民政局社會保障制度改革考察報告

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*、*、*和*四國的社會保障制度以“高稅費、高福利”的北歐斯堪的納維亞模式著稱于世，是當今世界上社會保障制度幾種主要類型之一。前不久我們對北歐四國社會保障制度進行了考察，現將其主要特點以及可供借鑒之處報告如下。

一、北歐四國“高福利”社會保障制度的共性和突出特點

1.社會保障范圍和內容十分寬泛

以*為例，社會保障體系包括三大部分：預防性社會和健康政策，社會和衛生服務以及社會保險。具體內容見下面圖示：

以上內容表明，*的社會福利和保險涉及到從人的出生、嬰兒時期到老年的全過程，從預防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實施基本免費醫療。中小學教育基本實行免費教育，學校提供一頓免費午餐，政府提供的社會保障是全方位的。這種社會保障體系盡管是建立在市場經濟基礎上，但從貧富差距很小和共同富裕的程度看，類似于社會主義所追求的社會目標。這被當地人稱為“資本社會主義”。

*、*的社會保障也基本具有以上特點，只是在具體的保障標準上與*有所差別，比如*的養老金制度的覆蓋面是全部在*居住的退休人員，不論是否交納社會保險稅費，而其他三國的養老保險只覆蓋交納社會保險稅費的退休人員。當然這種區別與社會保障資金的來源有密切關系。

2.社會保障收支占國內生產總值或國民收入的比重很高

*的資料表明，整個90年代社會保障支出占GDP的比重保持在25—30%之間，近一、兩年來社會保障支出占GDP的比重有所下降。詳見表1。

表190年代*社會保障支出規模

資料來源：*社會事務與衛生保障部。*年和*年數據為初步統計數。

*的國民保險(相當于*的社會保險范圍)，*年為159235百萬*克郎，占GDP的13.6%，占全部政府財政和社會保險預算的36.8%。據資料反映，*社會保障總支出約占GDP的34%。*1994年的養老保險、疾病和殘疾保險、家庭補貼、其他津貼、管理費這五項支出分別占國內生產總值的10.1%、5.7%、3.5%、1.1%和0.39%，總計占當年GDP的20.79%。

高福利的社會保障支出必然導致政府的高稅費收入。*的社會保障資金主要來自稅收，其稅收負擔率是世界上最高的國家之一，1996年達到51.7%。*、*和*的社會保障資金主要來自三個方面：財政預算撥款、雇主和雇員繳費，財政預算收入主要來自一般稅收。從總體看，稅收和繳費約占個人總收入的50%左右。

值得一提的是，四國政府高度重視社會保障資金的安全和持續性。*政府從1996年開始，建立了一筆約4000億*克郎的社會保障基金，約占GDP的40—50%。這筆基金由*國民銀行管理和經營，主要通過國際投資達到保值增值，以便將來補充社會保障資金的不足。從某種意義上講，四國目前雖然實行現收現付的社會保障模式，但*的做法是由國家為主體建立了社會保障資金的積累，具有一定的特殊意義。

3.社會保障收入的結構特點

在*、*和*三國的社會保障資金來源中，雇主和雇員(或稱為受保人Theinsured)的收費(Contributions)，大體占60%左右，政府財政預算支出占35%左右。與這三國不同，*的社會保障資金主要來自稅收，約占全部資金來源的80%。

下面對*、*和歐盟(平均水平)社會保障資金收入結構進行具體描述和對比。

表2*、*和歐盟社會保障資金來源結構(%)

注：其他是包括利息和其他資本收入。

資料來源：*資料來自*社會事務和衛生保障部(*年數據)，*和歐盟數據來自*社會事務部(1995年資料)。

據考察，社會保障資金收入結構變化的趨勢是政府預算支出所占比重有所下降，雇主和雇員

交納的社會保障費比重有所提高。資料較全的*反映了這一總體趨勢。詳見表3。

表3*社會保障收入結構變動趨勢(%)

