完善財政管理體制研究
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我們認(rèn)為，省以下財政管理體制改革，要改變原目標(biāo)設(shè)計單一的做法，各地應(yīng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地的實際情況，研究確定完善省以下財政管理體制的指導(dǎo)思想和目標(biāo)體系。完善省以下財政管理體制的指導(dǎo)思想，就是充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，處理好政府與市場的關(guān)系，在確定公共經(jīng)濟活動范圍的前提下，要統(tǒng)一調(diào)整省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府間的經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)，相應(yīng)地調(diào)整地方財政橫向與縱向財政支出責(zé)任配置，在縱向上形成劃分科學(xué)、責(zé)權(quán)匹配與集散適度的政府職責(zé)配置格局。完善省以下財政管理體制的目標(biāo)體系包括總體目標(biāo)和各具體目標(biāo)層。完善省以下財政管理體制的總體目標(biāo)確定為：按照國家財政管理體制改革的要求，充分發(fā)揮地方政府職能作用，建立并完善公共財政體制框架和財政運行機制，推動全省經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略加快實施，實現(xiàn)財政與經(jīng)濟社會共同發(fā)展，提高財政基本保障能力和支持經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的能力，更好地為深化，經(jīng)濟體制改革、加快經(jīng)濟建設(shè)和改善人民生活服務(wù)。完善省以下財政管理體制的三項具體目標(biāo)如下：
(一)財政改革與發(fā)展目標(biāo).一是按照財政的公共性原則、量入為出的財政平衡原則和區(qū)分輕重緩急的效益比較原則，著力解決財政職能越位、缺位和錯位問題，逐步建立公共財政體制框架。二是穩(wěn)步擴大財政收支規(guī)模，壯大財政實力，優(yōu)化財政運行機制，提高財政運行質(zhì)量，控制和防范財政風(fēng)險。三是實現(xiàn)各級地方政府的財政支出責(zé)任、財政收入能力與完成政府管理責(zé)權(quán)的要求相一致，逐步建立起科學(xué)、規(guī)范、合理的省以下政府間財政管理體制。
(二)促進經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。一是增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的能力，財政支農(nóng)力度進一步加大，農(nóng)村經(jīng)濟加快發(fā)展，農(nóng)民收入穩(wěn)步增加。二是以優(yōu)化發(fā)展環(huán)境為著力點，整合財政資源，提升投資吸引力和經(jīng)濟競爭力，集中財力支持全省經(jīng)濟加快發(fā)展。三是通過財政制度安排、財政政策措施和資金支持，進一步增強支持經(jīng)濟體制改革的力度。
(三)促進社會發(fā)展目標(biāo)。一是正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，既要積極促進改革與發(fā)展的進程，又要確保政治社會穩(wěn)定。二是堅持兼顧建設(shè)與民生的原則，把提高人民生活水平作為財政工作的根本目標(biāo)，全力支持各項“民心工程”的實施。三是大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，豐富農(nóng)村群眾精神文化生活，支持農(nóng)村全面建設(shè)小康社會。
二、完善省以下財政管理體制的對策建議
按照完善省以下財政管理體制的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，根據(jù)目前地方財力總量比較小、轉(zhuǎn)移支付總量比較少的現(xiàn)狀，完善省以下政府問財政管理體制需要進行綜合的整體考慮，分層次界定經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)與財政支出范圍，劃分地方政府間財政支出責(zé)任與財政收入范圍，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。
