民政局農村基層黨建發展考察報告

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根據*[20*]18號通知精神，縣委、縣政府組織了由縣六大班子負責人牽頭、縣直單位人員參加的33個調研組分赴到包點鄉鎮開展調研活動。各調研組分別召開了鄉鎮干部座談會、村干部座談會和村民代表、農村致富帶頭人、龍頭企業負責人、農村專業協會負責人參加的座談會，深入了解免征農業稅后廣大干部群眾所思、所想、所慮、所盼。縣委、縣政府還召開了由組織、農業、財政、人事等縣直部門參加的座談會，積極探討如何抓住免征農業稅的契機，加速鄉鎮職能轉變，實現鄉村干部的轉型等問題。現將調研情況綜述如下：

一、免征農業稅的意義

省委、省政府決定，20*年安徽省全部免征農業稅，這一重大舉措的出臺在全省上下引起了強烈反響。我們在調研中，廣大干部和農民群眾一致反映，免征農業稅意義重大，影響深遠。

一是有利于提高農業綜合競爭力。國際上幾乎所有的國家都不對農業征稅，大多數發達國家還對農業實行補貼，我國長期以來一直征收農業稅，與國外相比實質上額外多了一塊成本。加入世貿組織后，我國進出口貿易措施在快速與國際慣例接軌，繼續征收農業稅，這在“貿易平等”的大環境中實際上削弱了我國農產品的國際競爭力。20*年，我國開始進入WTO過渡期，取消農業稅可以創造平等的競爭基礎，降低農產品成本，從而提升我國農產品的國際競爭力。

二是有利于城鄉統籌發展。我國現有的農村稅制，是在城鄉二元結構下設立的，城市與農村的稅制兩線并行。在這種稅制結構下，不管農民有沒有收入都要交稅，這對中國農民形成了不公平的稅收負擔，進一步擴大了城鄉差距。取消農業稅，統一城鄉稅賦制度，是對農民給予平等國民待遇的重大改變，是扭轉長期以來農業支持工業發展、農村支持城市發展局面的一項重要措施，有利于縮小城鄉差距，統籌城鄉一體協調發展。

三是有利于減輕農民負擔、增加農民收入，進一步解放和發展農村生產力。由于涉農收費行為的慣性影響，如果農業稅存在下去，對農民的各種直接收稅仍會無孔不入，負擔監管一旦放松，涉農收費就會在各種借口下惡性膨脹。只要對農民的農業稅征收仍在進行，涉農亂收費就難以根治。取消農業稅后，農民的一切不合理負擔都沒有了，將使農民休養生息，有利于農民保護自身利益，也有利于農民負擔監督管理工作的有效開展。免除農業稅后，不僅農民增加了收入，更重要的是精神上得到了再一次解放，可進一步調動農民積極性，農民可以更自由、自主地選擇和從事他們的增收行為，受到了廣大人民的熱烈歡迎。如長官鎮下埠口村村民張恒祥，在今年春節自編了一幅對聯，上聯是“零四年減了又減”，下聯是“零五年一切全免”，橫批是“感謝黨恩”，抒發了對黨和政府的一片感激之情。大田村老黨員楊玉良說：“自古以來，皇帝老不吃五谷雜糧，現在政府給我們全免了，還倒補給我們，這是天大的好事，只有共產黨才做得到。”

四是有利于基層轉變政府職能，進一步改善黨群干群關系。農業稅的取消，無形的剝離了基層政府不規范權力的又一依仗，其行政行為將會逐步得到規范，工作方式和方法逐步適應新的形勢，由原來管理型向服務型轉變，由對農民的索取變為給予。同時，取消農業稅后也減輕了基層干部的工作壓力，群眾消除了抵觸情緒，鄉村干部也可以從繁重的收稅事務中解稅出來，集中精力為農民增收服務，為農民辦實事、辦好事，鄉村干部的良好形象得到樹立，干群關系能夠得到進一步改善。