資料來源：根據*社會事務和衛生事業部提供的數據計算。*年為初步統計數，*年、2000年為預計數。

表3的數據表明，*社會保障資金收入結構中，政府財政支出和雇員繳費所占比重下降，雇主繳費和其他資金來源比重呈提高趨勢。

4.社會保障的法制化程度高

政府對社會保障收支和政策制定主要通過法制和行政方式管理。行政管理以法律為依據，法制化程度非常高，依法行政貫穿社會保障計劃、執行和解決糾紛和問題的全過程。例如，*政府在制定國民保險綱要時，明確寫明各項保險收支安排所依據的法律。2000年*國民保險綱要的第一段，寫明了國民保險資金分配是依據1997年2月28日的國民保險法案;家庭補助是依據1946年10月24日法案;對擁有幼兒家庭的現金補助依據*年6月26日法案。另據*衛生和社會事務部介紹，居民對社會保障執行中的不滿、問題和糾紛可以通過法院上訴，通過法庭解決。

5.社會保障管理體制中的中央與地方關系

社會保障管理職責在政府間的劃分，是社會保障管理體制的重要方面。北歐四國采取的體制很不相同。*中央政府承擔社會保障管理的主要職責，從中央到縣、市三級政府都設置衛生和社會事務部。縣政府主要負責醫院和特殊社保服務，市政府負責老年人照顧等基層社保服務。養老金、失業救濟等大部分社會保障都由中央政府負責。

*社會保障管理體制與*有較大差別，主要職責由地方政府承擔，中央政府只負責制定政策、標準、計劃、實施轉移支付等宏觀調控。由于中國的體制與*相近，因此這里主要介紹*的做法。

*政府分為中央、縣和地方政府(Localgorvernment)三級，有14個縣，275個地方政府。縣和地方政府是相對獨立的，具有政治、法律上的管理權和自己的稅基。

在社會保障職責上，大多數職責是由最基層的地方政府承擔，包括老年人的照顧和服務、嬰兒家庭補貼、殘疾人康復和照料、失業救濟(沒有交納社保費的失業人員)、生病津貼以及社會養老金分配等。縣級政府負責地方政府不承擔的一些特殊社保職責，包括對部分或全部喪失勞動力的家庭救助、擁有多子女家庭的補助等。由于社會保障是基層政府的職責，所以縣和地方政府的公務員占政府公務員總數的75%。

關于社會保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由于地區之間存在經濟條件和發展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差9個百分點。地方政府的收入通常不能彌補本身的支出，收入的1/3左右來自中央和上級政府收入返還和補助。

中央政府承擔著制定社會保障范圍、標準和政策，制定和頒布社會保障法律，在全國范圍內調節社會保障資金的責任。由于中央政府主管社會保障的社會事務部不在下級政府設辦事機構，因此不存在行政管理關系，換言之，中央政府對社會保障事業的管理不依靠行政手段。中央政府主要依靠兩方面的手段履行職責，對各縣和地方政府的社會保障事業進行調控。一是通過統一的法律，全國都要遵守《社會救助法》，本法規定了社會保障的范圍、內容和標準。各級政府都要按照法律的規定和承諾具體實施社會保障管理。總體上講，實際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，并根據當地公眾的需要，不斷改進社會保障的服務水平。二是通過中央財政的轉移支付制度。全國GDP的20%是用于轉移支付的，中央政府通過這種制度對地區間的社會保障財力進行調節，以達到社會福利均等化的目標。

6.社會保障資金收繳與支付管理是相互分離的

北歐四國的社會保障資金支付基本上是由各國社會事務部、社會事務與衛生部、勞動部(或勞工部)及其他承擔社會福利職責的部門管理，收繳社會保障資金不由這些部門負責。*的社會保障收入主要來自稅收，自然是由稅務部門征收管理，*和*的社會保障繳費是由稅務部門代征。

7.“高福利”社會保障模式的發展趨勢

這些國家的社會事務與衛生部官員認為，他們將堅持這種“高稅費、高福利”模式，不準備對其進行重大改革。其主要原因是這些國家的政治團體、執政者仍繼續將社會福利均等化作為重要的社會政策。但他們也認識到這種模式面臨著人口老齡化和歐盟對其成員國減少政府債務率要求的壓力，主張并開始通過改良社會保障制度中的某些做法，如提高雇主和受保人繳費比例，嚴格控制提前退休，政府將經濟增長的部分收入轉作社會保障基金積累等措施，以應對未來挑戰。

