財政資源轉移配置研究
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(一)制度基礎。
政府間轉移配置的制度基礎是財政配置體制。現行轉移支付制度則以*年開始實行的分稅制財政體制為制度基礎。
財政體制是在事權劃分基礎上對各級政府的財政財力范圍進行劃分與界定的體制安排，主要以中央財政收入占全國財政總收入的比重這個指標來衡量中央與地方的分權情況。同時，這個指標也以全國財政收入占GDP的比重為參照系。這兩個指標的具體含義是：(1)中央財政收入占全國總收入的比重是中央調控能力的標志，經驗數值一般在60%左右為宜。如果這個數值過低，表明中央對地方缺乏調控能力，相應體現為中央對地方的轉移配置能力偏低或無力進行轉移配置。(2)全國財政總收入占GDP的比重在很大程度上是指各級政府所取得公共物品占社會物品總額的份額，是國家汲取能力的標志，也是國家行政的物質基礎。一般來說，這個比重在30%左右為宜。(3)這兩個比重的曲線一般來講會圍繞各自的經驗數值上下波動，但不會交叉。如果出現交叉，從財政意義上講就只能說明財稅體制安排上出現了問題：不是中央財政集權過度，就是分權過度；國家汲取公共物品能力不是過強，就是偏弱。這都會影響到地方政府提供公共物品的能力和地區間的財政均衡，進而影響到轉移配置制度的實施。
新中國成立至改革開放前，我國財政體制處于經常性的變動之中。除了新中國成立初期為鞏固社會主義新生政權以及建立國民經濟工業體系而實行中央統收統支、高度集中的財政體制使得這一時期中央財政收入占全國財政總收入比重非常之高外，大部分時期這一比重都低于財政收入占GDP比重(如圖1所示)。而這些時期也正是我國社會主義建設受到嚴重干擾的時期(如十年)。中央財政收入嚴重不足，更談不上對地方的轉移支付。而*年實行中央與地方的分稅制財政體制以來，兩個比重的曲線都呈升高趨勢，并向各自的經驗數據范圍靠近。規范的轉移配置制度正是在實施分稅制財政體制的這十多年間得以建立并得到發展。因此，分稅制財政體制是現行我國轉移支付的制度基礎，分稅制所涉及的事權財權劃分、分級財政的真正實行，才是轉移配置制度真正建立的理論基礎?？梢灾v，沒有分稅制財政體制，就沒有現在的轉移支付。
(二)轉移配置形式。
在實行分稅制財政體制的同時，中央對地方實行了稅收返還制度。即以按照*年地方實際收入以及稅制改革后中央和地方收入劃分情況，合理確定*年中央從地方凈上劃的收入數額，并以此作為中央對地方的稅收返還基數，保證地方既得財力。*年以后，稅收返還額在*年基礎上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定，即全國增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%(后改按各地“兩稅”增長情況1：0.3掛鉤)。稅收返還制度在以后的體制完善中又增加了新的內容(如*年實行所得稅分享改革時中央對地方的所得稅基數返還)。本文認為，稅收返還實質上是對體制改革中地方政府所損失財力的歸還或補差，是地方固有財力在形式上的變更，即中央把地方政府自有財力集中后再部分返還地方，嚴格意義上講這并不屬于轉移支付制度的內涵。但由于稅收返還在技術上以轉移支付的形式出現，為了便于從規模上進行分析，視其為轉移支付制度的特殊形式。
