國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程
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國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程范文第1篇
關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會正向市場經(jīng)濟(jì)體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟(jì)全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導(dǎo)各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施模式奠定理論基礎(chǔ)。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報(bào)告提出：“治理”是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學(xué)者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強(qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］。現(xiàn)在，更多公共管理研究者認(rèn)同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務(wù)，以滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認(rèn)為社會公共資源與事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等，強(qiáng)調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)狀的合作管理，是“多中心”的，目標(biāo)是多元的，最終目標(biāo)是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務(wù)管理是上下互動的管理過程，以補(bǔ)充市場機(jī)制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達(dá)到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計(jì)劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導(dǎo)性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領(lǐng)域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復(fù)雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實(shí)施的實(shí)踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進(jìn)行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實(shí)質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標(biāo)是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進(jìn)程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認(rèn)識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實(shí)施過程，具有對未來土地利用的導(dǎo)向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領(lǐng)和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地?cái)?shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準(zhǔn)則（政策制度），為社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實(shí)施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導(dǎo)地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領(lǐng)，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟(jì)活動提供高效服務(wù)。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求編寫的。1993年2月國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》基本方針是“切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的建設(shè)用地”。基本上體現(xiàn)了當(dāng)時處在社會主義計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)下的服務(wù)型土地利用規(guī)劃特點(diǎn)。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強(qiáng)的計(jì)劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展不相適應(yīng)。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學(xué)的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范。規(guī)劃編制實(shí)施過程中政府是唯一的主體，嚴(yán)重缺少社會公眾和部門組織的參與（因?yàn)榧僭O(shè)公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達(dá)的指令性規(guī)劃指標(biāo)），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，公共治理職能不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴(yán)格保護(hù)耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護(hù)耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進(jìn)一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，規(guī)劃缺乏有效的建設(shè)用地調(diào)控機(jī)制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機(jī)制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實(shí)施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟(jì)下的法律約束都沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實(shí)施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實(shí)施，其公共治理職能未起到應(yīng)有的作用，