國土局農(nóng)村土地管理調(diào)研報告

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土地是最基本的生產(chǎn)資料，而且數(shù)量固定，對價格完全缺乏彈性。這個特征決定了土地的占有方式或者說所有制形式，是任何國家最重要的基本制度之一，當然也是一個國家法律所重點規(guī)范的對象之一。土地相關(guān)法律體系是否完善，是否公平，是否具有效率，不但是社會穩(wěn)定的重要因素，而且也是社會發(fā)展快慢的重要決定因子。

時期，我國實行了“三級所有、隊為基礎”的農(nóng)村集體所有制，并建立了以集體勞動、按工資分和人口多少分配的農(nóng)村分配制度。這種“一大二公”體制下，社員缺乏生產(chǎn)積極性，出現(xiàn)了一系列問題，導致我國糧食長期不足，全國不得不憑糧票供應食品。30年前，安徽小崗村的18戶農(nóng)民簽下“生死狀”，實行分田單干，創(chuàng)立了“聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了前所未有的大好局面，解決了13億人的吃飯問題。我們黨將這種制度作為最基本的經(jīng)濟制度，一再聲明要長期堅持下去，“一定15年不變”、“一定30年不變”、“30年之后也沒有必要再變”；國家則出臺了《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，建立起我國農(nóng)村最基本的土地法律規(guī)范。

但在現(xiàn)實中，這個法律體系仍存在不完善之處，土地違法、土地承包違法等案件不斷發(fā)生，農(nóng)村圍繞土地而產(chǎn)生的糾紛非常多，已經(jīng)成為不穩(wěn)定的重要因素之一，并且有越來越突出、越來越嚴重的傾向。分析土地管理、土地承包中的問題和矛盾，總結(jié)經(jīng)驗教訓，提出對策，無疑對于下一步完善相關(guān)法律，化解農(nóng)村矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定，促進農(nóng)村發(fā)展，促進農(nóng)民致富具有重要意義。

作為學習實踐科學發(fā)展觀活動的一項內(nèi)容，筆者在農(nóng)村進行了一些調(diào)查，試圖結(jié)合實際案例，對農(nóng)村土地問題做一些法律層面上的思考。

一、解放后我國農(nóng)村土地制度

的變遷和家庭承包制下的土地問題

（一）、解放后我國土地制度的變遷

“打土豪、分田地”，在革命戰(zhàn)爭年代，這是一句最響亮、最具號召力的口號。有多少先烈，就是在這個口號的招引下拿起槍桿子，參加了革命隊伍，為窮人打天下。那個時候，革命有一個最高目標，是實現(xiàn)社會主義和共產(chǎn)主義，也有一個最低目標，就是實現(xiàn)“耕者有其田”。

*年，全國解放。*年6月30日，中央人民政府根據(jù)全國解放后的新情況，頒布了《中華人民共和國法》，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。同年冬起，沒收地主的土地，分給無地或少地的農(nóng)民耕種，同時也分給地主應得的一份，讓他們自己耕種，自食其力，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為我國的工業(yè)化奠定基礎、開辟道路。《法》將過去征收富農(nóng)多余土地、財產(chǎn)的政策，改變?yōu)楸４娓晦r(nóng)經(jīng)濟的政策，以便更好地孤立地主，保護中農(nóng)和小土地出租者，穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級，以利于早日恢復和發(fā)展生產(chǎn)。《法》公布以后，在3.1億人口的新解放區(qū)分期分批地、有計劃、有領(lǐng)導、有秩序地開展了運動，近三億無地少地的農(nóng)民分到了七億畝土地和大量的農(nóng)具、牲畜和房屋等，還免除了每年向地主繳納約三百五十億千克糧食的地租。*年春，全國除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺灣省外，基本上完成了任務，農(nóng)民真正獲得了解放。我國存在兩千多年的封建土地所有制從此被徹底被摧毀，地主階級也被消滅。

