國稅局以票控稅調研報告
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一、“以票控稅”存在的主要問題
（一）“以票控稅”的復蓋面太窄，稅收征管“難控”
從對象上來看，納入稅控管理的增值稅納稅人所占比重較低。以*市為例，20*年10月底*市國稅局總戶管量為170,999戶，增值稅一般納稅人22,510戶，已納入防偽稅控管理的增值稅一般納稅人19,163戶，納入稅控收款機管理的增值稅納稅人（不含防偽稅控企業）37戶，實行稅控管理的納稅人占全市總戶管量的11.23%。未納入稅控管理的納稅人151,799戶，占全市總戶管量的88.77%。可見，稅控管理面還較窄。
從稅種上看，稅控管理僅限于增值稅。現行的“以票控稅”主要是增值稅以及與增值稅管理相關的部分稅種的相關環節，其他稅種基本沒有納入稅控管理。以國稅部門管理的車購稅為例，車購稅因受公安交管部門上牌制約，車輛經銷商銷售車輛只能開具機動車輛銷售專用發票（屬于普通發票），無法納入防偽稅控系統管理，導致在繳納車購稅環節，以假機動車輛銷售專用發票作為繳納車購稅憑證的行為時有發生，且難以查實。另外，對“擴抵”企業來說，由于購進車輛不能取得增值稅專用發票，無法實現固定資產進項稅額的抵扣，制約了“擴抵”政策全面執行。
有限的稅控復蓋面，要實現“以票控稅”的預期目標難以做到。
（二）“以票控稅”的票種不全，發票管理“漏控”
目前，納入稅控管理的增值稅發票主要有增值稅專用發票、防偽稅控系統使用的普通發票、卷筒電腦版發票三類，其他增值稅普通發票實行手工開具，均未納入稅控管理。此外，部分與增值稅抵扣緊密相關的鐵路運輸發票、航空運輸發票、農產品收購發票、廢舊物資收購發票等均未納入稅控管理和信息比對。這些未納入稅控管理的扣稅憑證，形成了一個稅收管理的“真空區”，成為不法分子“虛開虛抵”的洼地，也是國稅機關難以監控的“老大難”問題。
（三）“以票控稅”的政策不配套，部分環節“失控”
“以票控稅”是稅收管理的重要而有效的主要手段，必須要有相應的稅收政策與之配套，否則，“以票控稅”?就會失控。從近幾年增值稅“以票控稅”運行情況看，現行增值稅政策還存在一些與“以票控稅”不匹配之處，形成了部分管理環節失控：
一是廢舊物資行業政策有缺陷。現行采取的是對廢舊物資回收經營企業實行免稅，對用廢企業實行憑廢舊物資回收經營企業開具的專用發票金額計算抵扣10%的政策。由于廢舊物資回收經營企業經銷業務實行免稅，且在收購環節可以實行自開收購發票入帳，其開具的銷售發票又缺乏有效的利益機制來制約，極易導致廢舊物資回收經營企業向用廢企業虛開發票、用廢企業虛抵進項稅額的情況，使國稅機關的管理處于被動狀態，無法對其業務的真實性進行核實。
二是農產品征稅政策難掌握。農產品收購企業稅收征管中存在的主要問題：第一，農產品收購發票開具不規范，農產品收購發票欄目填寫不實，造成稅務機關難以核查。第二，虛開、假開收購憑證現象較多。農產品收購發票的填開完全由納稅人自主完成，不受稅控系統的制約，而且是自開自抵，開多少、抵多少，形成了稅務征管的相對真空，增加了稅務機關征管難度。第三，購進農產品時索取增值稅專用發票不規范。不索取或索取較正常進項稅額少的專用發票，導致銷方企業不提或少提銷項稅額、購方企業虛開虛抵進項稅額等問題的出現。
三是稅種業務交叉難監控。房地產開發、建筑安裝、工程施工等均與建材銷售業務緊密聯系，增值稅、營業稅兩個稅種政策界線難以劃清，國、地稅征管相互扯皮，納稅人利用政策缺陷鉆空子。一方面，納稅人可以利用稅種政策交叉進行避稅。從建筑安裝工程的工費與貨物的構成看，往往貨物價值大大超過建筑安裝的工費價值，理應屬于增值稅征收的范圍，而不應納入營業稅管理范圍。由于營業稅稅負低于增值稅稅負，納稅人發生稅收政策交叉時，會主動選擇繳納營業稅。另一方面，由于建安行業沒有納入增值稅征管范圍，導致建材銷售行業稅收難以控管。建材銷售對象大都是建筑工程公司，他們不需要增值稅專用發票，有的甚至普通發票也不需要，這樣給建材銷售商偷逃稅收提供了條件，增加了國稅機關征管的難度。