除稅收返還制度外，我國現行轉移支付還有四種形式。(1)體制補助或上解。包括中央對地方的體制補助和地方對中央的體制上解，其實質是包干體制的延續。由于分稅制體制設計為新老體制雙軌運行，包干體制下地方向中央上解的收入，中央財政向部分省市給予的定額補助，在分稅體制中已固定為一個上解或補助的常數，每年上下級財政結算時恒定不變。(2)結算補助或上解。為保持財政體制的相對穩定性，中央財政在每個財政年度結束后，對一些由于體制變動、中央新出臺措施等因素引起的中央與地方財力轉移，以及中央與地方收支相互交叉或因政策變化而對地方收支所帶來的影響，通過年終結算進行調整，其結果有的是中央對地方進行補助，有的是地方對中央的上解，形成財政資金的雙向轉移。(3)專項補助。是中央財政根據特定用途及地方的特殊情況撥付給地方財政的專項資金，如特大自然災害救濟費、糧油加價款補助、支持不發達地區發展資金等。這些?？罹幹祁A算時列入中央財政支出，執行中劃轉給地方按規定的用途使用。(4)過渡期轉移支付辦法。是*年開始實行的以公式化為基礎、以均等化為基本目標，在不調整各地既得利益的前提下，每年從中央財政的收入增量中拿出一部分資金，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對規范的辦法，重點緩解地方財政運行中的突出矛盾，其技術設計上的突出特點是把各地“標準收入”低于“標準支出”的差距作為確定轉移支付額的基礎，同時適當考慮各地的收入努力程度及支出結構，并對民族地區增加政策性轉移支付。
(三)轉移配置績效。
轉移支付制度實施以來，對調節地區間財力差距、促進公共服務均等化、穩定經濟等方面發揮了積極作用。(1)轉移支付規模的不斷擴大為政府有效提供公共物品奠定了良好基礎。相對于包干體制來說，分稅制以后的轉移支付數額有較大幅度增長，轉移支付數額占地方財政支出的比重由*年的28.15%上升到*年的46.74%。這一方面表明中央政府的財政調控能力不斷壯大，中央對地方的財政控制力不斷增強，有實力來調節地方政府間公共物品提供的不均衡問題；另一方面也說明地方經濟社會發展對政府提供公共物品的需求不斷上升，地方政府為社會提供公共物品的壓力在逐步增大。(2)轉移支付結構不斷優化，政府提供公共物品的豐富性使滿足社會需要的多樣性成為可能。一是轉移支付種類由單一制轉為多樣化。*年實行分稅體制時轉移支付種類除稅收返還和原體制補助外，僅有單一的專項補助種類。隨著中央政府調控能力的逐步加大和財政提供公共物品的進一步豐富，逐步增加了一般性轉移支付、增發國債補助、調整工資轉移支付補助、農村稅費改革轉移支付補助、民族地區轉移支付補助等多個種類，使轉移支付種類由分稅體制改革時的3個增加到9個。二是本文視為轉移支付特殊形式的稅收返還(包括消費稅和增值稅稅收返還、所得稅基數返還)，自*年實行分稅制財政體制后，其所占財政總支出的比例呈不斷下降趨勢。這一方面說明中央對地方的基數性稅收返還增長幅度小，中央通過分稅體制改革集中了地方財力的增量，另一方面也說明在中央對地方的轉移總額中，專項轉移支付等其他形式的轉移支付總量不斷增加，占總支出的比重是上升的，這對地方各級政府的財政能力起著均衡作用。(3)轉移支付制度調節地區間財力差距和促進公共服務均等化的能力不斷增強。如一般性轉移支付根據客觀因素計算確定各地區的標準財政收入和標準財政支出，以各地標準財政收支的差額作為財政轉移支付的分配依據，是調節地區間差距的重要工具，其占轉移支付總額的比重由*年的0.8%提高到*年的4.68%，雖然增加的比例不多，但也體現了這種導向。又如，工資性轉移支付所占比例由*年的2.65%提升到*年的11.07%，既保證了職工增資的需要，增強了政府信譽，又有力地配合了積極財政政策的實施，緩解了當時國內有效需求不足的問題，促進了經濟發展。