地名管理條例實施細則

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地名管理條例實施細則范文第1篇

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申明:本網站內容僅用于學術交流，如有侵犯您的權益，請及時告知我們，本站將立即刪除有關內容。 2013年5月15日，三沙市人民政府駐地永興島上的路牌

2014年1月，國務院決定于2014年7月至2018年6月開展第二次全國地名普查。2016年2月，國務院第二次全國地名普查領導小組組織開展了地名文化保護清理整治不規范地名工作。

“結合地名普查，開展地名文化保護和清理整治不規范地名工作，不僅是為了充分調查、挖掘、整理地名文化資源，保護地名文化遺產，傳承和弘揚地名文化，也是為了集中整治地名‘刻意夸大、崇洋、怪異難懂、重名同音’等不規范現象。”民政部區劃地名司副司長陳德在接受《t望東方周刊》采訪時表示。

要改善這些地名不規范現象，關鍵在于完善地名政策法規，理順管理體制機制。

法規的漸進

1986年，國務院頒布《地名管理條例》。

“30年來，地名管理工作的外部環境、管理主體、管理內容和工作機制都發生了極大的變化。但由于《地名管理條例》沒有及時修訂，地名管理法律依據不足，致使地名亂象缺乏有效制約。”民政部地名研究所所長王勝三對《t望東方周刊》表示。

近年來，隨著城鎮化的迅速推進，中國的城市數量由356個增長到650個，城市建成區面積由不到1萬平方公里增加到4.6萬平方公里，這客觀上增加了地名管理工作的難度。

1996年，民政部印發《地名管理條例實施細則》，補充了地名標志設置和獎勵懲罰等內容，對地名命名更名、標準化處理和檔案管理等內容都作了規定。但受到上位法滯后的影響，該“細則”同樣出現了不符合地名管理工作實際的問題。

“比如，沒有對審批程序作出具體規定。”王勝三說。

近日，《地名管理條例》修訂工作已經被列入2016年國務院立法工作計劃。

從“九龍治水”到歸口管理

1977年，中國地名委員會成立。這個機構是在國務院的領導下，由國家測繪總局、公安部等13個部門委派代表組成，負責全國地名管理工作。

1988年初，在國務院非常設機構的清理調整中，中國地名委員會被正式劃歸民政部。同年7月，在國家機構改革中，民政部成立了行政區劃和地名管理機構。之前歸屬不統一的地方各級地名機構也逐步轉入民政部門。

在北京、上海、天津，地名由當地規劃部門管理。但在其他地區，情況則千差萬別。比如，門樓牌的命名管理，有的歸屬民政部門，有的歸屬公安部門;住宅區、建筑物名稱多是由立項審批單位確定，而這些單位批的是樓盤，實際上并沒有嚴格審核過地名;臺、站、港、場等專門設施的命名，則由相應的主管部門管理，比如，鐵路站點歸鐵道部門管、航空港歸民航總局管。

“如果不實現地名工作統一歸口管理，地名管理混亂的問題難以得到根本解決。”陳德說。

實際上，2012年，國務院批準成立了由民政部牽頭的地名管理工作部際聯席會議。

程序很重要

理順體制機制是地名工作的基礎，但僅有這些還不夠。地名整治和保護并不簡單，不能一蹴而就。

比如，在整治小區地名時，北京市社會科學院歷史研究所研究員孫冬虎認為：“民政部門不放棄責任，但對開發商也不能太過強求，兩邊通過協商總能解決問題。”

在保護地名文化遺產時，“如果能通過調研考證把千年古縣、古鎮、村落的地名以名錄固定并，對于那些愛胡亂改名的地方會有所限制。”王勝三說。

他認為，在處理重名問題時，因為習慣問題，也不能一換了之。“是不是可以在前面加上限定詞、保留原有地名？遼寧有個朝陽市，北京有個朝陽區，在朝陽前限定這是哪里的朝陽就行了。”