二、免征農業稅后，農村經濟社會發展和鄉村組織建設面臨的新情況、新問題

1、償還債務壓力進一步增大。由于多種因素，稅改前我縣大部分鄉鎮都有較大的債務，有的鄉鎮高達近2000萬元，少的也有二三百萬元。取消農業稅前，由于有農業稅附加，鄉鎮村還勉強可以東拼西湊擠出一點資金用于還債。取消農業稅后，鄉鎮財力匱乏，村級集體經濟幾乎是一片空白，取消了農業稅就等于徹底斷掉了鄉鎮村還債的資金來源。

2、鄉村運轉更加困難。對我們這樣的農業大縣來說，鄉鎮財政收入基本上以農業稅為主，全部取消農業稅后，財政收入依賴的農業稅不復存在，而對以后鄉鎮財政收入影響較大的工商稅等，在短期內很難有大幅度提高。按照現行的縣、鄉財政結算體制，鄉村兩級運轉比較困難。特別是村一級，相當一部分村干部對減免農業稅后的工作存在畏難發愁情緒，不僅債務難以償還，而且無錢為群眾辦實事，威信下降，工作難以開展。如果村級經費不能保證，單靠基層干部的政治熱情是難以持久的，勢必影響正常運轉。

3、基層干部出現迷茫狀態，找不到工作的著力點。過去鄉鎮干部一直扮演著收稅者的角色，鄉鎮也往往把農業稅完成的好壞同干部的工資、福利待遇掛鉤。在這樣的制度下，鄉鎮干部都很忙，也有動力和壓力往農村跑，積極協助稅務部門征收農業稅。同時，鄉鎮干部也愿意幫助農民調整結構，增加收入，因為只有農民腰包鼓了，才能完成稅收任務。而農業稅的取消，無疑對鄉鎮干部的心理產生巨大的影響。且不說鄉鎮干部習慣了傳統的催收催種式的工作方式，更應當看到，人的行動受其動力機制的影響，取消農業稅后，鄉鎮干部幫助農民抓結構調整發展經濟就喪失了動力機制，因為農民收入增長的快慢與鄉鎮干部尤其是一般干部沒有直接的利益關系。與此同時，由于各項工作機制的建立，治安有公安部門，計劃生育有計生部門，不少公共事業都不再需要鄉鎮干部，必然會使不少干部在一段時期內產生茫然不知所措的感覺，對農業稅取消后自己該干什么心里沒底。

4、基層干部出現“能力”恐慌。鄉村干部被稱為是“三要”干部，即要糧、要錢、要命（計劃生育）。現在，農業稅免了，沒事可干了、沒人可管了，說了不算了，工作中缺少了抓手。對于免征農業稅后的轉型，習慣了傳統指揮、命令式的鄉村干部，工作到底該怎樣抓，一下子沒了辦法，出現了本領“恐慌”。一些村干部認為，免去農業稅干部失去了約束農民的把柄，管理農村、農民的“杠桿”沒有了支點，權力削弱了，組織動力下降了，干部在農民面前沒了底氣，失去了號召力，群眾也不買帳，一些農村干部陷入一種無能為力的苦惱中。