再如，農村稅費改革轉移支付所占比例由*年的0.82%上升到*年的3.77%，體現了中央農村政策向農業大省、糧食主產區重點傾斜的要求，對農村稅費改革的穩步推進起到了積極作用。(4)中央政府提供公共物品能力進一步增強。專項轉移支付的內容十分豐富，主要針對某類地區公共物品提供不足的情況而實施，其所占比例由*年的15.1%大幅度增加到*年的22.58%，凸顯了中央政府為地方提供公共物品多樣性所付出的努力。自*年為緩解國內有效需求不足、促進經濟增長而實施積極財政政策以來，增發國債補助所占轉移支付總額的比例最高時達到14.06%，這項公共物品的提供使政府財政穩定經濟的職能得到了有效發揮。
在現行轉移支付制度發揮巨大功效的同時，由于現行政府間轉移支付在很大程度上是原有體制格局的延續，過多照顧了既得利益，從而使這一制度必然存在諸多缺陷，遠未達到建立公共財政的要求。
1.轉移支付的政策目標不明確，均等化功能不強。稅收返還制度為照顧各地區既得利益，以稅收來源地實施返還，對由于多種原因所造成的地區間財力不平衡以及公共物品提供能力的差距基本沒有觸動，延續并固化了不合理的1日體制利益格局；原體制補助與結算補助形成“自上而下”和“自下而上”雙向財力轉移，與均等化目標沒有直接聯系。專項轉移支付沒有與中央的相應政策目標相聯系，政策性功能模糊，與一般性轉移支付缺乏分工與協調，既不利于規范政府間的財政關系，又弱化了專項轉移支付的調控作用。
2.轉移支付結構需要進一步調整。在形式結構上，轉移支付形式種類繁多，既有脫胎于舊體制的稅收返還、原體制補助、所得稅基數返還，又有多年延續使用的專項補助、結算補助等形式，尤其是年終結算補助，兼有專項補助和一般補助的內容，是個不倫不類的“黑箱”，是目前我國轉移支付制度不規范的典型形式。在內容結構上，由于項目繁多，轉移支付依據各不相同，缺乏良好的協調機制，使得各種轉移支付形式相互獨立并存，配置功能指向混亂，財政資源的轉移配置效果打了折扣。如*年中央對地方的專項補助就達180多項，部分內容與中央經濟政策的內涵不對應，一些經濟建設性資金如科技三項費用被投入到生產性企業用于應用性研究，財政職能沒有從競爭性領域進一步撤出。
3.技術設計上的不規范與轉移層級的縱深度不夠問題并存。目前實行的各種轉移支付形式中，只有“過渡期轉移支付辦法”實現了較為規范的因素法公式化分配，但作為一般性轉移支付，在轉移支付總量所占比重極小(比重僅為4.68%)。其他形式的轉移支付計算方法都存在明顯的不合理之處，如稅收返還按“基數法”延續舊體制利益格局，體制補助(或上解)固化為基數，結算補助和其他補助形式不僅目標不明，而且內容龐雜，既沒有詳細的項目計劃，又沒有規范的操作辦法，決策上的主觀隨意性很大。同時，我國財政體制的構建中只是明確了中央和省級政府之間的轉移支付制度，省和省以下轉移支付制度尚未完全建立。由于政府層級較多，轉移支付制度的延伸度不夠，省、市級政府對縣鄉政府的轉移支付普遍不足，并在上級轉移支付款的使用中偏重城市利益，農村政府很難從中獲益。
4.制度的公開性、透明性不夠。專項轉移支付往往由各部委逐級對口向下分配，財政資源在財政部門之外形成多重分配格局，并由于缺乏制度規定和科學標準，不僅使得專項撥款隨意性較大，分配過程不透明，而且容易使掌握撥款的部門及官員產生極大的尋租空間。同時，在政府預算編制較粗的情況下，專項補助的分配只能由財政與相關政府部門協商完成，各地補助指標清單在絕大部分文件中也“不發地方”，從而造成分配結果也不公開和透明。