地名管理條例實施細則范文第2篇

關鍵詞：公共設施；冠名；公物

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0213-04

一、問題的提出

公共設施被有償冠名并不鮮見。自2004年重慶拍賣輕軌較新線18站冠名權起，公共設施改名字，已經成為國內大城市的又一經濟增長點，同時伴隨著一次又一次的爭議。 2005年的南京地鐵站被稱為“鼓樓蒙牛酸酸乳站”和“蘇寧電器新街口站”，2011年貴州茅臺機場奠基，2012年四川宜賓市政府宣布投資逾11億元的“五糧液機場”被國務院正式批復立項。2012年武漢知名小吃品牌“周黑鴨”被冠名于當時即將開通的武漢地鐵2號線江漢路站[1]。這些公共設施有償冠名事件是否妥當激起網民的激烈討論。深圳、上海、杭州、長沙等城市，每一次公共設施被有償冠名，就會引發公眾關注和質疑。在周黑鴨冠名事件引起社會熱議后，為尊重和順應民意，武漢地鐵站將此次冠名取消。但是，這并不能完全消弭民眾的詬病，只有明確公共設施商業化冠名的限度以約束商業化冠名行為，才能避免類似的飽受輿論詬病的現象發生。

二、公共設施有償冠名的現實考察

（一）立法考察

根據國務院1986年頒布的《地名管理條例》第2條的規定，地名包括“自然地理實體名稱，行政區劃名稱，居民地名稱，各專業部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱。”民政部1996年頒布的《地名管理條例實施細則》第3條又將“地名”進一步細化：“ 《條例》所稱自然地理實體名稱，包括山、河、湖、海、島礁、沙灘、岬角、海灣、水道、地形區等名稱；行政區劃名稱，包括各級行政區域和各級人民政府派出機構所轄區域名稱；居民地名稱，包括城鎮、區片、開發區、自然村、片村、農林牧漁點及街、巷、居民區、樓群（含樓、門號碼）、建筑物等名稱；各專業部門使用的具有地名意義的臺、站、港、場等名稱，還包括名勝古跡、紀念地、游覽地、企業事業單位等名稱。”從以上規定可知，目前中國已被冠名或曾被冠名的公共設施屬于“地名”范疇。前述兩部法規都未提到地名有償命名。唯一提到地名有償命名的政策文件是民政部、財政部在2006年7月6日發出《關于加快實施地名公共服務工程有關問題的通知》，要求可以“多渠道籌集資金，建立財政投入與市場運作相結合、公益服務與有償服務相結合、政府服務與民間服務相結合的地名公共服務運行機制。”但是它不是法律規范，因而不具有法律效力，不能成為地名有償命名的法律依據。

中國一些地方政府及主管部門已就地名的冠名制定了相應的法律規范。如《天津市地名有償冠名管理辦法》（2012年）第2條規定，對本市的居民住宅區、廣場、綠地、橋梁、建筑物、構筑物等地理實體進行地名有償冠名的，應當遵守本辦法。具有紀念意義和歷史文化傳承等需要保護的地名，應當列入天津市歷史地名保護名錄，不得有償冠名。《濟南市地名管理辦法》在2003年修訂中專設“地名的有償冠名”一章，2003年修訂的《嘉興市地名管理辦法》也于第3章第9條明確規定“地名冠名可以有償使用，但須從嚴控制，規范管理”。2008年通過的《南京市地名管理條例》明確規定地名有償冠名適用于廣場、橋梁、閘壩和隧道燈，城鎮路、街、巷名，具有重大紀念意義的地名，以及列入非物質文化遺產地名保護名錄的地名不得有償冠名。除此之外，呼和浩特市、無錫市、拉薩市、包頭市、哈爾濱市、唐山市、重慶市、長春市、西寧市、吉林市、甘肅省、寧波市、蘭州市、石家莊市等地區的《地名管理條例》或《地名管理辦法》也都規定了地名冠名可以有償冠名。但也有少數地區如廣東省、呼和浩特市、淄博市、陜西省等地區的法規規定地名的命名不得實行有償冠名。