5、鄉村治理結構和組織功能面臨弱化狀態。一是鄉鎮政府無錢給農民辦事。農業稅取消后，我縣鄉鎮依靠自身財力，加上上級財政轉移支付的資金，僅僅能夠保障干部的“吃飯”問題，維護鄉鎮機關的正常運轉的可用財力十分有限，有的鄉鎮連辦公電話都停了。縣級財政也是吃飯財政，沒有能力支持鄉鎮。因此，一些村級干部報酬的資金無法解決，鄉鎮沒有錢為農民辦事的尷尬等等，一系列問題將會使鄉鎮對村的管理和服務帶來很大的影響。二是村級干部隊伍出現不穩定現象。從今年起，我縣村級干部中的村支部書記、村委會主任、文書3個人的工資納入財政供給，月工資300元，解除了他們的后顧之憂，但其他村“兩委”干部包括村民小組長由于取消農業稅，又不準利用農民統籌集資解決他們的報酬，他們即沒有工資、誤工補貼，鄉村又無錢可兌現，勢必會影響到他們工作的積極性。原來農村離任村干部在稅改前，都享有少量的經濟補貼，取消農業稅后不再有人過問，這不僅給離退職村干部造成了生活上的困難和心理傷害，而且對在職村干部特別對年齡偏大即將離任的村干部，產生了一定的負面影響。并且現在村“兩委”成員普遍存在年齡老化、帶動能力不夠的問題，一些致富門路多、有經濟頭腦的年輕人，由于報酬低而又不愿意進班子。所有這些都會影響村級干部隊伍的穩定。三是農村公共事務無人料理。取消農業稅，意味著鄉村組織幾乎失去了經濟基礎。而高額的鄉村債務使“政府信譽”嚴重下降，且不說農村公共基礎設施得不到解決，即使像“五保戶”供養這樣的問題也沒辦法開展了。四是群眾盡義務的觀念將進一步淡化。農業稅的取消，也就意味著農民與享有土地使用權相對應的對國家重要義務被免除，很容易造成農民在農業稅之外對國家盡義務意識的進一步淡化。目前，這一傾向表現的較為突出，一些群眾只要求享受權利，不愿意盡義務，動輒上訪，甚至越級集訪。

6、興辦公益事業無力投入。沒有了農業稅，鄉鎮財政乏力，村級無集體收入，要想興辦集體公益事業，只能通過“一事一議”來解決。但即使是議了，每人每年15元的資金很難辦成大事。因為對于投入需要幾萬甚至幾十萬的道路、水利設施，鄉村難以擔此重任；隨著農民義務工和積累工的取消，再加上農業稅的免征，農村公益事業中的出工都要付出報酬，而村級組織又不可能支付，也無能力支付。在公益項目和公共事業的發展上就會出現兩種情況；要么在增加新的債務情況下發展公益事業，要么不發展公益事業，而這兩種情況的出現都會使農民的利益受到損害，也與農村全面建設小康社會的要求相悖。

7、農村社會穩定工作也將出現新的情況和問題。減免農業稅給廣大農民帶來真正實惠的同時，也必將引發一些新的問題和矛盾。一是農村人地矛盾可能激化。我縣絕大部分村已經完成了土地延包，按照政策是“增人不增地，減人不減地”，取消農業稅后，村里新增人口申請增地的愿望會更加迫切，特別是一些低收入家庭，土地是他們的基本生活保障，但村集體已基本無地可調。這些勢必進一步激化農村人地矛盾，造成新的不穩定因素。二是農村特困戶、五保戶等弱勢群體的利益照顧更加困難。過去對農村特困戶、五保戶及優撫主要通過減免其農業稅的辦法來解決，在這次免征農業稅中他們將受益較小或根本不能受益，如何解決好農村弱勢群體的優撫問題，成為確保農村穩定的關鍵環節。三是群眾心理不平衡。現在農業稅全免了，有的農戶以前所欠的農業稅不讓再征了，造成那些遵紀守法、不欠農業稅的群眾心理不平衡，認為吃虧了。還有由于國家實施糧補政策，人多地少的群眾得的糧補資金少，心中不滿。這對今后開展農村的一些工作將使群眾產生抵觸情緒。

三、免征農業稅后的對策和建議

取消農業稅后，農村基層工作出現的新情況、新問題，既有主觀因素，鄉鎮干部思想觀念、工作能力不適應問題等，也有客觀因素，如加強對農村基礎設施和其他公共產品投入的問題，在目前體制下縣鄉村都無力承擔等。因此，解決免征農業稅在農村基層工作面臨的新情況、新問題必須標本兼治、綜合治理。要通過深化改革、完善體制來解決。針對情況和問題，縣、鄉黨委、政府進行了認真思考和探索，縣委、縣政府召開了專門會議進行了認真研究，并要求在全縣開展大討論。總體來講，廣大基層干部認為免征農業稅對于臨泉這樣的欠發達地區來講是一次難得的機遇，如果抓住了這個機遇，加快縣鄉政府職能轉變，率先實現鄉村工作轉型、著力解決已經出現和即將出現的問題，必將有力地促進全縣經濟社會的協調發展，加快奮力崛起的步伐。