5.目前中央政府在轉移支付規則的制定上存在著隨意性。由于多級政府下信息不對稱和不充分問題，我國轉移支付制度不僅存在著不透明和不公開情況，而且在規則的制定上隨意性也較大?！傲闵⑺椤表椖枯^多，“小錢”較多，真正發揮規模效益的轉移支付項目不多見。同時，上級政府可以憑借下級政府無法干預的權力制定有利于自己的分稅規則，甚至可以隨意平調下級政府的財力資源，將自己的支出責任向下轉嫁，結果是財力自下而上逐級集中，各種任務指標卻層層下移，影響了轉移支付制度的客觀與公正。
6.法制不健全，責任模糊，制度監督不到位。目前我國法律文件中沒有關于政府間轉移支付制度的條文，轉移支付實踐多以行政規章為依據。即使總額較少但比較規范的一般性轉移支付，所依據的也只是財政部*年實施的《過渡期轉移支付辦法》。但該辦法僅是部門規范性文件，具有的法律效力層次太低，其規范化的權威性、制度的穩定性作用不夠到位。律不健全導致預算責任模糊，監督不到位。國家審計署對17個省(自治區、直轄市)的一項審計調查顯示，這些省*年本級預算共編報中央補助收入936億元，僅為實際補助4149億元的22.5%，未編入預算的這部分中央補助資金，實際上脫離了地方人大的審查監督。*年中央財政決算報告中，對專項轉移支付有2300多億元資金沒有開列具體項目，這種不公開、不透明狀況，顯然加大了對掌握審批權官員審批行為進行監督的難度。同時，政府間事權與財權的法律界定不清晰，是對轉移支付制度的基礎性制約。
二、財政資源配置制度建設的內容與基本框架
為了規范政府間財政關系，實行市場經濟制度的西方各國普遍采用了分稅制財政體制，但由于客觀存在著政府間事權與財權的非對稱問題，需要輔之以方式有別、程度不同的財政轉移配置制度，以調整中央與地方的財政關系。轉移配置的這種輔助功能主要表現在四個方面。
(1)調整財力分配的縱向不平衡。一方面，從維護國家統一、強化宏觀調控、促進社會公平的國家利益出發，中央政府需要擁有主要稅基，而將較小稅基留給地方政府，使地方政府從體制設計上就留有財力缺口以待中央政府的調控性補助。另一方面，地方政府比中央政府更具有接近基層社會、準確把握轄區居民偏好的優勢，大部分公共物品和服務由地方基層政府提供更為合理，這會使地方政府的直接支出負擔相對較重，由此需要中央政府通過轉移配置進行補助。(2)調節財力分布的橫向不平衡。由于各地區資源稟賦和財源結構的不均衡，加上經濟發展水平與人口密度等因素，各地的稅基與可征稅潛力必然會有所差異，支出需求也會有所不同。地區間財政能力和支出需求差異使得一些地區在同樣的稅收努力下無法提供其他地區所提供的公共服務。為保證各地提供的公共服務水平大體一致，財政能力差的地區理應獲得較多的中央政府補助。(3)解決地方政府公共服務的外部性問題。地方政府提供公共服務的費用來自轄區居民繳納的稅收，而受益者可能大大超出本轄區范圍。如果按照獲益原則，由受益者給予補償，則又存在利益外溢計量上的困難，很難在有關地方政府之間進行對應補償。因此必須由中央政府按規范、統一的標準，通過轉移配置對利益外溢較為明顯的地方政府進行必要補償。(4)協調各級政府的經濟和政治目標。中央政府和地方政府的目標有時存在差異。由于主要官員任期以及地方財力的限制，地方政府可能更加關心短期經濟目標，對于與實現長期經濟發展目標有關的一些大型公共開支項目則缺乏投資興趣，但從效益角度考慮，中央政府直接投資建設又不經濟，這就需要中央政府通過轉移配置加以引導，以實現地方經濟長期發展目標和國家區域政策目標。