(一)界定公共經(jīng)濟活動范圍，清理財政支出范圍。完善省以下財政管理體制的第一個環(huán)節(jié)，就是合理劃分經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)與民間經(jīng)濟活動范圍。一是合理劃分財政支出范圍邊界，解決財政職能越位和缺位問題，如地方財政不應(yīng)對一般國有企業(yè)再投入企業(yè)挖潛改造資金，而應(yīng)通過貼息等方式對地方重點企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)進行有選擇的支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。另外，在文化、體育、廣播電視、旅游事業(yè)等方面，也存在著類似從競爭性領(lǐng)域逐步退出的問題。二是按照市場化改革方向和轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對不同的經(jīng)濟社會事務(wù)實行不同的財政扶持政策。對政府必須保障的純公益事業(yè)，財政要按政策予以保障；對帶有一定經(jīng)營性質(zhì)的公益事業(yè)，財政給予部分補助；對非公益事業(yè)，財政要逐步減少直至退出對這些領(lǐng)域的投入，將其推向市場。三是優(yōu)化財政職能的實現(xiàn)方式，解決公共物品多渠道提供問題。四是解決公共財政退出競爭性領(lǐng)域與地方財政承擔(dān)支持經(jīng)濟發(fā)展職能的矛盾。
(二)優(yōu)化省以下政府間的經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)縱向配置。完善省以下財政管理體制的第二個環(huán)節(jié)，是明確省以下政府間的經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)。省以下政府間經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)配置，應(yīng)有不同的側(cè)重點。一般來說，省以下政府間在行使對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)方面的經(jīng)濟管理責(zé)權(quán)時，省級側(cè)重于本省行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟宏觀調(diào)控、政策制定、行業(yè)管理及監(jiān)督責(zé)權(quán)；省級政府應(yīng)管理全省性和省內(nèi)跨區(qū)域的事務(wù)，即由市級政府管理會影響其他區(qū)域經(jīng)濟和地方利益的公共事務(wù)；各轄區(qū)無法獨立承擔(dān)或完成的公共管理事務(wù)；涉及全省整體利益的公共管理事務(wù)及辦理國家授權(quán)或委托的屬于國家基本政策執(zhí)行中的公共管理事務(wù)。市、縣級政府側(cè)重于中央與地方政策的執(zhí)行和規(guī)劃的實施等執(zhí)行性公共事務(wù)管理責(zé)任，凡是轄區(qū)內(nèi)需要執(zhí)行的、與轄區(qū)利益最直接的、能夠獨立完成和負(fù)擔(dān)的公共管理事務(wù)，由市、縣級政府來管理。
(三)明確劃分省以下政府間財政支出責(zé)任。完善省以下財政管理體制的第三個環(huán)節(jié)，是明確劃分地方各級財政支出責(zé)任。省以下政府間財政支出責(zé)任劃分，總體上應(yīng)當(dāng)與公共經(jīng)濟管理責(zé)權(quán)的縱向配置格局相一致。在此基礎(chǔ)上，遵循財政支出責(zé)任劃分的分級負(fù)擔(dān)原則、效益外溢性成本補償原則、與轄區(qū)居民受益緊密銜接原則、與財政收入籌集有力相適應(yīng)原則、與調(diào)控能力匹配原則、與對下補助匹配原則、對上配套匹配原則、整體謀劃和分步實施原則、因地制宜原則、先易后難原則等，針對省以下政府間5類經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)，進一步明確劃分省以下政府間財政支出責(zé)任為：
1.人員經(jīng)費和正常公用經(jīng)費的財政支出責(zé)任劃分。人員經(jīng)費，包括機關(guān)及所屬事業(yè)單位的人員支出及對個人和家庭的補助支出兩項。人員經(jīng)費支出應(yīng)由各級政府按照其他收入、預(yù)算外收入、財政補助收入的順序予以安排，以保證人員工資的正常、足額發(fā)放；正常公用經(jīng)費，分為與人有關(guān)的、與物有關(guān)的、與相關(guān)經(jīng)費或工資總額比例有關(guān)的經(jīng)費，主要維持部門和單位正常運轉(zhuǎn)和正常業(yè)務(wù)工作需要，應(yīng)由各級政府行使其財政支出責(zé)任。人員經(jīng)費和正常公用經(jīng)費，應(yīng)完全由省、市、縣各級財政按照機構(gòu)隸屬關(guān)系分別承擔(dān)。