1、要加強教育，增強鄉村干部轉型的緊迫感、責任感。

針對免除農業稅后，鄉村干部的迷失和本領恐慌問題，必須加強對鄉村干部的教育培訓和引導。一要通過培訓提高鄉鎮干部的理論水平、政策水平，強化服務意識，更新思想觀念和思維方式，增強鄉村干部工作轉型的責任感、緊迫感。建議在后兩批保持共產黨員先進性教育活動中，要把實現鄉村干部全面轉型，作為鄉村干部實踐先進性的一個重要內容來抓。二要通過培訓，使廣大鄉村干部每人掌握1—2項實用技術，增強服務群眾的本領。同時，要加強對鄉村干部的教育和引導，督促指導鄉村干部加強學習，不斷提高適應新形勢、新任務能力。目前我縣部分鄉鎮按照縣委、縣政府的工作已經部署著手開展對鄉村干部的培訓。如：范興集鄉號召干部買來書籍和光碟，利用節假日和業余時間自學黨在農村的法規、政策和種植、養殖技術，要求每位干部人人都要有手絕活。社會事務辦公室干部姚璐，買來大量書籍和光碟，刻苦自學，掌握了一套畜禽養殖技術，不僅辦起了養殖場和獸醫門診部，而且帶動了160戶農民搞起了養殖，免費為群眾提供服務，深受群眾歡迎。

2、進一步完善鄉村干部考核機制。在現有的基礎上，進一步完善鄉村干部考核標準，改變過去層層定任務、層層壓擔子的考核辦法，要把為群眾服務、服務的效果如何作為考核的一個重要方面，要把考核權交給群眾，讓群眾評價鄉村干部。要在社會上形成導向，把為群眾服務、群眾滿意、擁護的程度作為考核干部的重要依據，對服務意識不強、服務水平不高、服務質量較差、群眾不滿意的干部嚴肅處理，促使鄉村干部增強責任意識、服務意識和危機意識，使他們轉變工作觀念、工作方式和工作作風。

3、切實建立化解鄉村債務機制。鄉村債務尤如一個巨大的毒瘤，如果不能盡快切除它，必將對整個農村經濟社會的長遠發展產生極為不利的影響。對農村債務的化解，上級出臺了一些措施，如通過發展經濟化債、清收債權化債等，但在具體操作中存在著一些困難。如村組一級欠債的，早就把集體資產用來抵債了，要通過發展集體經濟來化債無疑是一句空話。建議在嚴格控制鄉鎮、村新增債務的同時，對過去形成的債務加以梳理，重新審計，區別對待。對用于農村公共產品、公共服務產品的債務，如普九達標、抗洪搶險、架橋修路、村室建設等方面的債務，采取財政核消的辦法，由財政撥出專項資金進行償還。按照“誰的孩子誰抱走”的辦法，國家也應承擔一部分責任，凡是因國家政策（如“普九”達標）造成的負債，應由國家負責化解。對部分用于非公共產品及公共服務，但符合政策規定的支出，如欠國家的和單位的由政府接管，實行掛帳的辦法進行處理；對欠個人的，分別由上一級財政擔保，按年度從財政轉移支付中逐步消化。否則，鄉鎮村基層組織在經費緊張、又背著沉重的債務包袱的狀況下很難開展工作。特別是債務包袱較重的農村基層組織會被債權人的追債搞的無法正常運轉，農村經濟社會發展必然會受到影響。