導(dǎo)致在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下，建設(shè)占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達(dá)到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務(wù)院了11號文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護(hù)為重點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實(shí)施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細(xì)規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實(shí)施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期以耕地保護(hù)為主的目標(biāo)，并以一套高度集權(quán)的、復(fù)雜的行政審批制度保證這套指標(biāo)的實(shí)施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟(jì)制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財(cái)政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實(shí)現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標(biāo)常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務(wù)員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應(yīng)性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實(shí)體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性。
第二，規(guī)劃公共治理目標(biāo)不夠全面。在規(guī)劃治理目標(biāo)上過分強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)。各類用地指標(biāo)層層分解下達(dá)，各級政府都按指標(biāo)制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實(shí)際操作過程中缺乏合理性。
第三，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進(jìn)行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運(yùn)用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗(yàn)可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項(xiàng)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項(xiàng)規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和管理中的難點(diǎn)［7］。
3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟(jì)體制的完善而轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用顯著增強(qiáng)，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。與此相適應(yīng)，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應(yīng)逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃?yīng)控制和實(shí)現(xiàn)公共利益為主導(dǎo)的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡(luò)化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運(yùn)用價格規(guī)律的獨(dú)立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機(jī)遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟(jì)競爭進(jìn)程中去，以市場為基礎(chǔ)引導(dǎo)土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟(jì)下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟(jì)全球化和國家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復(fù)雜的非線性相互作用效應(yīng)表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機(jī)制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達(dá)的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運(yùn)轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應(yīng)有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。“實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟(jì)奠定社會基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計(jì)劃管理模式向市場機(jī)制與政府服務(wù)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應(yīng)屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進(jìn)了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應(yīng)具有的決策和參與作用，表達(dá)自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務(wù)的意識和社會中介組織體系，為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎(chǔ)。
第二，民主化進(jìn)程奠定政治基礎(chǔ)。伴隨經(jīng)濟(jì)改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，大大推動社會民主化進(jìn)程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］。現(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡(luò)信息流動渠道與信息反饋機(jī)制，集中民智以保證政府決策的科學(xué)性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎(chǔ)。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟(jì)全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機(jī)構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強(qiáng)了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實(shí)現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實(shí)現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應(yīng)從如下方面著手：