這一次我國農(nóng)村制度創(chuàng)新的績效，在隨后幾年的農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到了充分的體現(xiàn)。*年同*年相比，我國糧食產(chǎn)量由11318萬噸增加到16392萬噸，年均增長13％；棉花由44萬噸增加到130多萬噸，年均增長43％；油料由256多萬噸增加到419多萬噸，年均增長21％，不僅迅速恢復、發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，而且為國家工業(yè)化起步奠定了基礎。

但是，在隨后，我國的土地制度沒有穩(wěn)定下來，而是短期內(nèi)有進行了更劇烈的變更。從*年開始，國內(nèi)開始搞以土地人股、集體經(jīng)營為特征的互助組，很快又在全國普遍建立了生產(chǎn)資料集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的高級社，并在*年完成了化。的特點是“一大二公”。所謂“大”，就是規(guī)模大，一般是一鄉(xiāng)一社；所謂“公”，就是公有化程度高，不僅土地歸集體所有，而且生產(chǎn)隊的物資、勞動力，甚至社員私人的房屋、家具等也公有化了，可以無償?shù)亍耙黄蕉{(diào)”。

作為制度安排，從一開始就包含了諸多的消解制度本身的因素，注定了其績效的低效率。由于勞動工具仍然是原始的手工工具，由于分配上的嚴重平均主義，嚴重地壓制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，出現(xiàn)了“出工敲破鐘，干活一窩蜂，你來我也來，上工帶打牌，你走我也走，公分七八九”的低效率局面，使得全國到處出現(xiàn)了糧食不夠吃的局面，以至于不得不用糧票控制糧食銷售。

為了解決生存問題，從一成立，在全國許多農(nóng)村就不斷出現(xiàn)各種形式的責任制，當時的國家主席劉少奇肯定過的“三自一包”制度是在我國最困難的時候提出來的，但遭到否定和批判，沒能實行，使得我國人民在饑餓中煎熬了更長的時間。“”被打倒后，我國的政治形勢逐步開始發(fā)生變化，四川、湖南、安徽等地相繼出現(xiàn)了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承包責任制，安徽小崗村的18戶農(nóng)民的生死協(xié)議，拉開了我國農(nóng)村改革的序幕，最終使家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在80年代初普遍建立起來。家庭聯(lián)產(chǎn)承包作為一項制度創(chuàng)新，是一種非常適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的制度安排，它所形成的激勵機制與約束機制，無須外部監(jiān)督，能節(jié)約管理成本，在一定的歷史條件下，堪稱農(nóng)業(yè)經(jīng)營中有著最大制度績效的制度形式，這在實踐中已得到了充分的驗證。

（二）農(nóng)村家庭承包制的特征

諾斯制度變遷的“路徑理論”認為：利益誘致是制度變遷的根本動因。一種制度如果能使各方的利益達到最大化，人們就不會有改變這種制度的動機和要求；反之，社會對新制度的需求就會變得十分強烈。應當說，隨著時代的變遷、社會的發(fā)展，制度不能使得人們利益最大化，這是常態(tài)，因此，制度也就處于生生不息的變遷之中。馬克思主義認為，社會生產(chǎn)力的水平?jīng)Q定著社會的經(jīng)濟基礎，經(jīng)濟基礎又決定上層建筑。作為上層建筑的土地制度，一旦不適應經(jīng)濟基礎的需要，就應該進行調(diào)整，這種調(diào)整會表現(xiàn)為改良、改革或者是暴風雨式的革命。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為一項制度創(chuàng)新，是對一大二公的制度的一種否定，這種否定不是簡單的回歸小農(nóng)經(jīng)濟，而是在更高層次上的一種螺旋式的上升。這個制度適合我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，有力地促進了我國農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，迅速解決了13億人口的吃飯問題，并為其它改革奠定了基礎。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制卻不可能一勞永逸地解決我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的全部問題。[