從以上立法概況可知，對于公共設施有償冠名，在中國的中央立法未明確規定的情況下，不斷有地方立法開始嘗試進行規定，但對于是否可以有償冠名、可有償冠名的公共設施的范圍、禁止有償冠名的事項、有償冠名的內容要求、冠名的程序、冠名是否可以轉讓等方面規定的不一致。從法理的角度來看公共設施有償冠名，法學理論告訴我們，對于公權力而言，法無授權即禁止，公共設施冠名一般被認為屬于公權力，是政府行政權力的一種，那么在中央立法對此未規定以及未授權的情況下，地方立法規定有償冠名事項似有違法嫌疑。

（二）立法之外的現實問題

隨著近年來經營城市理念的盛行，各地的公共設施有償冠名層出不窮，它們在給地方政府帶來不菲經濟收益的同時，也出現了兩個主要問題：

1.公共設施有償冠名程序不統一，不明確

眾所周知，程序是實現正義的重要保證。公民參與是行政程序的主要內容之一，廣泛的公民參與有利于保證行政行為的透明性和科學性。就公共設施非有償冠名而言，中央和地方立法中非有償冠名程序規定的較為明確。《地名管理條例》第5條第（2）項規定，不符合本條例第4條第3款、4款、5款規定的地名，在征得有關方面和當地群眾同意后，予以更名。地方立法中的相關規定更為明確。如《廣東省地名管理條例》第8條第（3）項規定，地名的命名應遵循的原則之一是尊重群眾意愿，與有關各方協商一致。第14條規定，地名的命名、更名應當進行充分論證，必要時應當舉行聽證會。反觀公共設施的有償冠名，中央立法層面的缺席導致各地的地方立法差異較大，有償冠名程序并不統一，有的規定的不明確，導致在實踐操作中程序正義有時難以實現。以五糧液宜賓機場為例，其前身宜賓機場在被正式命名為五糧液宜賓機場的整個過程中，雖經過國家專家組評審，并經國務院正式發文批復立項，但并未經過公眾參與的程序，公眾的知情權未獲得足夠保障，也未經過冠名權拍賣程序，眾多企業無法參與到公開的冠名拍賣的角逐過程。事實上五糧液集團的此次冠名并沒有任何出資，宜賓市政府以域內名牌企業“五糧液”命名機場，有擠占公共資源來為特定利益集團服務之嫌。此舉招致頗多非議，更別提程序正義的實現。

中國不同地區根據本地區的具體情況已經采取了不同做法。如上海因不堪冠名帶來的負面影響，已在20世紀90年代末不再實行有償冠名；2008年1月1日實施的《廣東省地名管理條例》第12條規定：“ 地名的冠名權不得實行有償使用，但法律、行政法規另有規定的除外。”2009年4月16日北京市規劃委了《北京市地名規劃編制導則（試行）》，提出今后一般不以人名、企事業單位名稱作地名，而老北京的“胡同名”則盡量保留。可見中國經濟最發達的“北上廣”地區已不再實行有償冠名。其他地區，包括經濟發達和欠發達地區，也應根據自己的財政狀況和居民認同度決定是否實行有償冠名。事實上，地方政府即使是財政寬裕的地方政府也有實現城市經營效益最大化的動力，所以多數地方政府有實行有償冠名的意愿，如2010年6月1日起施行的《無錫市地名管理條例》第55條規定以政府性資金建設的橋梁、隧道、廣場等市政設施名稱，除具有重大歷史意義和社會影響的外，可以有償冠名。當然，民意不可忽視，武漢地鐵集團取消對地鐵站的有償冠名就是居民不認同的結果（這將在下文“冠名的程序”中論述）。

即使某類公共設施適宜有償冠名，對于有地名意義的公共設施也不得損害作為地名的原本用途。地名的功能在于指位、定位，便于人民記憶，能夠通過地名迅速確定某人或物所處的具置。因此若有償冠名不便于人們的記憶，或使得人們無法準確定位，則這樣的冠名應該予以撤銷。