由于“以票控稅”的復蓋面太窄、票種不全、政策不配套等問題的存在，形成了“以票控稅”的死角和盲區，不僅增加了稅收管理的難度，而且在一定程度上削弱了“以票控稅”的整體效應。
二、“以票控稅”的實踐效果
（一）推行網上開票，控管車輛稅收
20*年初，為貫徹落實機動車輛稅收“一條龍”管理辦法，*市國稅局通過“一條龍”清分對比系統，對異常機動車銷售統一發票進行納稅評估，發現部分汽車銷售商在開具手寫版銷車發票時，采用大頭小尾、一車多票等手法，人為降低車價，偷逃車輛購置稅和增值稅。更有甚者，在代辦稅費手續時，少數汽車銷售商使用假銷售發票、假車輛購置稅完稅證明實施偷稅。針對車輛稅收(包括增值稅、車購稅)管理中的問題，*市國稅局組織專班，開發啟用了《機動車因特網電腦版銷售發票開票系統》。該系統以*國稅12366網絡為平臺，納稅人只要通過互聯網，登錄*國稅12366網站，鏈接機動車開票系統，即可在線開具發票。納稅人通過機動車因特網電腦版銷售發票開票系統上傳開票信息后，這一信息就會通過*市國稅局設置的服務器，即時與市國稅局內網進行信息交換，全市各級國稅機關通過市國稅局內網登錄12366網站，就可按權限及時調用、統計、查詢、比對、評估納稅人的機動車開票信息。
在推行網上開票的基礎上，*市國稅局建立了12項評估指標，加強對小汽車關聯信息的比對，細化了機動車“一條龍”管理工作。使車輛稅收“一條龍”管理工作更加完善、監控更加有效。一方面規范和控制了經銷商開具、使用機動車銷售統一發票行為，遏制了機動車銷售中的發票大頭小尾、一車多票和使用假發票等偷稅行為，規范了車輛經銷行為，促進了車輛經銷企業增值稅稅收增加，取得了明顯成效。另一方面運用《機動車因特網電腦版銷售發票開票系統》自動生成車購稅征收信息，實現了車輛稅收管理信息的比對、查詢、調取、統計、評估的電子化，提高了車購稅業務的辦事效率，堵塞了車輛稅收征管漏洞。據初步統計，在推出該項措施的次月，單臺車購稅陡增20%，成效顯著。實現了增值稅和車購稅聯動、增值稅管理和車購稅征收效能同步提高、增值稅稅收和車購稅稅收同步增長的共嬴局面，得到了總局有關部門的贊賞，《中國稅務報》對此進行了專題報道。
據統計，至20*年10月底，全市531戶機動車經銷企業累計開票14.1萬份，開票金額達161億元。20*年全市征收車購稅6.93億元，較20*年的5.91億元增長17.22％。實行網上開票后，全市按最低計稅價格繳納車購稅的機動車比例由40%下降到了20%以下。
（二）運用漢字識別技術，實施商貿企業購銷發票信息比對
商貿企業的管理一直是增值稅管理的重點。近年來，*市國稅局根據商貿企業購、銷、存會計核算原理，運用漢字識別技術，嘗試通過對商貿企業的購、銷發票明細信息按商品名稱進行貨物購銷存明細比對，從中發現商貿企業經營中的疑點問題。此辦法操作簡便，比對直觀，延伸了以票控稅的管理，拓展了以票控稅的范圍，擴大了以票控稅的作用，收到了較好效果。黃陂區國稅局試用此法對12戶納稅人進行分析比對，發現了一般納稅人利用小規模納稅人購進貨物之便以本企業的名義取得專用發票抵扣進項稅額而形成有進無銷、一般納稅人為小規模納稅人代開專用發票而形成有銷無進等問題，共補繳增值稅稅款67.73萬元。
（三）建立一級稽核制度，監控海關扣稅憑證
針對部分不法份子利用虛假海關憑證騙抵稅款的情況，*市國稅局建立了海關憑證一級稽核制度。
一是完善一級稽核程序。各區局在現認證崗增加海關完稅憑證一級稽核職能。納稅人當月核算抵扣的海關完稅憑證，必須于當月底前將海關完稅憑證實物票及電子清單送征收大廳窗口進行一級稽核并采集其電子信息后，方可在次月申報期內申報抵扣。未經征收大廳審核的海關完稅憑證，納稅人不得申報抵扣。各區局征收大廳當月一級稽核采集的海關完稅憑證電子信息，存盤后傳送到網上納稅申報平臺。納稅人在次月申報時，網上納稅申報平臺將對其申報的海關完稅憑證數據進行比對。比對不符的，不能申報抵扣。
