民政局發(fā)展實行合作醫(yī)療調(diào)研報告
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2009年，我國政府開始在部分省區(qū)進(jìn)行建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點工作，并提出到2010年要實現(xiàn)在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型合作醫(yī)療制度。與過去的農(nóng)村合作醫(yī)療制度不同，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是黨中央、國務(wù)院為切實解決“三農(nóng)”問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大舉措，實踐表明，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，對提高農(nóng)民健康保障水平，減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)，解決因病致貧、因病返貧問題具有重要作用。
茂南區(qū)目前還是屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度可以減輕廣大農(nóng)民看病的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且對于平衡城鄉(xiāng)社會保障結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要的意義。
（一）推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放后，特別是近些年，群眾就醫(yī)費用的增長幅度大大超過了經(jīng)濟(jì)增長幅度，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了大量因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象，就醫(yī)成為農(nóng)村居民的重要負(fù)擔(dān)。中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是統(tǒng)籌考慮綜合國力、農(nóng)民群眾的需要和當(dāng)前存在的突出矛盾等多方面的因素作出的決定，建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度就是其中一個重要方面。通過各級政府拿大頭，發(fā)揮政府、社會的力量來降低農(nóng)民因病造成的風(fēng)險，解決農(nóng)村因病致貧、因病返貧問題，進(jìn)一步減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實需要。
（二）推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，是提高農(nóng)民生活水平的迫切需要。沒有健康，就沒有小康；沒有農(nóng)民的健康，也就沒有全面的小康。不建立農(nóng)民基本醫(yī)療保障制度，因病致貧、因病返貧的問題就解決不了，農(nóng)民就難以真正脫貧致富。從目前我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平來看，還不具備把農(nóng)民醫(yī)療保障納入社會醫(yī)療保險制度的條件，還難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的社會保障制度。在這樣的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，通過互助共濟(jì)的方式解決農(nóng)民的基本醫(yī)療保障和看病難問題，是改善我縣廣大農(nóng)民生活條件，穩(wěn)定農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的一條切實有效的途徑。因此，我們必須加大行政推動力度，讓這項惠民利民政策真正走進(jìn)千家萬戶，惠及全縣每一個農(nóng)民。
（三）推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，是建設(shè)和諧茂南的內(nèi)在要求。改革開放以來，通過20多年的艱苦努力，我區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)都取得了較大發(fā)展，但農(nóng)村發(fā)展明顯慢于城鎮(zhèn)，一產(chǎn)業(yè)增幅明顯低于二三產(chǎn)業(yè)增幅，農(nóng)民不僅收入低，生活條件也差。實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療，主要目的就是解決農(nóng)村居民這一弱勢群體的基本醫(yī)療保障問題，體現(xiàn)了政府執(zhí)政為民、以人為本的理念，是構(gòu)建和諧茂南的一項重要舉措，大家務(wù)必要引起高度重視。
二、茂南區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的現(xiàn)狀
為緩解農(nóng)民群眾因病致貧、因病返貧和看病難問題，茂南區(qū)從建設(shè)社會主義新農(nóng)村及構(gòu)建“和諧茂南”的需要出發(fā)，結(jié)合實際，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度發(fā)展。2009年，全區(qū)8個鎮(zhèn)1個（開發(fā)試驗區(qū)）建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，參加農(nóng)村合作醫(yī)療的人口為25.4萬人，占全區(qū)37.3萬農(nóng)業(yè)人口的68.1%。