（二）對于有償冠名的公共設施，數量應保持適度，以防止出現過度商業化的傾向

如前所述，公共設施有償冠名基本是私人主體出于經濟利益的考慮出資進行冠名，不損害公共利益和他人利益的有償冠名是現代社會商業文化的一個表現。在商業高度發達的美國，也曾有過對地鐵站進行商業命名的計劃。2001年，美國最古老的地鐵系統波士頓地鐵首先提出出售車站冠名權來降低營運赤字的想法。2004年，紐約地鐵也提出要出售幾個地鐵站的冠名權來彌補虧損。但是它們都在美國民間的“商業化警示”組織和民眾的反對聲中最終被迫取消[10]。民眾的精神過度商業化實質上是一種精神污染和精神殖民，美國社會愈走愈遠的商業化催生了頗具影響力的“商業化警示”組織的誕生，其目標在于限制商業文化，阻止它對兒童的侵害，防止其對家庭、社會、環境以及民主這些更高價值的侵蝕。中國社會的商業化程度還不能與美國媲美，但美國的過度商業化值得我們警醒。保持民眾精神世界的愉悅也是公共利益的重要內容。中國公共設施商業命名須提防過度商業化的傾向。

（三）對于可有償冠名的公共設施的種類和程序，應區別對待

1.可進行有償冠名的公眾用公物的種類

作為公物的公共設施種類多樣，包括自然地理實體、行政區劃、各專業部門使用的臺、站、港、場，以及名勝古跡、紀念地、游覽地等等。它們的名稱都具有地名意義。對于它們是否進行有償冠名應區別對待。對于較大范圍的公共設施，如自然地理實體和行政區劃、名勝古跡、紀念地、游覽地等，它們的名稱具有深厚的文化底蘊，往往是在歷史長河中逐漸積淀而成，反映歷史、文化和城市特色，民眾的認同感非常強，這些都構成了公共利益，若予以有償冠名將損害這種公共利益，因而不適宜有償冠名。對于較小范圍的公共設施，如橋梁、隧道、涵洞、水庫、廣場、公園，它們本身范圍較小，影響面也相對有限，進行有償冠名既可以實現經濟利益，又對公共利益影響甚微，因而可以進行有償命名。實踐中地方政府也是選擇不同類型的公共設施進行有償命名。如《河北省地名管理條例》第18條規定除橋梁、隧道外，其他地名的冠名權不得實行有償使用。《濟南市地名管理辦法》第19條規定，市、縣（市）人民政府對本轄區內的城市道路、橋梁、隧道、涵洞、水庫、廣場、公園、旅游度假區等城市基礎設施、公共設施和新建的居民區、非自建自用的大型建筑物可以實行有償冠名。《南京市地名管理條例》明確規定地名有償冠名適用于廣場、橋梁、閘壩和隧道燈，城鎮路、街、巷名，具有重大紀念意義的地名，以及列入非物質文化遺產地名保護名錄的地名不得有償冠名。它們對于有償冠名的公共設施的種類各不相同，這有賴于以后中央立法的統一規定。

2.公眾用公物有償冠名的程序

就公眾用公物有償冠名的程序而言，在決定某一具體公眾用公物是否實行有償冠名時，地名行政主管部門應在組織專家論證的同時，吸收公眾參與，采取聽證會、論證會、網絡征求意見等形式，廣泛征求公眾意見，切實保障廣大民群的知情權、參與權、表達權、監督權。在公眾認為可以實行有償冠名后，如何分配冠名資源呢？雖然根據公物特許使用理論，公物的特許使用者可依據行政主體單方面行為給予使用權利以及和行政主體訂立合同所取得的使用權利兩種方式取得。但是，公眾用公物有償冠名實際上是對稀缺公共資源的配置，是私人為了宣傳自己，提供知名度，基于公平的考量，應該按照《行政許可法》第53條的規定通過招標、拍賣等公平競爭方式從行政主體那里獲得許可，并交納有償冠名費。

參考文獻：

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