4.1 科學(xué)確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標(biāo)
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標(biāo)的確定應(yīng)充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學(xué)的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略方向；政府應(yīng)從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實(shí)施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護(hù)耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項(xiàng)規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實(shí)施中樹立市場經(jīng)濟(jì)和全球化理念
我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應(yīng)市場供求變化進(jìn)行調(diào)整，同時經(jīng)濟(jì)全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實(shí)施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應(yīng)在遵循“供給制約、引導(dǎo)需求”指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標(biāo)采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標(biāo)明顯偏離實(shí)際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況動態(tài)評價的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展階段相適應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實(shí)行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應(yīng)從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟(jì)有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡(luò)治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當(dāng)方式參與土地公共治理與監(jiān)管應(yīng)是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟(jì)型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強(qiáng)調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡(luò)治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實(shí)施中加強(qiáng)市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導(dǎo)地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實(shí)施過程實(shí)質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)和調(diào)控保證市場運(yùn)作的長期有效，即在政府必要的干預(yù)下（糾正市場失靈）讓市場機(jī)制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實(shí)施中，變革簡單的行政實(shí)施方式，借鑒西方國家市場機(jī)制對土地公共治理作用，改變政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補(bǔ)償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運(yùn)作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強(qiáng)對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達(dá)國家的共同特點(diǎn)，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進(jìn)。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應(yīng)盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進(jìn)一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進(jìn)入規(guī)制的同時，更要加強(qiáng)對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴(yán)格依法行政。
4.7 實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。可以將主體功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學(xué)，也更加具有實(shí)際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實(shí)；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實(shí)狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預(yù)“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程范文第2篇
【關(guān)鍵詞】公共空間；縫合；有機(jī)生長；寶安中心區(qū)
圖1 區(qū)位示意圖
寶安中心區(qū)碧海片區(qū)地處珠江口東岸，與濱海片區(qū)共同構(gòu)成深圳市目前唯一的濱海中心區(qū)――寶安中心區(qū)。碧海片區(qū)南部緊鄰寶安中心區(qū)濱海片區(qū)，東部臨近西鄉(xiāng)老城區(qū)和平巒山、鐵仔山郊野公園，西部是正在建設(shè)的大鏟灣港區(qū)，北部靠近寶安國際機(jī)場，總用地約824公頃[1]。
2010年編制完成的《深圳市城市總體規(guī)劃》，提出碧海片區(qū)所在的寶安中心區(qū)將與前海、后海共同構(gòu)成深圳城市雙中心之一的前海中心[2]，大大提升了寶安中心區(qū)的地位。同時，大鏟灣港區(qū)、沿江高速、地鐵一號線等大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為碧海片區(qū)的發(fā)展翻開了新的篇章。