（一）主要做法
茂南區(qū)委、區(qū)政府非常重視農(nóng)民群眾的醫(yī)療保障問題，對建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度認(rèn)識統(tǒng)一，要求明確，措施到位，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，力求出成效。為推進(jìn)這項工作，區(qū)委、區(qū)政府的態(tài)度非常明確，就是要把建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為構(gòu)建“和諧茂南”和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項民心工程來抓，并以此統(tǒng)一全區(qū)各級的思想認(rèn)識。
為落實省人大議案，茂南區(qū)從2002年起開始推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展，2009年區(qū)委、區(qū)政府在關(guān)于實施十項民心工程的通知中，明確提出實施全民安康工程，把建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度列入全民安康工程之中，并把建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作構(gòu)建“和諧茂南”一個重要舉措來抓。2009年區(qū)委、區(qū)政府決定用于3—5年時間解決農(nóng)村“一保五難”問題（包括看病難問題），提出2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民。最近，區(qū)委、區(qū)政府提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的意見，也要求積極穩(wěn)步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展。
在建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，茂南區(qū)從實際出發(fā)，因地制宜，循序漸進(jìn)，不斷完善，逐步形成了適合茂南實情的制度形式。從2009年起，茂南區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療實行區(qū)級統(tǒng)籌，合作醫(yī)療時間統(tǒng)一調(diào)整為每年1月1日至12月31日，籌資時間安排在每年第四季度，2009年，人均大病統(tǒng)籌資金45元，參合農(nóng)民在區(qū)內(nèi)醫(yī)院（衛(wèi)生院）住院，住院費用在200元以上的部分報銷50%，在區(qū)外醫(yī)院（衛(wèi)生院）住院，住院費用在500元以上的部分報銷30%，住院補(bǔ)償封頂6000元。
在建立合作制度的同時，建立了區(qū)級農(nóng)村合作醫(yī)療保障救助基金作為合作醫(yī)療的補(bǔ)充形式，資助困難農(nóng)民參加合作醫(yī)療，對患大病重病的特困群眾給予一定的醫(yī)療救助，緩解因病致貧、因病返貧問題。救助基金并用于調(diào)劑合作醫(yī)療基金運(yùn)作風(fēng)險。救助基金由各級財政安排，可以吸收社會捐款。省財政每年安排20多萬元扶持茂南區(qū)建立和完善對特困群眾的醫(yī)療救助制度。區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定醫(yī)療救助實施辦法，為解決特困群眾看病難進(jìn)一步發(fā)揮了作用。民政部門出資扶持農(nóng)村低保戶參加合作醫(yī)療。2009年，全區(qū)五保戶、低保戶全都得到扶持參加合作醫(yī)療，其中五保戶參加合作醫(yī)療人數(shù)為3000多人，低保戶參加合作醫(yī)療1.2萬人。為擴(kuò)大參合農(nóng)民的受惠面，2009年，茂南區(qū)試行了門診醫(yī)藥費用以戶為單位定額補(bǔ)償，每人每年限補(bǔ)償5元，這一措施，很好解決參合農(nóng)民受惠面的問題，提高農(nóng)民參加合作醫(yī)療的積極。
（二）成效與問題
2009年，茂南區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療有了顯著發(fā)展。一是合作醫(yī)療覆蓋率提高。2009年度參加農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)25.4萬人，覆蓋率為68.1%，比2009年來的增加10萬人，覆蓋率增27%。全區(qū)8個鎮(zhèn)1個開發(fā)試驗區(qū)140個村（居）委都建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。二是受益而擴(kuò)大。2009年全區(qū)享受大病住院補(bǔ)助人數(shù)2409人，補(bǔ)助資金247萬元，227人獲特困醫(yī)療救助，救助金額28萬元。2009年1—10月份全區(qū)有5697人享受大病住院補(bǔ)助，補(bǔ)助金額599萬元，有317人得到醫(yī)療救助，救助金額30萬元。三是保障水平提高。2009年我區(qū)各鎮(zhèn)（開發(fā)試驗區(qū)）合作醫(yī)療報銷封頂線普遍為1000元（個別鎮(zhèn)只有500元），2009年封頂線2000元，2009年為3000元，2009年報銷封頂線達(dá)6000元，是2009年封頂線的6倍。
雖然茂南區(qū)農(nóng)村合作醫(yī)療在短短幾年內(nèi)取得了明顯進(jìn)展，但仍存在不少困難與問題。
（1）宣傳發(fā)動工作有待加強(qiáng)。個別干部對建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度工作認(rèn)識不足，存在畏難情緒；一些農(nóng)民對新型農(nóng)村合作醫(yī)療仍心存疑慮，擔(dān)心不能及時得到補(bǔ)助；一些農(nóng)民仍不知道參加合作醫(yī)療繳費時限，要求中途參加合作醫(yī)療。這些都說明了我們宣傳工作仍然不夠深入細(xì)致。