圍繞轉移配置功能并結合管理的四項職能要素進行設計，財政資源轉移配置制度建設的基本內容主要由轉移配置的預算體制、轉移層級組織體制、轉移協調體制、轉移配置的監督體制等組成。
雖然轉移配置在規范和協調政府間財政分配關系上有其獨到功能，但要使轉移配置能實現制度設計目標并取得效果，還必須符合一定的標準和原則。(1)有利于糾正或調整地區間縱向失衡的原則。通過轉移配置，達到均衡各級政府在公共物品提供上與其事權財權相適應的縱向均衡目標。(2)有利于糾正或調整地區間橫向失衡的原則。通過轉移配置，達到基本消除貧富地區財政能力差異的橫向均衡目標。(3)激勵地方政府增加本級收入的原則。通過轉移配置，促使地方政府增強提供公共物品的能力，而不是單純依靠中央政府財力的轉移支持。(4)合理劃分事權的原則。政府間轉移支付體系中“標準收入”與“標準支出”概念的界定及其測算，都應建立在合理劃分政府間事權和支出責任基礎之上。(5)轉移過程公正公開的原則。圍繞人口及其構成、土地面積等地方政府無法直接控制的客觀變量按公式測算轉移配置數量，避免地方政府的行為扭曲和與中央政府的討價還價。適時公開轉移支付測算公式，使地方政府準確了解轉移數額以方便預算的編制。(6)監督考評原則。建立起一套行之有效的監督考評體系，對轉移支付項目和資金進行跟蹤問效。
三、財政資源轉移配置制度建設的具體模式與措施
(一)具體模式選擇。
轉移支付的模式與中央政府的集權與分權程度密切相關。凡是集權程度比較高的國家，中央政府集中的財力就多，轉移支付能力就強，轉移支付規模也就相對較大；分權型國家由于中央政府只是各地政府的協調機構，按事權征收的財政收入一般由中央政府使用，轉移支付規模不大，甚至不存在轉移支付，因而轉移支付制度不發達。實際上，所謂集權與分權都是相對而言，這兩種制度的極端形式在現實中都不存在，而集權與分權的混合發展則是當今社會的主流，即集權型國家中有分權結構，分權治理的國家有集權的成分，兩者之間存在一個“度”的問題。轉移支付制度模式是在國家權力結構含有中央政府集權成分條件下圍繞財政資源配置而實施的具體模式，因而把轉移支付制度按國家權力結構直接劃分為集權型與分權型是不妥的。因此，本文主要討論的是政府間適度分權模式下的轉移支付模式問題。
作為政府間適度分權理論基礎上財政資源配置的具體模式，轉移支付制度的模式基本上有三種：(1)財政資源在各級政府間自上而下的單一轉移支付制度，即上級政府按地區間公共物品提供能力和地區間財政差距情況對所集中的一部分財力按一定規則對下級政府予以轉移補助的財政資源配置制度，也稱縱向轉移支付制度；(2)財政資源在同級政府間相互資助式的轉移支付制度，一般情況下是富裕地區對財力不足地區的財政支持或資助，也稱為橫向轉移支付制度；(3)財政資源在各級政府間縱向配置與在同級政府間橫向配置交融實施的轉移支付制度，也稱混合轉移支付制度。在這三種模式中，目前世界上多數國家采用縱向轉移支付模式，由中央政府對各級政府直接實施財政資源的轉移調控。同級政府純粹自愿的橫向轉移支付在現實中沒有存在的理論基礎，世界上也沒有采用單一橫向轉移支付的國家，即使實行橫向轉移配置，一般也要在中央政府的調控和法律約束下并配合縱向的轉移支付來實施。目前只有德國實施了配合縱向轉移制度的橫向轉移支付：在憲法明確劃分各級政府事權基礎上，相應的財政收支范圍也以法律形式加以固定，在聯邦對各州實施稅收返還性轉移支付、建立“統一基金”扶持新州發展、每年對東部地區實施固定數額資金支持等縱向轉移支付的同時，建立橫向平衡機制，確定全國尤其是各州都能接受的統一標準和公式，實施州與州之間的橫向轉移支付，財力比較充裕的州拿出部分財政收入“捐給”財力弱的州。