1 現(xiàn)狀概況
目前，碧海片區(qū)百分之七十以上的區(qū)域?yàn)楝F(xiàn)狀建成區(qū)，主要用地功能為居住和工業(yè)，還有相當(dāng)數(shù)量的舊村用地。
現(xiàn)狀可供直接開發(fā)的用地比較緊張，約110公頃，占總用地的14%，主要分布在寶源路與海濱大道之間。
圖2 現(xiàn)狀用地及開發(fā)潛力分析圖
現(xiàn)狀道路交通特征為：初具規(guī)模的主次干道骨架，尚未完善的支路網(wǎng)絡(luò)，缺乏聯(lián)系和組織的步行系統(tǒng)。
圖3 現(xiàn)狀道路及空間肌理分析圖
寶安是一個有山、城、海特色的城市，碧海片區(qū)更是臨山望海，但是現(xiàn)狀空間形態(tài)平淡，整體城市意向模糊。亟需制定整體空間形態(tài)策略，形成具有吸引力的、意向明確的整體空間輪廓，全面提升城市環(huán)境。
2 回顧與展望
2.1 區(qū)域發(fā)展路徑回顧：從邊緣走向中央
二十年前，碧海片區(qū)所在的西部濱海區(qū)域還處于城市發(fā)展的邊緣；隨著寶安中心區(qū)濱海片區(qū)、機(jī)場地區(qū)的區(qū)域地位不斷提升，干線路網(wǎng)和軌道交通的建設(shè)，處于濱海片區(qū)和機(jī)場之間的碧海正在逐漸從邊緣走向區(qū)域發(fā)展的中央地帶。
圖4 碧海片區(qū)發(fā)展歷程示意圖
2.2 宏觀規(guī)劃的區(qū)位判斷
根據(jù)新版總體規(guī)劃的宏觀判斷，碧海片區(qū)將成為城市西部發(fā)展軸（前海中心――航空城）上的區(qū)域中心節(jié)點(diǎn)，這是碧海片區(qū)發(fā)展的理想。
與濱海片區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)相比，目前用于指導(dǎo)碧海片區(qū)的規(guī)劃――法定圖則更多的是基于現(xiàn)狀情況的選擇和判斷。因此，有必要在城市整體發(fā)展框架下再次審視和判斷碧海，尋求更加適合的發(fā)展路徑。
圖5 碧海片區(qū)規(guī)劃拼合示意圖
2.3 碧海片區(qū)未來發(fā)展路徑展望
* 未來碧海片區(qū)將成為前海城市中心的“前哨陣地”，應(yīng)率先響應(yīng)來自大鏟灣和航空城的發(fā)展輻射，改變單一的居住配套功能，有針對性地發(fā)展海港、空港等生產(chǎn)性綜合商貿(mào)服務(wù)功能，通過兩港經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造相互促進(jìn)、和諧發(fā)展的港城聯(lián)動關(guān)系。
* 寶安中心區(qū)隨著整體定位由區(qū)級向市級中心提升，將承擔(dān)更多的功能。碧海片區(qū)在空間結(jié)構(gòu)和功能布局上，應(yīng)成為濱海片區(qū)重要的功能延伸和“一體化”發(fā)展區(qū)域，充分借助區(qū)域發(fā)展動力，與濱海片區(qū)融合發(fā)展，共同承擔(dān)城市中心職能。
圖6區(qū)位條件和發(fā)展資源變化分析
* 碧海片區(qū)天然形成山海繞城的格局，隨著大鏟灣港區(qū)的填海建設(shè)，片區(qū)原有的濱海公共空間――西海堤紅樹林生態(tài)岸線已消失殆盡，未來將在濱海片區(qū)建設(shè)一條新的公共休閑海灣，取代西海堤成為區(qū)域主要的濱海公共空間。可以預(yù)見，碧海片區(qū)的公共中心將隨著大鏟灣港區(qū)的建設(shè)向內(nèi)陸退縮和內(nèi)化，而地鐵一號線的建設(shè)將對碧海片區(qū)公共空間的重構(gòu)產(chǎn)生關(guān)鍵作用。
* 隨著城市整體功能升級和外部交通條件的改變，為片區(qū)的城市更新帶來了前所未有的契機(jī)和動力，軌道建設(shè)和港口經(jīng)濟(jì)對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的強(qiáng)勁需求，將切實(shí)推動舊村改造。
3 關(guān)注的重點(diǎn)問題
3.1 碧海片區(qū)與寶安中心區(qū)濱海片區(qū)――融合與特征強(qiáng)化
寶安中心區(qū)濱海片區(qū)是在“一張白紙”上建設(shè)新城，與之相比碧海片區(qū)有著自己獨(dú)特的發(fā)展軌跡，例如，受西鄉(xiāng)老城輻射，區(qū)內(nèi)分布相當(dāng)數(shù)量的城中村，因而保留著城中村特有的文化氛圍和城市肌理；同時碧海片區(qū)通過規(guī)劃控制延續(xù)著具有新區(qū)特征的路網(wǎng)格局。在規(guī)劃和設(shè)計(jì)上應(yīng)在倡導(dǎo)區(qū)域融合一體化發(fā)展的同時，延續(xù)和強(qiáng)化這些片區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢和特征，建立自己的城市名片。
3.2 碧海片區(qū)與西鄉(xiāng)老城區(qū)――拓展與連接
西鄉(xiāng)老城區(qū)位于碧海片區(qū)北側(cè)，中間由寶安大道相隔。
碧海片區(qū)作為原西鄉(xiāng)中心區(qū)，集中了為西鄉(xiāng)片區(qū)服務(wù)的部分行政、教育、文化、體育、醫(yī)療等主要職能[3]。而西鄉(xiāng)老城區(qū)現(xiàn)狀擁有片區(qū)主要的商業(yè)發(fā)展空間――西鄉(xiāng)老街，集中分布于西鄉(xiāng)河一帶，具有相當(dāng)濃厚的商業(yè)與文化氛圍，牌坊、騎樓等傳統(tǒng)建筑具有較為濃厚的歷史積淀，濱水商業(yè)街、步行商業(yè)街等空間充滿人氣與活力。
在規(guī)劃和設(shè)計(jì)中需要著重引入西鄉(xiāng)老城區(qū)的人氣與活力，借鑒與延續(xù)西鄉(xiāng)老城區(qū)的空間肌理和商業(yè)布局特征，在海城路、碼頭路一帶集中布局商業(yè)設(shè)施，并沿新湖路進(jìn)行延伸，以協(xié)調(diào)西鄉(xiāng)新老城區(qū)的空間布局關(guān)系，完善片區(qū)公共空間系統(tǒng)。
3.3 碧海片區(qū)與大鏟灣港區(qū)――創(chuàng)造相互促進(jìn)、和諧發(fā)展的港城關(guān)系
作為現(xiàn)代化港口，大鏟灣港區(qū)對其周邊城市地區(qū)具有多元化的功能需求。
生產(chǎn)配套：大鏟灣港區(qū)遠(yuǎn)期發(fā)展規(guī)模達(dá)到1000萬標(biāo)箱，與之配套需要大量的工業(yè)、物流、商貿(mào)、信息等生產(chǎn)功能配套。
生活配套：大鏟灣港區(qū)用地6.5平方公里，就業(yè)人口近2萬人，港區(qū)需要大量的居住配套和公共服務(wù)設(shè)施。
以上這些功能配套除少量在港區(qū)內(nèi)解決外，大部分需要結(jié)合周邊城市用地綜合解決。根據(jù)目前總體規(guī)劃，港區(qū)工業(yè)、物流配套功能已確定由固戍物流基地解決。作為大鏟灣港區(qū)直接腹地、緊密連接的碧海片區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對港口商貿(mào)、信息等生產(chǎn)功能以及居住、商業(yè)等生活配套。
3.4 山海特色空間的營造
碧海片區(qū)其所在的大鏟灣區(qū)域內(nèi)“山、海、城”集于一體。西面臨海，大小鏟島盡收視野，北面、東面靠碧海灣公園，鐵仔山森林公園，形成山海繞城的格局，從大小鏟島望向城區(qū)，形成一幅前景為海，中景為城，背景為山的優(yōu)美畫面。
對碧海片區(qū)的空間塑造應(yīng)重點(diǎn)突出對片區(qū)山海特色空間的感知，選擇從新湖路感知碧海灣公園山體、從碧海灣山頂觀景平臺遠(yuǎn)眺大鏟灣和感知片區(qū)整體風(fēng)貌等關(guān)鍵的觀景點(diǎn)為依據(jù)，梳理城市空間，從而建立明確的山海特色空間感知。
4 設(shè)計(jì)目標(biāo)與構(gòu)思