（2）各鎮(zhèn)（開發(fā)試驗區(qū)）農(nóng)村合作醫(yī)療管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。目前，全區(qū)各鎮(zhèn)（開發(fā)試驗區(qū)）合作醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)的管理人員大部分是兼職，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，在一定程度上制約了管理的規(guī)范化、科學(xué)化，制約著服務(wù)質(zhì)量的提高。
（3）合作醫(yī)療缺乏工作經(jīng)費。鎮(zhèn)（開發(fā)試驗區(qū)）級合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公業(yè)務(wù)經(jīng)費未能納入財政預(yù)算，由于缺乏工作經(jīng)費投入，個別的鎮(zhèn)農(nóng)村合作醫(yī)療信息管理網(wǎng)絡(luò)都無法開通，制約了合作醫(yī)療管理工作的開展。
（4）個別制度未夠完善。新型農(nóng)村合作醫(yī)療一些制度還有待在實踐中進(jìn)一步完善，如醫(yī)療救助制度、即時賠付制度、門診補(bǔ)償制度等。
三、對實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的思考和建議
新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，是新形勢下我國正在探索的新型農(nóng)村保障體系，充分體現(xiàn)了黨和政府對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的重視和關(guān)心。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的實施總體上得到了廣大農(nóng)民群眾的認(rèn)同，如何讓這一制度步入常規(guī)化、長期化，讓社會保障更為完善，是試點工作的一大重點。對目前試點工作中出現(xiàn)的問題和困難，要研究采取進(jìn)一步的措施加以改進(jìn)。從幾年農(nóng)村合作醫(yī)療工作的實踐，我有幾點體會：
（一）做好農(nóng)村合作醫(yī)療工作，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。各級領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)逐步把這項工作作為加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的高度來認(rèn)識。將建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為解決農(nóng)村因病致貧的一項重要措施。實踐證明，領(lǐng)導(dǎo)越重視，農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展就越好；一些地方由于缺乏認(rèn)識，措施不力，工作就較落后。
（二）農(nóng)村合作醫(yī)療持續(xù)發(fā)展，有效的資金管理是基礎(chǔ)。合作醫(yī)療基金是農(nóng)民的救命錢，決不能出問題。要防止資金被挪作它用，在群眾中樹立政府的誠信形象。農(nóng)村合作醫(yī)療已經(jīng)深得人心，關(guān)鍵是農(nóng)村合作醫(yī)療基金真正發(fā)揮了作用，得到了群眾信任；相反，如果資金存在問題，就會影響了群眾參加合作醫(yī)療的積極性。
（三）農(nóng)村合作醫(yī)療要取信于民，加強(qiáng)監(jiān)督是保證。要注意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、人大監(jiān)督、部門監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用。把對農(nóng)村合作醫(yī)療監(jiān)督列入經(jīng)常工作，建立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管。這些措施的推行，才能有效保證農(nóng)村合作醫(yī)療健康發(fā)展。
（四）完善制度建設(shè)，典型引路是導(dǎo)向。在發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療的工作中，要建立一些工作試點，通過各種方式及時交流經(jīng)驗，推廣典型，逐步統(tǒng)一規(guī)范和完善合作醫(yī)療制度。建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療交流平臺，加強(qiáng)農(nóng)村合作醫(yī)療宣傳和信息交流工作。
茂南區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展，需要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大投入，加大工作力度。為此，我們建議：
（一）正確樹立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的指導(dǎo)思想。要充分認(rèn)識建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的長期性、復(fù)雜性和艱巨性。各級應(yīng)正確理解建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目的意義，把農(nóng)村合作醫(yī)療的工作質(zhì)量和實際效果擺在第一位，把對農(nóng)村合作醫(yī)療工作重視貫穿于整個工作的全過程?；竟ぷ饕笫牵红柟毯吞岣吒采w率，提高管理水平，提高統(tǒng)籌層次，提高保障水平。