二、啟示、借鑒與建議

1.中國不宜實行“高福利”國家社會保障模式

盡管北歐四國的社會保障使其社會基本達到了“共同富裕”目標，但中國現階段還難以借鑒這一模式。其主要理由如下。

國情差異很大。北歐四國的共同特點是人口少，國土面積小，人均GDP很高。北歐四國人口分別在400—800萬之間，面積分別在30—40萬平方公里左右，人均GDP分別在2—3萬美元左右。經濟發達、收入水平高，具備了實行高福利和共同富裕的條件。而中國國情恰好相反，人口多，國土面積大，人均GDP只有800美元，不具備實行高福利保障的經濟實力。

經濟發展階段和社會政策目標不同。北歐四國在經濟基本實現工業化基礎上，社會政策目標側重于社會平等。而中國目前仍處于工業化過程中，社會發展政策更側重于效率，當然在現階段，政府也在盡可能兼顧社會平等目標。

社會保障制度的成熟程度不同。北歐四國的社會保障制度是建立在市場經濟基礎上的，已有幾十年歷史，相對成熟和穩定。中國目前雖然初步建立了社會主義市場經濟體制，但社會保障制度正處于體制轉軌時期，面臨的難點問題很多，歷史遺留的包袱很重。因此在體制重建過程中，難以將保障水平定的過高。

2.北歐四國社會保障管理中值得借鑒的幾個方面

社會保障資金的收繳和支付應分開管理。目前我國社會保障資金的收繳在多數地區是由勞動和社會保障局負責，支付也由該部門負責。這種“收”、“支”兩方面集中由一個政府部門管理的體制在國際上比較少見，其弊端較多：①一個部門管理工作量太大，收支管理粗放。目前在實際中實行差額繳撥十分普遍，這種做法實際上仍是以企業自我保障為基礎，社會進行調劑，而不是真正意義上的社會統籌;②勞動和社會保障部門征管收費的嚴肅性差，征管手段不足，社會保障費欠繳十分嚴重;③繁重的收費工作影響勞動和社會保障部對社會保障資金支付管理的效率。

建議由稅務部門代征社會保障收費，資金實行財政預算專戶管理，由財政通過社會保障專門預算撥款給勞動和社會保障部。這樣做的好處是：①由于財政部門承擔社會保障的最后“兜底”責任，所以稅務部門將嚴格社會保障費的收繳，力求減少企業欠費，減輕財政壓力，使財政自身責任和控制管理權力相統一;②勞動和社會保障部專司社會保障支付管理職責，有利于管理的細化，提高效率;③有利于真正實現社會保障的社會統籌，解除企業負擔，基本統一社會保障支付標準。

借鑒*政府實行社會保障宏觀控制和分級管理的經驗，處理好社會保障管理體制中中央政府和地方政府的關系。我國社會保障管理體制與*有相似之處，也是由地方政府主要承擔社會保障職責。目前中國地區間經濟發展和收入差距很大，如何加強中央政府對社會保障的調節和控制十分重要。*的經驗表明，中央財政必須保持一定的財力，通過轉移支付調節地區間社會保障水平和標準的基本統一和到位，不能差距太大。為此，地方政府在社會保障方面的事權和財權不一定是完全對稱的，而是形成財權在一定程度上小于事權，留有中央政府調節的空間。這與財權和事權相統一的我國傳統理論是不一致的，換言之，傳統理論值得商榷或革新。

在建立社會保障新制度過程中，必須注重社會保障的法制建設。這對約束社會保障管理部門及相關政府部門的行為，防止腐敗，約束受保人行為和保護受保人的利益都是至關重要的。借鑒*政府從海洋石油收入中提取部分資金建立社會保障基金的做法。建議我國應從每年國民收入增量中提留一個固定比例的資金，建立社會保障基金，用于中長期社會保障收入的補充和調節。這筆基金可以通過獨立的資本運作進行保值增值。