二是規范納稅申報資料。增值稅一般納稅人申報抵扣海關完稅憑證，必須同時報送海關完稅憑證原件和相應的報關單、進口貨物合同、外匯結算憑證、運保費憑證、付款憑證的原件、復印件以及進口貨物交易有關其他資料原件。自營進口業務的商貿企業，須向稅務所報送對外貿易經濟合作部門關于賦予其進口經營權的批準文件復印件。委托進口業務的商貿企業，須在簽訂進口合同后5日內將合同復印件報稅務所備案。進口業務完成后，稅收管理員在海關完稅憑證實物票復印件上簽“此筆合同已備案”字樣。未按規定備案的，其相關進口貨物的海關完稅憑證不得作為扣稅憑證。
三是明確一級稽核內容。審核納稅人報送的報關單、進口貨物合同、外匯結算憑證、運保費憑證、付款憑證原件、復印件以及進口貨物交易有關的其他資料原件；審核納稅人報送的海關完稅憑證原件的真偽性。通過一級稽核軟件，查詢審核海關代碼、進口貨物稅則號是否與申報的海關完稅憑證實物票相符，通過《總局清分專用發票稽核結果用――外貿企業代碼庫》查詢企業是否有進出口經營權；核對海關完稅憑證原件數據信息與海關完稅憑證電子清單的明細數據信息是否一致。未經征收大廳審核的海關完稅憑證，納稅人不得申報抵扣。從而大大提高了海關完稅憑證數據信息采集、比對的質量，有效遏制了虛假海關憑證蔓延勢頭，有力打擊了不法份子的偷騙稅違法活動。洪山區國稅局在推行此法的兩個月時間內，成功阻止和查處5起利用虛假海關完稅憑證騙抵增值稅的行為，嚴厲打擊了犯罪分子的囂張氣焰，為國家避免直接經濟損失100余萬元。
（四）完善“一窗式”管理，規范以票控稅
一是強化逾期申報企業的發票管理。為了進一步貫徹落實總局增值稅納稅申報“一窗式”管理規定，加強納稅申報和增值稅專用發票的控管，*市國稅局從20*年5月1日起，全市在CTAIS系統中恢復了逾期未申報違章強制性停售發票鎖定功能，凡逾期未申報以及逾期補申報但未按規定接受處罰、補繳稅款和繳納滯納金的均不得發售增值稅專用發票。每月納稅申報期內，增值稅一般納稅人必須先納稅申報后購買增值稅專用發票。增值稅專用發票發售崗在受理納稅人領購發票時，通過“一戶式”查詢，在確認納稅人納稅申報成功后方可發售發票。使“一窗式”管理更加完善和規范，對落實“以票控稅”起到了重要作用。
二是強化發票源頭控管。發票發售環節是“以票控稅”的源頭，抓住了源頭，也就抓住了關鍵。從20*年10月開始，*市國稅局進一步完善了“專用發票驗舊購新”辦法，要求各區局發票發售崗在專用發票驗舊購新環節必須對納稅人上月開具的紅字發票和作廢的藍字發票進行查驗。擴展了專用發票發售崗的職能，加大了專用發票驗舊購新力度，豐富了專用發票驗舊購新內容，實現了發票發售崗由原來簡單的發售發票向全面審核納稅人納稅申報、用票情況等“以票控稅”的轉變。
三是開展存根聯滯留票的核查。20*年9月，*市國稅局針對存根聯發票數據大量滯留的現象分析發現，部分納稅人收到的增值稅專用發票抵扣聯并未全部認證抵扣，可能存在購進貨物不入賬、其對應的銷售收入亦不申報，采取賬外經營的方式偷逃稅款的現象，及時部署全市開展對存根聯滯留票的核查，取得了佳績。全市對防偽稅控系統中的137,241份存根聯滯留票進行了審核檢查，共調整、補征增值稅12,280萬元。
（五）多措并舉，嚴格普通發票控管
一是限版限量。對實行查賬征收的增值稅小規模納稅人，原則上核定使用千元版以下普通發票，其數量最高為一個月用量，每次領購數量不得超過5本，持票數量為一個月用量；對實行定期定額征收方式的個體工商戶，原則上核定使用百元版普通發票，數量為一個月用量，每次購票數量以2本為限，持票數量為一個月用量；納稅人臨時需要使用超限額版本普通發票的，由區國稅局進行代開，并按規定繳納稅款。截至20*年7月底，*市國稅局對原核定的4,478戶領購十萬元版普通發票資格全部取消，對實行查賬征收的小規模納稅人領購萬元版普通發票的從14,048戶降至766戶；取消個體雙定戶領購萬元版普通發票資格，對個體雙定戶領購千元版普通發票的從20,201戶降至2,216戶。實行限版限量管理后，小規模納稅人領用超額版本發票的行為得到有效遏制，降低了發票管理風險的，提高了發票管理質量，全市呈現使用千元版普通發票的個體雙定戶戶平稅負大幅增加的良好局面。*市國稅系統20*年5月至7月中心城區共有670戶個體雙定戶因增領千元版普通發票而調增定稅36.9萬元。20*年7月份使用千元版普通發票的個體雙定戶月平納稅達到774元，較限版限量前的316元增加458元，增幅144%。