4.1 設(shè)計(jì)目標(biāo)
通過規(guī)劃分析和研究，寶安中心區(qū)碧海片區(qū)的設(shè)計(jì)定位為――
* 與濱海片區(qū)協(xié)同、互補(bǔ)發(fā)展，共建寶安城市中心；
* 以港口為依托發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)，形成區(qū)域生產(chǎn)服務(wù)中心；
* 以休閑商業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，建設(shè)區(qū)域生活服務(wù)中心；
* 展現(xiàn)港口城市風(fēng)貌的濱海中心城區(qū)。
碧海片區(qū)的城市設(shè)計(jì)目標(biāo)是：將寶安中心區(qū)碧海片區(qū)與濱海片區(qū)完美的連接成一體，打造充滿地域感與特色、活力十足、宜商宜居的海港休閑城區(qū)。
4.2 設(shè)計(jì)理念與構(gòu)思
針對碧海片區(qū)的特征，規(guī)劃和設(shè)計(jì)構(gòu)思主要體現(xiàn)在――通過公共空間網(wǎng)絡(luò)縫合城市不同的功能區(qū)域，形成濱海城市整體意向。
圖7 有機(jī)空間結(jié)構(gòu)示意圖
4.2.1 構(gòu)建連接區(qū)域、有機(jī)生長的空間結(jié)構(gòu)
區(qū)域地位的提升使片區(qū)面臨較大規(guī)模的城市更新和功能升級，通過用地開發(fā)潛力分析和區(qū)域功能拓展需求，引導(dǎo)構(gòu)建適應(yīng)片區(qū)有機(jī)、持續(xù)更新生長的空間結(jié)構(gòu)。
依托地鐵一號線，沿新湖路將成為整個區(qū)域的聯(lián)系主軸，向東連接濱海片區(qū)的核心功能區(qū)和中央綠軸，向西連接生態(tài)核心碧海灣公園。同時，大鏟灣港口的功能需求也將深入碧海片區(qū)尋求適宜的發(fā)展空間，形成與新湖路發(fā)展軸連接的港口商貿(mào)服務(wù)軸。
在城市總體發(fā)展框架下，碧海片區(qū)呈現(xiàn)“兩軸、一區(qū)、三帶、多中心”的空間結(jié)構(gòu)。
“兩軸”是新湖路商業(yè)發(fā)展軸和港口商貿(mào)服務(wù)軸。
“一區(qū)”是沿兩條軸線形成的165公頃最具活力與特色的核心功能區(qū)。
“三帶”是碧海灣公園生態(tài)空間帶、新湖路公共空間帶、西鄉(xiāng)河濱水景觀帶。
在兩條發(fā)展軸線上結(jié)合發(fā)展要素強(qiáng)化形成地鐵商業(yè)中心、商貿(mào)服務(wù)中心、公建配套中心等多個城市公共中心。
圖8 整體框架及空間結(jié)構(gòu)示意圖
4.2.2 強(qiáng)化一“彎”連海的城市空間意象
通過控制新湖路兩側(cè)的建筑高度，塑造沿新湖路的公共空間軸線，引導(dǎo)形成通向碧海灣公園的視覺空間走廊；通過對港口商貿(mào)服務(wù)軸兩側(cè)高層建筑的限定和圍合，形成伸向大海的空間廊道。
兩條空間廊道組成 “L”型城市標(biāo)志性空間，在“彎”的兩頭重點(diǎn)塑造地標(biāo)建筑，并在頂層設(shè)置觀景平臺，為感知碧海片區(qū)的城市空間意象提供理想場所。
圖9 視覺通廊示意圖
4.2.3 利用自然環(huán)境和空間肌理特征，創(chuàng)造地域感和特色
圖10 各片區(qū)特征城市肌理單元比較
充分利用碧海灣公園、西鄉(xiāng)河等豐富的自然山水空間，通過高度控制、功能引導(dǎo)等手段營造富于地方特色、與自然融合的城市生態(tài)景觀。
繼承西鄉(xiāng)老城的城市肌理，銜接濱海片區(qū)的空間尺度，提供更加多元和人性化的公共空間，更適宜的生活單元。
保留優(yōu)質(zhì)的傳統(tǒng)舊村社區(qū)，并對部分空間實(shí)施功能置換、局部改建，形成特色創(chuàng)意社區(qū)。
4.2.4 建立人性化的交通體系
實(shí)現(xiàn)與濱海片區(qū)交通系統(tǒng)的全面對接，并結(jié)合自身特征完善以下“人性化”交通系統(tǒng)：
道路系統(tǒng)方面，增加支路網(wǎng)密度，開辟人行走廊，突出地鐵核心地位，實(shí)現(xiàn)不同交通方式、目的、方向人車流組織的“管道化”。
建立全天候、立體化的步行系統(tǒng)，打造沿新湖路和商貿(mào)服務(wù)軸的步行網(wǎng)絡(luò)空間，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的步行環(huán)境。重點(diǎn)在核心區(qū)商業(yè)公共空間開發(fā)二層步行連廊系統(tǒng)，設(shè)置自動步行走廊及垂直換乘交通設(shè)施，提升步行系統(tǒng)的便捷性和吸引力。
自行車交通延續(xù)濱海片區(qū)自行車系統(tǒng)，結(jié)合次干道和支路，開辟自行車專用道體系。通過完善的自行車系統(tǒng)豐富交通出行方式，為居民休閑鍛煉創(chuàng)造適宜的空間。
公共交通方面，地鐵一號線設(shè)有兩個站點(diǎn)，由于輻射范圍有限，須建設(shè)完善的地面公交系統(tǒng)。線路和設(shè)施布局以重點(diǎn)輻射非地鐵影響區(qū)域、地面公交與地鐵方便換乘、與濱海片區(qū)公交系統(tǒng)無縫銜接為目標(biāo)。
圖11 寶安中心區(qū)及碧海片區(qū)步行系統(tǒng)示意圖
4.2.5 緊湊、混合的空間開發(fā)模式
通過緊湊、混合的空間開發(fā)創(chuàng)造地區(qū)活力，提升土地開發(fā)價值，有助于解決大規(guī)模舊村改造、可開發(fā)用地缺乏等現(xiàn)實(shí)問題。
充分依托港口和軌道建設(shè)的輻射帶動作用，運(yùn)用TOD模式對片區(qū)兩個地鐵站點(diǎn)影響區(qū)域進(jìn)行高強(qiáng)度、混合功能開發(fā)，強(qiáng)化形成兩大軌道站點(diǎn)公共和商業(yè)服務(wù)中心。
為有效指導(dǎo)混合開發(fā)，在法定圖則用地分類基礎(chǔ)上增加混合功能用地類型。
混合功能用地須保證包括商業(yè)、辦公、公寓等商業(yè)公共設(shè)施60%以上的建筑面積。該用地類型主要分布在區(qū)位條件較好的舊村改造地區(qū)，滿足舊村改造的居住需求，同時應(yīng)對城市功能發(fā)展的要求。
商業(yè)+辦公+公寓用地類型借鑒SOHO模式，形成宜商宜居的用地空間。
此外，選擇在新湖路沿線兩個地鐵站點(diǎn)之間的區(qū)域，進(jìn)行集中的地下商業(yè)空間開發(fā)，面積約10萬平方米，綜合考慮地下商業(yè)街、地下停車、地下公交換乘等多種功能的復(fù)合要求。其他區(qū)域結(jié)合各公共中心設(shè)置地下公共停車場，結(jié)合地塊功能配建地下停車場。
圖12 新湖路地下空間混合開發(fā)示意圖
4.2.6 營造層次鮮明的公共活動場所
重點(diǎn)塑造新湖路、碧海灣公園、西鄉(xiāng)河三個市級公共空間，公共空間系統(tǒng)劃分為城市公共中心、社區(qū)中心、住宅組團(tuán)三個層次，引導(dǎo)公共空間向半公共空間的有序過渡。
對原有的社區(qū)結(jié)構(gòu)進(jìn)行延續(xù)和保留，提供不同開放層次的社區(qū)空間。在城市公共空間與社區(qū)半公共空間之間設(shè)置過渡界面，實(shí)現(xiàn)對公共空間場所分層次的空間限定和劃分。
圖13 勞動路西側(cè)多層次公共空間劃分示意圖
5 結(jié)語
通過多層次、網(wǎng)絡(luò)化的公共空間，將寶安中心區(qū)碧海片區(qū)與濱海片區(qū)無縫“縫合”，并與西鄉(xiāng)老城取得城市空間和城市記憶上的聯(lián)系，這是規(guī)劃和設(shè)計(jì)的初衷，也是公眾所期待的寶安中心區(qū)碧海片區(qū)發(fā)展愿景。
資料來源：
圖片來源于深圳市城市空間規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司《深圳市寶安中心區(qū)碧海片區(qū)城市設(shè)計(jì)》方案國際咨詢成果.