2.社會管理類財政支出責(zé)任劃分。一是法律、制度、政策制定與執(zhí)行成本支出。這類支出主要是國家機關(guān)日常公務(wù)費用和機構(gòu)公務(wù)設(shè)施修建費用，應(yīng)當(dāng)完全由省、市、縣各級財政按照機構(gòu)隸屬關(guān)系分別承擔(dān)。二是司法、治安與公共服務(wù)生產(chǎn)成本支出。這類支出是本級政府的財政支出責(zé)任，應(yīng)由同級政府承擔(dān)。另外，由于各市縣經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財力困難的市縣可能無力獨立承擔(dān)財政支出責(zé)任。省級財政應(yīng)根據(jù)其財力狀況，通過專項資金補助承擔(dān)一部分司法、治安管理的財政支出。三是國防類公共物品生產(chǎn)成本支出。從理論分析的角度看，這類支出應(yīng)該完全由中央財政負(fù)責(zé)。四是地方外事、外經(jīng)活動生產(chǎn)成本支出。招商、貿(mào)展、出訪、國際交流等費用及中央轉(zhuǎn)貸地方的外債管理費用，由同級地方財政分級負(fù)擔(dān)。
3.公共事業(yè)發(fā)展類財政支出責(zé)任劃分。一是農(nóng)業(yè)事業(yè)支出。農(nóng)業(yè)項目的具體組織管理性支出責(zé)任由縣級以下財政負(fù)擔(dān)；農(nóng)業(yè)事業(yè)的規(guī)劃、指導(dǎo)等宏觀管理性支出責(zé)任由省、市級財政負(fù)擔(dān)。二是教育事業(yè)支出。九年義務(wù)教育應(yīng)遵循糾正收益外溢的成本補償原則，將中小學(xué)義務(wù)教育支出由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財政共同承擔(dān)；高中階段教育、一般專業(yè)高等教育和應(yīng)用性職業(yè)教育，首先按國家政策規(guī)定收取相應(yīng)費用，不足部分由舉辦或直接管理層級政府財政負(fù)擔(dān)，在核定限額內(nèi)超出本級財政負(fù)擔(dān)能力的部分由省級財政予以補助。三是科研事業(yè)支出。由舉辦或直接管理層級政府財政負(fù)擔(dān)；效益外溢范圍跨市、縣的，由省、市財政予以補助。四是衛(wèi)生事業(yè)支出。對傳染病及瘟疫等突發(fā)性疾病傳播速度較快、傳播范圍跨市、影響程度較大的，由省級財政予以補助；傳播速度較慢、范圍較小且影響程度較小的，由市級財政予以補助。五是文化體育事業(yè)支出。省級財政負(fù)責(zé)省內(nèi)重點國家級文物保護單位監(jiān)管、省級重點文物保護單位確認(rèn)、省級圖書館、博物館、科技館、省級地方代表性文藝團體及體育代表隊的日常管理支出費用；市和縣級財政負(fù)責(zé)國家文化體育發(fā)展方針的具體貫徹、國家及省級重點文物保護管理、少數(shù)代表轄區(qū)特色文化的團體單位管理和本級圖書館、博物館、科技館建設(shè)與管理支出費用。六是公益性基本建設(shè)支出。如市政建設(shè)、消防、自然壟斷行業(yè)管理、公園及其他居民公用事業(yè)等公共服務(wù)支出費用，應(yīng)由市、縣財政按照屬地原則分別負(fù)責(zé)。七是其他事業(yè)支出。對于計劃生育事業(yè)，在基層政府財政負(fù)擔(dān)執(zhí)行性具體管理費用同時，各級地方財政白下而上地逐級負(fù)擔(dān)補助費用；對于地震、海洋事業(yè)費用，由省級財政負(fù)責(zé)管理與監(jiān)督費用；對于檔案、社科、文聯(lián)等的事業(yè)費用，按照轄區(qū)分級負(fù)擔(dān)。
4.社會保障類財政支出責(zé)任劃分。一是勞動和社會保障支出，養(yǎng)老保險支出、省級財政應(yīng)直接負(fù)責(zé)全省各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費支出。失業(yè)保險支出，省級財政承擔(dān)省級調(diào)劑金的補助責(zé)任；市級財政負(fù)責(zé)統(tǒng)籌范圍內(nèi)失業(yè)保險基金缺口補助，同時還負(fù)責(zé)市本級和縣級失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費支出。國有企業(yè)下崗職工基本生活保障支出，省級財政通過轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)一部分；各市縣財政按屬地管理的原則負(fù)責(zé)再就業(yè)資金的其他支出。城市居民最低生活保障支出，省級通過轉(zhuǎn)移支付與市縣財政共同承擔(dān)這部分支出。二是民政支出。自然災(zāi)害預(yù)防、抗御與救濟支出應(yīng)實行分級負(fù)擔(dān)。特大災(zāi)害支出應(yīng)由中央、省、市三級承擔(dān)；中等災(zāi)害支出應(yīng)由省、市、縣三級承擔(dān)；一般災(zāi)害支出應(yīng)由市縣政府承擔(dān)。三是公費醫(yī)療及醫(yī)療保險支出。該類支出按相關(guān)規(guī)定應(yīng)由各級政府財政分別承擔(dān)。