二是強力推行稅控發票。20*年1-9月*市國稅系統累計發售各類發票43,787萬份，其中稅控發票合計37,369萬份（專用發票377萬份，一機多票發票116萬份，卷筒發票36,876萬份），較上年同期的20,928萬份增加16,441萬份，增幅達78.56%，比重也由上年的79.17%提高到了85.34%。非稅控發票6,418萬份，較上年同期的5,5*萬份增加913萬份，增幅16.59%，比重由上年的20.83%下降到14.66%。目前，全市一機多票月開票量穩定在20萬份左右，稅控發票尤其是稅控普通發票的用量呈上升之勢。稅控發票的普及，提高了稅源監控效果。
三是實行分類管理。對不具備推行稅控發票的納稅人，采取企業銜頭發票、行業普通專用發票等形式，實行納稅人各用各的票，有效地遏制了發票轉賣、違規開票、虛開代開行為。
四是開展票表比對。在發票驗舊環節查看發票核定的版面、數量與納稅人經營規模、繳納稅款是否相匹配，所填開的發票是否全部申報納稅，杜絕不申報、不繳稅，低申報、少繳稅而使用大額版、大數量發票的現象發生，從而堵塞管理漏洞。
由于嚴格了普通發票的控管，社會上非法代開票行為有所抬頭，*市國稅局正積極與公安部門聯手實施專項打擊。
三、“以票控稅”的完善途徑
（一）拓寬“以票控稅”層面
鑒于目前一般納稅人發票已納入防偽稅控管理，較小規模納稅人管理更規范。為了擴大以票控稅的對象，通過降低一般納稅人門檻，即較大幅度降低一般納稅人認定標準，將更多的納稅人納入防偽稅控系統管理，以利于稅收控管和規范納稅人的納稅行為，以利促進經濟發展，以利提升稅務機關對納稅人的管理層次，促進流轉稅管理效率提高。建議將工業一般納稅人年銷售額標準降為60萬元，商業一般納稅人銷售額標準降為100萬元。改變現行一般納稅人認定辦法，實行一般納稅人強制認定和依申請認定相結合的辦法。即對達到一般納稅人銷售額標準的，必須按規定進行認定，強制納入一般納稅人管理。允許納稅人自主選擇納稅人類型（小規模納稅人，一般納稅人），對沒有達到一般納稅人銷售額標準的，納稅人因經營需要申請認定一般納稅人的，稅務機關也應予以認定。
對小規模納稅人包括建帳個體工商戶全面推行卷筒發票，將更多的納稅人納入稅控管理。
（二）擴大增值稅征管范圍
擴大增值稅的征收范圍，將與增值稅聯系緊密的行業納入增值稅防偽稅控系統的管理，構建完整的增值稅稅制鏈條，稅種交叉、運費抵扣難以控管等問題就會迎刃而解。
建議將建筑安裝、交通運輸業務納入增值稅征收范圍。如果不能一步到位，也可分步實施。盡早先將建筑安裝納入增值稅征收范圍，擇機再將交通運輸業納入增值稅征收范圍。鑒于運費抵扣管理的難度太大、成本太高，且鐵路運輸、航空運輸等發票未納入比對管理的情況，與其管不住，不如取消之。建議在交通運輸業納入增值稅征收范圍之前，取消運費抵扣規定。20*年1-6月*市全市增值稅一般納稅人申報抵扣總進項稅額470億元，其中運費發票抵扣進項稅額3.66億元，占總進項稅額的0.78%。運費進項稅額在納稅人總進項稅額所占比重低，且稅務機關管理難度如此之大，取消運費抵扣規定，對納稅人經營影響不大，操作上可行。
通過以上政策調整，便可從根本上解決當前稅種交叉、運費發票難以控管等問題。
（三）調整部分增值稅政策
一是調整廢舊物資行業政策。在對廢舊物資回收企業繼續給予免稅政策不變的情況下，引入廢舊物資加工企業，實行用廢企業憑廢舊物資加工企業開具的專用發票抵扣辦法。
具體操作辦法：廢舊物資回收企業經營廢舊物資給予免稅，不得開具專用發票，并只能銷售給廢舊物資加工企業。廢舊物資加工企業對廢舊物資進行粗加工整理后銷售給用廢企業，用廢企業只能向廢舊物資加工企業購進經加工整理后廢舊物資，并索取增值稅專用發票。廢舊物資加工企業實行超稅負（5%－6%）返還辦法，向用廢企業銷售經加工整理的廢舊物資時，按17%稅率開具增值稅專用發票并計提銷項稅額，用廢企業憑專用發票抵扣。廢舊物資加工企業僅限抵扣加工整理中發生的并取得增值稅專用發票的進項稅額，不再實行依收購憑證計算抵扣進項稅額的辦法。?