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國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程范文第3篇
關(guān)鍵詞：政策博弈；中央政府；地方政府；
中圖分類號：F224．32
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1002―2848―2006(02)―0045―07
一、問題的凸現(xiàn)與加劇
改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)取得了令世人矚目 的成就，其轉(zhuǎn)軌之路也得到許多學(xué)者的稱道，但在 風(fēng)光無限的背后，暗流洶涌：隨著改革的深入，中央 政府和地方政府的矛盾和沖突正在加劇，而這在學(xué) 術(shù)上并未引起足夠的重視。歷史研究強(qiáng)調(diào)，中國的 經(jīng)濟(jì)改革是一場自下而上的制度變遷過程，即地方 政府“強(qiáng)迫”上級政府同意變革的過程，這也是中國 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成功的關(guān)鍵。但隨著改革的深入，一幕幕 不和諧的畫面浮現(xiàn)在我們面前：中央政府的許多政 策出臺后，地方政府并不認(rèn)真執(zhí)行，而是推諉、消極 執(zhí)行。上有政策，下有對策，二者的政策博弈陷入白 熱化。最近幾年，在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、走新型工 業(yè)化道路、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、按保護(hù)價收購農(nóng)民余糧、 維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益等問題上，都可以看到中央政 府與地方政府政策博弈的影子。而2005年以來對 于住房價格的調(diào)控，更把中央政府與地方政府的政 策博弈推向極致。
2005年3月底，國務(wù)院常務(wù)會議討論并通過了 《國務(wù)院2005年工作要點(diǎn)》，對房地產(chǎn)調(diào)控提出了 重要意見。其目的主要有兩點(diǎn)：一是穩(wěn)定住房價格； 二是調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加普通 商品房和經(jīng)濟(jì)住房的土地供應(yīng)。2005年5月初，建 設(shè)部、國土資源部等七部秀了《關(guān)于做好穩(wěn)定 住房價格工作的意見》，對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控 措施進(jìn)一步細(xì)化，加息、限制貸款、提高契稅、征收差 額營業(yè)稅等乎抑房價的“政策組合拳”紛紛出臺，表 明了中央政府調(diào)控房價的決心。國務(wù)院甚至強(qiáng)調(diào)， 在房價調(diào)控上，要對地方政府官員實(shí)行問責(zé)制。但 地方政府反應(yīng)并不積極，許多地方政府官員或者消 極應(yīng)付、敷衛(wèi)塞責(zé)、猶豫觀望，或者曲解中央政策，明 里暗里力挺房市，使中央政府調(diào)控政策的效果大打 折扣，新華社對一些地方政府的“消極抵抗”做出 了批評，“一些地方的做法有悖于中央的政策目標(biāo)， 一些地方借口用地指標(biāo)有限，對增加中低價位普通 商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房用地供應(yīng)量的積極性不 高，對盤活的現(xiàn)有閑置土地向中低價位普通商品住 房和經(jīng)濟(jì)適用住房傾斜不夠。”山正如新華社所發(fā)文 章的標(biāo)題所言，盡管“政策效應(yīng)初顯”，但住房供給 的“結(jié)構(gòu)問題仍未解決”。國家統(tǒng)計(jì)局的最新調(diào)查 顯示，七成消費(fèi)者預(yù)期房價還會上漲。這樣，中央政 府的權(quán)威遭到質(zhì)疑，由于地方政府的不合作，中央政 府的政策效果并不理想，甚至可能無果而終，以地方 政府的勝利而收場。在這次調(diào)控中，為什么地方政 府對中央政府的政策難以認(rèn)同，雙方采取博弈的態(tài) 度呢？原因是房地產(chǎn)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)帶動性極強(qiáng)，在地 方政府財(cái)政收入中有著非常重要的地位，地方政府 并不愿意本地房地產(chǎn)市場“偃旗息鼓”，對房價的下跌 非常敏感。因此，盡管中央政府要求地方政府配合其 進(jìn)行房地產(chǎn)調(diào)控，但由于地方政府沒能積極響應(yīng)，房 價至今仍然居高不下，甚至仍在繼續(xù)大幅上漲。