5.經(jīng)濟建設(shè)類財政支出責(zé)任劃分。一是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的成本支出。省、市、縣三級政府應(yīng)各自負(fù)擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)下一級行政區(qū)域之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的必要成本支出。二是市場秩序、經(jīng)濟穩(wěn)定、增長與就業(yè)的成本支出。該類的成本支出中，屬于管理性的，省、市、縣三級政府應(yīng)當(dāng)按機構(gòu)隸屬關(guān)系分別負(fù)擔(dān)；屬于減免稅的.地方財政要按稅收歸屬和統(tǒng)一政策分擔(dān)；屬于為刺激需求直接增加投入性支出，省以下政府間要按照收益和能力原則承擔(dān)中央投入的必要配套性成本。三是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟建設(shè)的成本支出。除跨區(qū)域的全省性農(nóng)業(yè)工程、救災(zāi)、防疫等支出應(yīng)以省市財政投入為主外，其它支農(nóng)一般專項支出應(yīng)全部由縣級財政負(fù)擔(dān)。四是工業(yè)經(jīng)濟建設(shè)的成本支出。對屬于競爭領(lǐng)域，但關(guān)聯(lián)度較高、產(chǎn)業(yè)鏈條比較長的項目，省以下地方政府可以通過貼息、擔(dān)保等方式鼓勵本轄區(qū)內(nèi)重點企業(yè)技改、中小企業(yè)發(fā)展、中小企業(yè)創(chuàng)新、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)研發(fā)，支持工業(yè)經(jīng)濟建設(shè)。五是三產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展的成本支出。地方各級財政主要通過提供公共設(shè)施、外部環(huán)境等保障條件來保證旅游業(yè)發(fā)展，通過財政政策引導(dǎo)發(fā)展，通過貼息、擔(dān)保等方式鼓勵發(fā)展。六是城鎮(zhèn)及交通建設(shè)支出。在必須由政府舉辦的場合下，城鎮(zhèn)建設(shè)由所隸屬同級財政負(fù)擔(dān)；交通道路建設(shè)和維護成本按照道路層次和受益原則劃分支出責(zé)任，省道、市道分別由省、市級承擔(dān)，縣道、鄉(xiāng)道和村道由縣鄉(xiāng)兩級政府負(fù)責(zé)。對于基層政府無承擔(dān)能力的地方，縣、市、省政府要依此上推按照與下級政府的財政能力大小成反比例給予必要資助。七是環(huán)境保護成本支出。該類支出中，屬于跨區(qū)域、跨流域或負(fù)效益外溢性較大的重要措施支出和規(guī)劃、監(jiān)督性管理支出由省級財政負(fù)擔(dān)，市、縣級財政負(fù)擔(dān)執(zhí)行性管理支出和一般綠化、經(jīng)營性防污治污支出。八是資源開發(fā)成本支出。資源開發(fā)的直接成本和社會成本支出應(yīng)由直接收益者負(fù)擔(dān)，而對資源開發(fā)進行戰(zhàn)略性控制和規(guī)制的管理成本支出則應(yīng)由省、市、縣政府按照機構(gòu)隸屬關(guān)系分別承擔(dān)。九是科技研發(fā)支出。該資金主要由省、市級政府財政承擔(dān)，以確保本區(qū)域內(nèi)重點科研項目的需要。
(四)規(guī)范各級財政收入劃分格局。遵循地方政府的財政支出責(zé)任配置與財政收入籌集能力相適應(yīng)的原則，合理界定財政支出責(zé)任之后，需要相應(yīng)地進行財政收入的調(diào)整，逐步達到盡可能的匹配。一是省級按比例分享增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅，其他稅種要全部下劃市縣兩級。二是市級要進一步規(guī)范收入劃分，按照縣市級采取分別不同收入劃分的方式，市級對縣市級，要從有利于縣市政府職能轉(zhuǎn)變和縣域經(jīng)濟發(fā)展的角度來劃分收入，將經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用強的稅種作為共享收入，其它稅種作為縣市級收入，市對其轄區(qū)要從有利于城市協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)揮整體功能出發(fā)劃分收入，涉及經(jīng)濟發(fā)展與城市建設(shè)的稅種作為市級收入，規(guī)模小、稅源分散、便于縣級征管的稅種作為縣級收入，同經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系密切但稅源分散、征管難度較大的稅種原則上作為共享收入。三是完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)狀況復(fù)雜和經(jīng)濟條件差別懸殊，實行兩種體制模式：對經(jīng)濟實力較強、人均財力水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行分稅制財政體制，按照本級政府職責(zé)和財政支出責(zé)任劃分收入；對經(jīng)濟發(fā)展水平低、人均財力水平低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行縣級收支統(tǒng)管體制，由縣級財政以核定收支、考核獎懲等方式統(tǒng)籌保障基本支出需要。