此辦法的優點是：首先，對廢舊物資回收企業給予免稅，對廢舊物資加工企業憑專用發票抵扣，購進廢舊物資以廢舊物資回收企業開具的普通發票入帳，不予抵扣進項稅額，解決了長期困擾稅務機關對收購憑證的管理難題。其次，由于廢舊物資加工企業只能從廢舊物資回收經營企業購進廢舊物資，且不能取得專用發票，其可以抵扣的進項稅額僅限加工整理廢舊物資發生的很少一部分進項，實行超稅負返還政策，解決了納稅人稅負較高的矛盾，也有利于促進資源的再利用，符合國家發展循環經濟政策。第三，通過引入廢舊物資加工企業，用廢企業憑專用發票抵扣，能有效地防止虛開專用發票問題的發生，對用廢企業的管理更為簡便有效。
二是改革農產品征稅辦法。其基本思路是：對農業生產者銷售農產品繼續免征增值稅。對納稅人收購農產品開具收購發票，但不予計算抵扣進項稅額。購進農產品一律憑專用發票抵扣。銷售農產品一律按13%的稅率征稅。引入農產品專營商。其收購農產品允許開具收購發票，但不予抵扣其進項稅額，準予抵扣其經營過程發生的除收購農產品以外的且取得專用發票的進項稅額。銷售農產品按規定開具專用發票，一律按13%的稅率征稅，實行超稅負（2%－3%）返還辦法。對農產品加工企業購進農產品并憑證專用發票抵扣，取消納稅人憑證收購發票注明金額計算抵進項稅額的規定。推行此法，可徹底根除納稅人虛開虛抵行為，大大降低稅收管理難度，提高增值稅管理質效。
三是完善海關完稅憑證比對機制。鑒于海關總署目前尚不能完整提供海關完稅憑證信息，可按照立足當前，著眼長遠原則進行改良。當前，主要以比對中存在的亟待解決的問題為主。鑒于各地海關所在地國稅機關已向總局上傳了海關完稅憑證入庫信息，為提高海關完稅憑證稽核比對質量，建議建立海關完稅憑證信息雙向比對機制，即海關總署向總局提供的海關完稅憑證信息和各地海關所在地國稅機關根據當地海關提供的海關增值稅入庫回執聯向總局上傳的信息進行二次比對，以彌補海關提供信息不全的問題，確保海關完稅憑證信息源的完整性，增強信息比對的有效性。此外，總局還應對各地海關所在地國稅機關上傳的海關增值稅入庫信息向各級國稅機關提供信息查詢，便于各地國稅機關核對海關完稅憑證。從長遠看，總局應建立與海關總署的信息互通網絡，從根本上解決海關信息比對不全的問題。
（四）改革車購稅征管環節
為加強對車輛稅收的全過程稅控管理，建議將車購稅的征收環節前移至生產環節。由生產廠家在出廠銷售環節繳納車購稅，稅基可與增值稅一致，車輛經銷商銷售車輛一律開具增值稅專用發票，從而使車輛銷售的全過程納入防偽稅系統管理。同時取消機動車輛銷售專用發票，取消公安交管部門依據機動車輛銷售專用發票和車購稅稅票辦理車輛牌照的規定，統一以增值稅專用發票作為辦理車輛購置、使用等事項的唯一合法憑證。對于應減免車購稅的車輛，可通過稅務部門退稅方式解決。推行此法，既省去了現行政策規定的稅務機關驗車、車價信息采集、一條龍比對等繁瑣管理環節，提高了工作效率，又杜絕了不法分子利用虛假發票騙繳車購稅行為，也解決了“擴抵”企業固定資產進項稅額的抵扣問題，可謂一舉多得。