管中窺豹，可見一斑。同樣，在“經(jīng)濟(jì)過熱調(diào) 控”、“環(huán)境保護(hù)”、“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”和“建立統(tǒng)一市 場、取締市場分割和市場保護(hù)主義”等方面，中央政 府的政策效果也因?yàn)榈胤秸麡O應(yīng)付而并不顯 著。這種不合作的政策博弈的制度性根源究竟是什 么?政策博弈產(chǎn)生了哪些影響?應(yīng)該采取哪些措施 消除這種政策博弈的局面?這些都是本文要探討的 問題。
本文安排如下：第二部分指出中央政府和地方 政府政策博弈的制度性根源；第三部分指出這種政 策博弈的影響；第四部分是建立新型中央政府和地 方政府關(guān)系、消除二者政策博弈的對策建議。
二、中央政府和地方政府政策 博弈的制度性根源
(一)關(guān)于政府的假設(shè)
我們的分析以布坎南等人關(guān)于政府的觀點(diǎn)為前 提。布坎南對“仁慈的政府(benevolent govern? ment)”的假設(shè)產(chǎn)生了質(zhì)疑，他認(rèn)為政府是自利的 (malevolent)，是追求自身利益最大化的組織，只是 這種利益不一定是財(cái)富。Anthony Downs認(rèn)為，“政 府官僚就是其產(chǎn)出不能通過市場途徑來衡量的組織 或個人，政府官僚只依賴其上級來晉升，所以，他們 的行為準(zhǔn)則是上級的偏好”。此外，Downs還將 政府官僚分為純粹自利的官僚(purelyself―interest- edoffieials)和混合驅(qū)動型官僚(mixed―motivatedof- ficials)，前者又分為喜歡創(chuàng)新的攀登者(climbers)以 及害怕變革的保守者(consel-vei's)；后者是將自身利 益和忠于更高價值結(jié)合的官僚。他強(qiáng)調(diào)攀登者由于 難以忍受政府的緩慢成長而紛紛離去，所以，政府官 僚組織的控制者總是保守者。
綜合布坎南與Downs的觀點(diǎn)，可以看出，政府是 自利的、晉升偏好的、保守的。但在我國，中央政府 的權(quán)力來自人民，此外，我國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)是促進(jìn) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，相對于地方政府而言，中央政府的 自利傾向和晉升偏好更輕一些。
由此可以得出結(jié)論，每級政府組織都是一個利 益集團(tuán)，一方面，他們要完成本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會 管理任務(wù)，履行其管理職能，例如維持一定的增長速 度，增加居民收入，擴(kuò)大就業(yè)，而這一切都需要有充 足的財(cái)政收入作為支撐；另一方面，他們又要在仕途 上獲得晉升和政治支持最大化：中央政府是獲得國 民的政治支持最大化，地方政府則是期望晉升官職。
當(dāng)中央政府和地方政府目標(biāo)一致時，地方政府 會支持中央政府的行為；當(dāng)二者不一致時，中央政府 采取調(diào)控政策，地方政府會采取如下兩種行為消極 執(zhí)行該政策：一方面，地方政府會盡可能維護(hù)自己的 利益，獲取租金；另一方面，由于中央政府對下級政 府執(zhí)行政策的監(jiān)督成本非常高，因此，二者是信息不 對稱的，地方政府會利用其與上級政府的信息不對 稱，掩蓋其不支持中央政府的行為。此時，政策博弈 就產(chǎn)生了。如在房價調(diào)控中，地方政府會暗中給房 地產(chǎn)商鼓勁，阻止房價下跌，最近一階段以來，一些 新聞媒體所披露的一些地方政府與房地產(chǎn)商結(jié)成利 益共同體，相互勾結(jié)，抬高地價和房價，對抗中央政 府，損害消費(fèi)者利益的黑幕，令人矚目驚心；另一方 面，地方政府又會大作表面文章，表示其已盡最大努 力執(zhí)行中央政府的政策。
(二)中央政府和地方政府政策博弈的制度性 根源
從上面的分析可以看出，中央政府和地方政府 的目標(biāo)背離導(dǎo)致了二者的政策博弈。二者目標(biāo)背離 的原因即是二者政策博弈的原因，那么，又是什么因 素導(dǎo)致了二者目標(biāo)的背離? 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府高度集權(quán)，地方政府是 一個被動的執(zhí)行者，生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、如何分配 都由中央政府安排，全國實(shí)行統(tǒng)一財(cái)政，統(tǒng)收統(tǒng)支， 統(tǒng)負(fù)盈虧，地方財(cái)政的收入全部上繳中央，地方財(cái)政 的支出全部由中央政府劃撥，地方政府的局部利益 很小。“盡管存在尋租的制度基礎(chǔ)，但尋租的可能 性仍然非常小”(林毅夫等)，中央政府與地方政 府的目標(biāo)和行為是一元的：地方政府官員只要完全 按照中央政府的命令去做，即可獲得晉升。這樣，計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制避免了中央政府和地方政府政策博弈的 必要性。