4、積極推進鄉鎮職能轉換和體制改革。在現行的鄉鎮體制中，社會管理和公共服務兩大職能并沒有得到均衡發展，強“管理”、弱“服務”在鄉鎮十分明顯。因此，必須加速鄉鎮職能轉換和體制改革。一是在政策上、體制上弱化鄉鎮的行政管理職能，重新明確和定位鄉鎮政府職能，強化公共服務職能，使鄉鎮在轉換職能和工作轉型時有明確的努力方向，使鄉鎮機關在履行好社會管理職責的同時，更好地為農村經濟社會發展提供公共服務。二是繼續深化鄉鎮機構改革，精簡公務員隊伍，重新調整充實基層站所力量。三是抓好工作重心的轉移，將鄉鎮工作原有的四大塊“發展經濟、農業稅費、社會穩定、計劃生育”向現在的“發展經濟、社會穩定、計劃生育”三大塊轉移，使鄉鎮干部的工作由直接干預生產、催種催收向為農民和農村提供市場信息、生產技術、產品銷售等方面的全程服務轉變。引導鄉鎮干部把工作精力向抓項目、謀發展上傾斜，通過大搞招商引資，為財政增收開辟更多的稅源，從而在地方經濟實力不斷壯大的同時，使鄉鎮干部的福利待遇逐步得到提高。我縣呂寨鎮為促使鄉鎮干部工作轉型，將全體鎮干部劃分為“發展經濟、社會穩定、計劃生育”三支隊伍，并以文件形式下發，明確各自職責、目標任務，收到了良好效果。

5、大力加強村級組織建設。免征農業稅后，村干部的主要職責是帶領群眾發家致富。在當前村集體經濟較為薄弱的情況下，村干部發揮帶動作用主要是靠自身典型示范。因此，鄉鎮黨委、政府要在大力培育村級致富帶頭人的基礎上，按照政治上、經濟上“雙強”的要求，把政治上可靠、具有奉獻精神，經濟上自己率先發家致富、能夠帶領群眾致富的人，選配到村級班子中去，使村“兩委”班子成為農村“能人”的俱樂部，成為帶領群眾致富的指揮部。我縣已經出現了一部分這樣的“雙強”村干部，如我縣譚棚鎮村支部書記張士林，不僅自己辦起了養殖場，還帶領群眾大力發展養殖業。楊橋鎮郭溝村支部書記郭海申，自己辦了養豬場，群眾想養豬沒有資金，他免費為群眾提供一頭母豬，只要以后還一頭仔豬就行。宋集鎮李小寨村支部書記姜傳杰，為了提高群眾外出務工的能力，專門從外面聘請縫紉機維修老師，對全村400多名青壯年勞動力進行了技術培訓。目前，有300多人常年在外，其中有11人走出國門到俄羅斯，進行縫紉機維修，這些人每年可創收500多萬元。

6、健全公共產品投入機制。農村公共產品包括公共醫療、水利、交通等基礎設施建設，目前農村公共產品供給主要是以農民為主、國家補助的為輔，因而供給出現嚴重缺位，實際上是政府的缺位。對于公共產品，農民非常需要，但又沒有充分的實力和精力來從事，取消農業稅和義務工后，如何提高農村的公共產品的供給能力已成為困擾農村經濟社會發展的一道難題。從農村和農民的現實情況來看，解決的辦法，一是中央、省兩級財政要加大投入力度。要逐步建立以中央政府或者省政府投入為主的農村公共產品投入機制。因為如水利、交通等基礎建設涉及到幾個縣、幾個鄉鎮、幾個村之間的協調問題，甚至還需要與外省協調，政府出面是最有效的解決方式，而且，一些公共產品，譬如純公益性的，就應該由中央和省級財政來做。二是大力發展集體經濟。集體經濟的發展壯大，對基層政權的鞏固和作用的發揮，解決農村一些急需解決，而地方財政又無能力解決的公共產品投入問題，起到非常關鍵的作用。發展集體經濟，不僅要選準路子，因地制宜，而且要選準人，把可以為集體經濟增加收入的項目交給那些愿意為農民共同致富、會帶領農民共同致富的人去做，但要確保維護這部分人的合法權益。另外國家也要對發展集體經濟給予必要的支持，只有集體經濟發展了，才能從根本上解決農村公共產品的供給能力問題。如我縣宋集鎮李小寨村，村集體辦起了彩燈加工廠、水泥預制廠、縫紉機零件加工廠、小型磚瓦廠等，年產值可達200多萬元，村集體收入30多萬元，村集體經濟的壯大，有效解決了村級公益事業的投入問題。三是加快農村產權制度改革步伐。對農村的一些小型水利設施等，進行拍賣、租賃等，實行產權、使用權所有制。同時，按照農民投資自建、政府補貼，誰投資，誰受益的原則，鼓勵農民對公共產品投入，拓寬農村公共產品投入的渠道。

