供的財政收入/張家界市旅游收入）]推算，*年全省旅游產業提供的財政收入為10.9億元左右。另一方面，是湖南旅游業對財政的間接貢獻。*年湖南旅游業總收入為246億元。據世界旅游組織的經驗數據，旅游行業每1元直接收入，就能帶動相關行業增加4.2元收入。據此推算，湖南旅游業帶動了相關行業增加1033.2億元收入，旅游及旅游帶動相關行業增加的總收入達1279.2億元。*年，湖南GDP為4340.94億元，全省財政總收入為424.64億元。旅游及旅游相關行業增加的總收入相當于GDP的29.4%，按加權平均推算，即根據公式[旅游帶動相關行業增加的總收入×（全省財政總收入/全省國民生產總值）]，*年，湖南旅游帶動相關行業增加了總收入對全省財政貢獻達到101億元，加上旅游業直接對財政貢獻10億元，*年，全省旅游業對財政貢獻達到111億元，相當于全省財政總收入的26.14%。加上旅游業在促進貧困地區脫貧致富方面的積極作用，又可在一定程度上減少財政資金轉移支出。

由此可見，湖南旅游業對財政較大貢獻是客觀存在的，雖然由于相對分散，旅游對財政貢獻在面上和集中度方面體現得不是很明顯，但不可否認的是，旅游業已成為增加湖南財政收入的重要來源，已成為湖南財政收入新的增長點。

三、湖南旅游業“十五”發展目標及有關政策建議

未來幾年，是湖南旅游業搶抓機遇，加快發展，再上臺階的重要時期，全省旅游業將爭取通過“十五”期間的努力，使湖南旅游產業在國民經濟的比重中有一個大的提高，產出規模進一步擴大，對相關產業的關聯帶動作用更加明顯，在國際國內的知名度不斷提高，旅游大產業、大網絡、大市場的格局基本形成，實現入境旅游人次數和旅游外匯收入排序在全國前二位。到2005年，全省旅游總收入力爭達到400億元，相當于全省GDP比重7%，對財政貢獻力爭達到13億元左右。在解決就業方面，力爭全省旅游業直接和間接從業人員總數達到180萬人左右，使旅游業成為解決湖南就業的重要途徑和渠道。為此，特提出有關政策建議，僅供參閱。

（一）要進一步確立旅游產業地位

旅游產業是典型的資源型產業，湖南是典型旅游資源大省，發展旅游業基礎夯實、條件良好，加之近年來各級各方面高度重視，旅游業發展勢頭迅猛，全省旅游業總收入在GDP中的比重從2000年的4%上升到*年的5.66%，平均每年增加0.55個百分點。到2005年，湖南旅游業總收入在GDP中的比重將達到7%。關于湖南旅游產業定位，1998年省委省政府在《關于進一步加快湖南旅游產業發展的意見》中曾明確提出“把旅游業作為國民經濟的新興支柱產業、第三產業的龍頭產業、提高人民生活素質和加快老少邊窮地區脫貧致富的高效產業來培育和發展。”對旅游產業地位明確，極大地促進了湖南旅游業發展。目前，全省旅游產業的規模及相當于GDP的比重都有了較大幅度提高。從當前來看，進一步將旅游業確立為湖南國民經濟支柱產業，既是對全省旅游業發展成就的一種肯定，也是一種促進和鞭策。從長遠看，湖南旅游業相當于GDP的8%的份額時間不會太久，支柱產業地位確定，也有利于縮短這一時間段。而且從全國來看，目前，已有24個省（市、區）明確將旅游業確定為國民經濟的重點產業和支柱產業。