①事實上，我國的轉移支付制度也包含著橫向轉移支付的成分。如在中央政府的協調下，各省對不發達邊疆地區或實行重大設施建設的地區給予了直接的財力支援。從*年開始，福建省財政每年拿出1500萬-1800萬元資金，無償支持西海固地區改善生態環境，解決農民的生產和生活困難，到*年底，福建省援助資金總額已達1.29億元；河北省僅1999年對口支持西藏阿里藏醫院、河北路等6個項目共計1050萬元資金。雖然這種對口支援形式沒有正式列入我國的轉移支付制度，但已經成為中央政府協調地區間財政資源配置的有效方式。鑒于此，我國對轉移支付制度模式的選擇，應立足于完善目前實行的縱向轉移支付制度、補充以橫向轉移支付制度，把事實上存在的橫向轉移支付制度以法律法規方式固定下來，形成符合我國國情、具有我國特色的縱橫向混合型轉移支付制度模式。
(二)財政資源轉移配置制度建設的具體任務。
1.以立法形式規范轉移支付制度。與本文前述討論的以法律形式明確政府間事權與財權劃分相配套，對縱向轉移支付責任、目標、具體方式、轉移程序、轉移監督、轉移支付預算與決算等有關內容，應以法律形式固定下來。承認地方政府間在中央政府協調下自愿實施的以互利合作為原則、以資助不發達地區加快發展為導向的橫向轉移支付的法律地位，相應在法律條款中明確這些原則和具體操作規范，并確定一個協調機構來處理橫向轉移支付有關事宜。
2.規范轉移支付具體形式。轉移支付具體形式的多樣性有助于解決不同性質公共物品的提供和地區間財政能力懸殊問題。目前我國轉移支付形式的多樣性還處于不匹配、不協調的狀況，各種形式自成一體，在與國家經濟社會政策的實施上對接效應不顯著，有必要歸攏各種形式，實施形式管理的集成化。對縱向的稅收返還、體制補助與上解、專項補助、過渡期轉移支付等形式進行歸并，輔之以橫向轉移支付制度，從協調的角度劃分為稅收性協調、財力性協調、政策性協調、專項補助性協調等四種形式。通過核減或核增稅收返還等辦法取消體制補助與上解，將業界稱之為“黑箱”的結算補助形式歸并到專項轉移支付形式中，并在項目篩選上予以規范和公開。將目前執行的專項轉移支付劃分為政策性和專項補助性轉移支付形式，其中政策性轉移支付應與國家經濟社會政策相銜接，在轉移支付內容上予以具體化；專項補助性轉移支付則以平衡各級政府間的財力差距為主要內容。將目前的一般性轉移支付明確為財力性轉移支付，突出對各級政府的財政能力差距的均衡導向。
3.變分散自發的對口支援為統一規則下的橫向轉移支付。對口支援雖然是同級政府間的資助性質的經濟援助，但這種經濟援助目前處于分散自發的狀態，需要在統一規則下加以規范。如為建設規模巨大的三峽工程，我國從*年起，在全國范圍按每千瓦時電力征收0.003元的三峽建設基金，由于征收對象是全國范圍內，因而在嚴格意義上講還不屬于橫向轉移支付的內容，但其統一標準、統一規則的做法需要在橫向轉移支付中予以借鑒。而對三峽庫區的重點縣(市)進行對口支援，則屬于橫向轉移支付范疇。另外，對邊疆地區、不發達地區實施的對口支援也屬于橫向轉移支付的范疇。雖然對口支援不像三峽基金的征收對全國具有普遍意義，但對口支援的規則(如緩解困難的原則與基本標準)、程序等內容需要中央政府按照橫向轉移支付制度規范予以法律意義上的確認，具體運作上應由財政部設立一個機構予以政策指導并對各級政府轉移支付事項、數額等內容進行統計，也可作為中央政府對各級財政實施縱向轉移支付的鼓勵因素。