（二）建立科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制。要在建立風(fēng)險基金的基礎(chǔ)上，堅持以保大病為主、適當(dāng)兼顧受益面的原則，把農(nóng)村合作醫(yī)療資金最大限度用在農(nóng)民群眾身上，使群眾真正得到實惠。一是住院補(bǔ)償封頂線要確保6000元以上，并逐步提高；二是要進(jìn)一步擴(kuò)大合作醫(yī)療受惠面，要將部分大額慢性病門診費用納入大病統(tǒng)籌范圍；三是要建立合作醫(yī)療門診補(bǔ)償制度，按一定標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算門診資金，以戶為單位結(jié)算支付，門診費用可在區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診使用，或用于體檢；四是積極探索區(qū)內(nèi)醫(yī)院（衛(wèi)生院）實行即時賠付的辦法，進(jìn)一步方便群眾辦理住院報銷補(bǔ)償。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村合作醫(yī)療基金監(jiān)管。管好、用好農(nóng)村醫(yī)療基金，是政府的責(zé)任，是主管部門和財政部門的責(zé)任。農(nóng)村合作醫(yī)療基金是農(nóng)民群眾治病救命的保命錢，必須專款專用，全部用于農(nóng)民治病的需要上。為此，我們要認(rèn)真貫徹落實農(nóng)村合作醫(yī)療基金使用管理的有關(guān)規(guī)定，從制度上規(guī)范合作醫(yī)療基金的預(yù)算、籌集、支付，加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，實行帳目公開，民主理財。同時接受審計和合作醫(yī)療監(jiān)督組織的監(jiān)督檢查，防止截留、擠占、挪用、貪污基金現(xiàn)象的出現(xiàn)。
（四）加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。目前，鎮(zhèn)（開發(fā)試驗區(qū)）級沒有專職合作醫(yī)療管理人員、辦公場所、辦公電話、辦公經(jīng)費等，要采取積極措施，在現(xiàn)有的鎮(zhèn)（開發(fā)試驗區(qū)）編制內(nèi)，必須調(diào)整2名以上責(zé)任心強(qiáng)、綜合素質(zhì)好的人員，從事合作醫(yī)療管理工作。安排一定業(yè)務(wù)經(jīng)費給農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，保證做到有人辦事，有錢辦事。要規(guī)范農(nóng)村合作醫(yī)療各方面工作，加強(qiáng)和改進(jìn)基礎(chǔ)工作，增強(qiáng)工作手段，加快農(nóng)村合作醫(yī)療信息化建設(shè)。
（五）解決好貧困農(nóng)民的看病就醫(yī)問題。農(nóng)村醫(yī)療救助是一項惠及農(nóng)村特困群眾的新工作、新任務(wù)，要解決農(nóng)村貧困農(nóng)民因病致貧、因病返貧問題，需要政府有關(guān)部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的密切協(xié)作。為此，要采取措施，解決農(nóng)村困難群眾參加合作醫(yī)療問題，民政部門要從農(nóng)村醫(yī)療救助金中安排部分資金幫扶農(nóng)村五保戶、低保戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，在享受相應(yīng)的醫(yī)療報銷待遇。對因患大病經(jīng)合作醫(yī)療補(bǔ)助后個人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費用過高，影響家庭基本生活的特困群眾，再給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助，最大程度緩解農(nóng)村困難群眾就醫(yī)難的問題。
（六）加強(qiáng)對定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理。一是抓好農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理工作。要建立定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)承諾制度，簽訂相關(guān)協(xié)議，明確定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。二是要加強(qiáng)對住院費用的控制，各定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照《廣東省城鎮(zhèn)職工醫(yī)療藥品目錄》（2009年版）規(guī)定的用藥目錄和《廣東省城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險診療項目管理暫行辦法》規(guī)定的診療范圍，對參合患者進(jìn)行治療。三是要加強(qiáng)醫(yī)療收費收據(jù)使用管理，嚴(yán)格會計核算制度。四是要加強(qiáng)對定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。各級農(nóng)村合作醫(yī)療主管部門要經(jīng)常深入到定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)檢查、核實住院收費情況，加強(qiáng)對定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)各方面的監(jiān)督管理，防止以各種手段套取農(nóng)村合作醫(yī)療基金的現(xiàn)象發(fā)生。