（二）要進一步改善旅游業發展環境

旅游業既是一個本身就具有改善環境、提升地區形象的產業，同時也是一個對地區環境和形象依賴性較強的產業。進一步改善湖南旅游業發展環境，主要在幾個方面；一是在對旅游業認識上，要切實消除把旅游業與“吃喝玩樂”和“樓堂館所”等同起來的錯誤觀念。旅游業是一個綜合型產業，具有經濟產業一般屬性和功能，在促進經濟社會協調發展中也具有重要地位和作用。“吃喝玩樂”和“樓堂館所”在提法上本身就帶有濃厚的計劃經濟色彩，且“吃喝玩樂”和“樓堂館所”也只是旅游產業經濟功能的一種體現，而決不能等同于旅游產業。1998年中央經濟工作會議將旅游業列為國民經濟新的增長點，就從戰略上明確了這一問題。因此，全省應進一步提高對旅游業的認識，加強對旅游產業經濟屬性、經濟功能的研究，消除一些不正確、不全面的思想和看法。二是在旅游交通環境改善上，要堅持在同等條件下，優先加快旅游區交通基礎設施建設。要把湖南一些大的基礎設施建設和旅游配套設施建設很好的結合起來，改善湖南旅游交通條件，提高旅游產品的質量。三是在加快旅游企業這一市場主體建設上，要按照“國民待遇原則”，結合湖南實際，消除一切不合理收費，切實減輕企業負擔。建議聯合相關部門對全省賓館飯店業、旅游運輸企業、旅游生產企業的行政事業收費項目進行一次全面的清理并公布收費項目和標準。除國家和省確定的收費項目外，該取消的要堅決取消，該降低標準的一定要降低標準，杜絕一切重復收費和亂收費行為。由于旅游業淡旺季明顯，應允許旅游運輸企業實行淡季報停制度，并免征相關費用。旅游企業與一般工業企業水、電、氣同價政策要切實落到實處，一些限制性政策（如旅游星級飯店要采用中央空調的才能享受用電同價）也應予取消。

（三）在進一步增加各級財政對旅游業的資金投入

政府對旅游業的資金投入，主要是用于資源開發規劃、旅游目的地形象宣傳促銷、旅游建設項目引導性資金、旅游高級人才管理培訓等等，是與市場運作、招商引資開發旅游項目相輔相成的。換句話說，沒有政府性投入營造旅游產業發展基本環境，招商引資項目開發也就無從談起。近年來湖南財政對旅游業投入保持了較大幅度增長，但由于基數較小，故從總量上看，資金規模仍然不大，和旅游業發展快于湖南地區以及相對湖南旅游業發展較慢的地區相比，都還有較大差距。就目前旅游業發展在湖南所處的階段上看，具有典型的大投入才能產生大產出、小投入只能有小產出的特征，因此，2005年，湖南旅游業要實現總收入400億元人民幣，相當于GDP的7%（按2005年湖南GDP為5714.29億元推算），旅游對財政直接貢獻達到13億元左右，旅游業對財政直接和間接貢獻達到155.93億元人民幣（按2003～2005年全省財政收入以7%的速度遞增，則2005年全省財政總收入為486.17億元），相當于全省財政總收入的32.07%。帶動和促進湖南國民經濟健康快速發展，除了全省旅游業開拓創新、狠抓實干以外，加大財政性資金投入是不可或缺的重要一環。可以考慮隨著經濟發展和財政收入的增加，財政逐步加大對旅游業的投入。同時，要進一步改善財政性資金的使用和投入結構。在目前各級財政對旅游業投入總量規模不大的情況下，更要充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，應當逐步改革和完善，省級旅游發展專項資金的管理方式，實行集中管理，統一使用，提高財政資金效率。同時，要進一步突出財政資金投入和支持和重點。省級旅游發展專項資金主要投向于宣傳促銷、旅游規劃、精品建設、人才培訓以及培育“大湘西”旅游圈等方面，充分發揮政府宏觀調控作用。

（四）要進一步強化旅游業招商引資

全省要努力解放思想，更新觀念，加快旅游景區建設和旅游資源綜合開發招商引資步伐。按照所有權、管理權和特許權經營權三權分離的原則，將湖南的旅游資源開發和景區經營性項目建設面向市場，吸引更多規模大、懂旅游、會經營、品牌好的企業集團參與湖南旅游開發，吸納更多社會資金進入旅游業。要切實搞好旅游項目招商，按照國家產業發展政策，策劃包裝出一批湖南旅游業發展的優勢項目，以優惠條件、優質服務、良好回報吸引各方投資，形成社會辦旅游的良好氛圍和局面。要創新湖南旅游產業發展投融資體制，按市場化方式進行資本運作。積極探索以旅游項目收益權或收費權作為質押向銀行貸款，通過建立旅游產業基金、開放式基金和股權置換等方式進行市場融資。