7、引導農民建立專業協會和經濟合作組織，提高農民的組織化程度。現在的農村經濟主要是以千家萬戶分散經營的個體經濟為主，抗擊市場風險能力很弱。特別是加入WTO過渡期結束后，要面對國內外現代化大農業的沖擊，必須提高農民的組織化程度。而隨著政府職能的轉變，政府不再直接干預農民的生產經營活動，在此情況下，提高農民的組織化程度必須大力發展農村專業協會和經濟合作組織，由他們來動員組織農民。近年來，臨泉縣在這方面進行了很好的探索，取得顯著成效。農村專業協會和各類經濟合作組織在推動農業和農村工作開展中，發揮著越來越大的作用。目前，全縣有各類農村專業協會136個，作用發揮較好的有40多個，會員6萬多人，這些專業協會積極地為會員提供產前、產中、產后服務，幫助農民解決缺技術、缺信息、缺市場、缺資金問題，有力地促進了農民增收致富。如牛莊中藥材協會自成立以來，現有會員2600多人，共舉辦各種類型培訓班80余期，受訓1.2萬人次，已培養出1000多個科技示范戶，會員家庭人均增收500元。黃嶺無公害生豬協會成立了技術培訓學校，聘請省內外專家、教授定期為會員和農民上課，解決生產中的疑難問題。20*年，協會會員共獲利300多萬元，會員人均收入超過4000元。有的協會還上因特網產品信息，了解市場行情，指導農民進行生產和銷售，被農民喻為脫貧致富的“向導”。

8、大力推進依法治鄉、依法治村進程。一是鄉鎮要切實依法行政。在鄉鎮引起一些不穩定因素的原因，絕大部分是鄉鎮干部不按規矩辦事、不依法辦事引起的。因此，鄉鎮干部在免征農業稅后，要切實按照《行政許可法》的規定，遵守黨在農村的各項法律法規，嚴格依法辦事，依法行政。特別在政務公開上，要進一步加大力度，增強公開的透明性，提高公開的實效性。在基層調研時，群眾對鄉鎮工作反映強烈的一個方面就是政務公開問題，集中表現在計劃生育、民政和警務公開三個方面。二是農村要加快民主法治進程。免征農業稅后，村級興辦公共事業的費用絕大部分要靠村民集資，村級收入的支出及村民集資款的使用就成為村民關注的焦點。現行的《村民委員會組織法》雖然規定了“四大民主”，但“民主管理，民主決策”規定的不夠具體詳細，操作起來有一定難度，造成村級組織的管理、決策并不民主，“村民理財小組”、“村民監事會”等村級自治組織形同虛設，不能發揮應有的作用，這也是導致許多村級組織中村民對村干部不信任、農村社會不穩定的主要原因。要推進農村民主法制進程，第一，鄉鎮政府盡量減少對村級組織事務的干預，加強對村級組織的協調、指導，真正做到村民的事情，村民自己決定、自己辦理；第二，進一步做好村務公開工作，切實規范公開的內容，滿足群眾所知，嚴格規定公開的時間、方式和方法，強化公開程序，注重公開的實效性。同時，充分發揮村務監督小組的作用，對村務公開情況以及村委會的工作和各項制度執行情況進行經常性監督。第三，建立村干部監督制約機制。定期召開村民大會或村民代表大會，村“兩委”成員每半年或一年向村民報告一次工作，接受村民的評議，對連續兩次經群眾評議不稱職的村干部及時由村民進行罷免。第四，制訂鄉規、村規民約，張貼到戶，在村民中開展“文明家庭”等多種形式的評選活動，促進農村社會風氣的好轉，為構建農村和諧社會創造良好的條件。