4.規范目前的專項轉移支付體系。目前中央財政的專項補助內容五花八門，無所不包，而且不公開、不透明，成為制約公共財政建設向縱深推進的頑癥。改革和規范專項轉移支付體系，要按照事權與財權相對應原則對分散于各預算支出科目中的專項補助內容進行清理和歸并，屬于中央政府事權以及中央委托地方承擔的專項撥款，今后應當繼續安排；屬于中央和地方共同事權的，應按照各自負擔比例進行安排，應由地方負擔的，要由地方實施配套；屬地方事權范圍內的，不應再實施轉移補助。特別是中央有關部門要嚴格事權并依據集中財力辦大事原則安排專項補助，避免數額極小、涉及面很寬的“撒芝麻鹽”式的帶有照顧性質的“普度眾生”類補助。在轉移支付因素與公式的選擇上，要與均等化目標有機結合，做到規范和科學，提高轉移支付的整體均衡功能。
5.在立法層面上處理好中央與地方關系。建立健全轉移支付的監管機制。鑒于多年來轉移支付的具體內容脫離立法機構審查監督的實際情況，應在立法機關設立一個轉移支付項目審查機構，對轉移支付的具體內容進行初步審查，審查結果應按程序提交人民代表大會予以審查和批準。加強轉移支付決策程序的建設，借鑒有關國家經驗，由財政學家、經濟學家和部分財政實際工作者組成專家委員會，按獨立、公開、專業原則對轉移支付項目進行考證、審查，提出項目論證意見，提交項目主管部委、立法機關的審查機構和財政部門按轉移支付預算編制程序進行項目決策。進一步發揮審計、監察等政府內部監督部門的作用，由事后監督向事前監督轉移，建立科學的政府內部監督運行體系。此外，加快政府間事權與財權的劃分，規范政府間財政關系；扁平化政府層級，簡化財政管理級次；完善地方稅體系，明確各級政府的主體稅種，賦予地方一定稅收立法權限等項改革。
四、財政資源轉移配置戰略
財政資源轉移配置戰略就是按照公共物品有效提供原則并以均衡政府間財政能力差距、實現公共服務均等化為目標而在各級政府間配置財政資源及相應責任與權利的一系列具體制度安排的組合(如圖2所示)，實質上是財政體制戰略的有機組成部分。財政資源轉移配置戰略由轉移配置計劃戰略、組織戰略、協調戰略和控制戰略組成。財政資源轉移配置戰略的制定與實施，主要解決地區間財政能力的不平衡問題，縮小地區間發展差距，實現各級政府公共物品提供能力的相對均衡化和中央政府配置財政資源的相對公平。在戰略計劃的制定上，中央政府應統籌安排，啟動政府間事權與財權劃分的工作機制，對各級政府和各地區財政責任進行戰略規劃，通過確定轉移支付的模式、范圍、規模、責任、程序等財政資源配置要素并提請立法機構納入法律框架予以確認，明確財政資源轉移配置的戰略目標；實施轉移支付預算管理制度和人大審批制度，細化轉移支付預算的具體項目，嚴格按事權編制預算，嚴格轉移支付預算的執行；不僅注重轉移支付制度對各級政府間財政能力的均衡，而且要注重城鄉公共物品供給的均等化，構建多層次的均等化體系。在轉移配置的組織戰略上，對政府層級按照虛化市級、歸并鄉鎮到縣級的思路進行扁平化壓縮，同時在財政部門明確相對獨立的機構承擔縱向轉移支付的政策制定和橫向轉移支付相關事項的協調工作，并通過建立對本級政府各部門對下級政府轉移事業發展資金的監控體系，建設高效運轉、橫縱適宜的轉移支付組織體系。在轉移配置的協調戰略上，建立業務協調機制，在立法與行政之間設置一個專家評估論證委員會，既對立法機構又對政府及所屬相應部門負責提供評估論證性意見；建立政策協調機制，實現具體項目與國家經濟社會政策的有機對接；建立審批協調機制，立法機構要介入轉移支付預算的具體編制過程，為人民代表大會對轉移支付預算的審批提供詳細論證資料。在轉移配置的控制戰略上，建立立法監督、行政監督、社會監督的立體控制網絡，使所有轉移支付事項納入全過程監控之下