(五)規(guī)范省以下政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政收入差距很大，必然產(chǎn)生財政支出責(zé)任需要的財力與統(tǒng)一劃分的稅種配置的財政收入能力之間大小不等的差異。需要建立和完善一套科學(xué)合理、透明規(guī)范的一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付制度，來解決財政支出責(zé)任與財政收入能力之間縱向上和橫向上的不平衡問題，最終形成完按規(guī)范的省以下政府間財政管理體制。一般轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)適當(dāng)加大規(guī)模和力度，減少對下級財政支出政策的干預(yù)和直接領(lǐng)導(dǎo)，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，給基層政府更大的自主權(quán)，用于解決其他公共服務(wù)項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現(xiàn)民主。同時增強一般轉(zhuǎn)移支付的測算和分配的科學(xué)性，以便提高財政體制的整體性和綜合性。專項轉(zhuǎn)移支付，按照應(yīng)付事件的性質(zhì)可分為突發(fā)性專項轉(zhuǎn)移支付和經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付兩類。對于突發(fā)性專項轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)主要由省級財政部門統(tǒng)一掌握，以保證應(yīng)對全省范圍內(nèi)的突發(fā)事件需要；而對于經(jīng)常性專項轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)逐步減少類別和規(guī)模，并將其補助范圍相對集中到義務(wù)教育、社會保障、扶貧救災(zāi)、環(huán)境保護、公共交通等主要項目上，并建立規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付方案，按照不同用途對專項轉(zhuǎn)移支付方案進行分類設(shè)計，提高專項轉(zhuǎn)移支付的效益，并從制度上減少和杜絕不規(guī)范爭取專項資金過程中存在的腐敗現(xiàn)象。另外，根據(jù)國際和國內(nèi)其他省的經(jīng)驗，設(shè)計未來3年的省以下政府間財政轉(zhuǎn)移支付方案，設(shè)計有效的財政轉(zhuǎn)移支付責(zé)任制和對省以下政府間的財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)控辦法。
總之，完善省以下財政管理體制，應(yīng)在處理好政府與市場關(guān)系的前提下，參照明確劃分省以下政府間經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)和財政支出責(zé)任的模式，統(tǒng)一調(diào)整省、市、縣(區(qū))級地方政府的管理責(zé)權(quán)，屬于省、市兩級政府承擔(dān)的經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)，不能以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣鄉(xiāng)財政，既不能越位、又不能缺位，改變省級政府過多地包攬了市縣鄉(xiāng)各級地方政府的經(jīng)濟社會事務(wù)管理和市縣受上級的政策干預(yù)過多的現(xiàn)狀，并相應(yīng)地調(diào)整地方財政支出責(zé)任的縱向配置，改變省級對下專項轉(zhuǎn)移支付種類過多且覆蓋范圍過寬，與基層密切的經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)任相應(yīng)的專項資金和工資性轉(zhuǎn)移支付資金一律要以規(guī)范的方式下放到縣鄉(xiāng)，對于各級政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)，根據(jù)各方受益程度和基層財政承受能力，來確定合理的分擔(dān)比例，規(guī)范省以下政府間財政收入劃分格局和財政轉(zhuǎn)移支付制度，在縱向上形成劃分科學(xué)、責(zé)權(quán)匹配與集散適度的省以下財政管理體制新模式