改革開放以來，我們發(fā)現(xiàn)，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán) 改革，還是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，以及近期劍拔弩張的房 地產(chǎn)調(diào)控，中央政府和地方政府的政策博弈愈演愈 烈。通過改革前后的對比，我們不難發(fā)現(xiàn)，這種政策 博弈與我國的改革開放、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的制度變遷路徑 有著密切的聯(lián)系，我們認(rèn)為，政策博弈的制度性根 源表現(xiàn)在以下兩個方面。
1．市場取向的分權(quán)化(Decentralization)
在改革開放之初，我國就把中央政府統(tǒng)一財(cái)政 改為分級財(cái)政，強(qiáng)調(diào)各級財(cái)政分灶吃飯，實(shí)行包干 制，到了1994年，進(jìn)一步推出分稅制改革，強(qiáng)調(diào)各級 政府的財(cái)權(quán)要與事權(quán)相統(tǒng)一，由此使中央政府與地 方政府的利益分離，成為不同的利益集團(tuán)，產(chǎn)生了全 局與局部的矛盾與摩擦。
哈耶克強(qiáng)調(diào)地方政府比中央政府有更了解本地 區(qū)的信息和偏好的優(yōu)勢，因此，在本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 中，前者更能夠避免“致命的自負(fù)”，做出更加科學(xué) 的決策。Bardhan則認(rèn)為盡管中央政府比地方政 府在經(jīng)營本地區(qū)中有更加明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng) 濟(jì)優(yōu)勢，其信息劣勢也可由培育人來解決，但地 方政府仍然比中央政府更適合經(jīng)營本地區(qū)，原因是 地方政府有更強(qiáng)的責(zé)任感(Accountability)和可信的 承諾(credible commitment)：中央政府管轄很多地 區(qū)，對某一個地區(qū)的居民福利水平提高的激勵不夠， 機(jī)會主義行為更容易產(chǎn)生；而地方政府只管轄本地 區(qū)，具有更強(qiáng)的激勵、責(zé)任感、可信的承諾。因此，分 權(quán)化能夠提高效率已經(jīng)得到西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的認(rèn) 同。Qian et認(rèn)為，信息(information)和 權(quán)威(authority)從中央政府向地方政府的分權(quán)是中 國經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵，因?yàn)檫@意味著自下而上、自 邊緣而核心的制度變遷成為可能。
我們認(rèn)為，市場取向的分權(quán)化是中央政府和地 方政府政策博弈產(chǎn)生的原因之一山，因?yàn)樗沟玫?方政府成為一個獨(dú)立的利益主體，并且具有獨(dú)立的 管理任務(wù)與政策目標(biāo)，為此，它們尋求租金、追求自 身收益的必要性與可能性大大提高，也更加方便。
中央政府向地方政府的分權(quán)會產(chǎn)生兩個可能的 結(jié)果：一是使得地方政府尋租行為的可能性大大提 高，因?yàn)榈胤秸刂瀑Y源和地方經(jīng)濟(jì)活動的能力 大幅增強(qiáng)；另一方面，由于地方政府比中央政府更適 合經(jīng)營本地區(qū)，因此，本地區(qū)居民福利水平的提高也 成為可能。地方政府究竟會選擇哪個呢?“正如在 企業(yè)內(nèi)部，管理者天生沒有義務(wù)把追求股東利益最 大化作為自己的目標(biāo)一樣，地方政府也天生沒有義 務(wù)把本地居民的福利最大化作為自己的目標(biāo)。” 如果沒有制度約束，地方政府會竭盡所能的掠奪生 產(chǎn)剩余和消費(fèi)剩余，尋求租金。一種租金的存在使 得地方政府會采取各種管制手段維持現(xiàn)存租金的存 在，這又會導(dǎo)致其它租金的產(chǎn)生，即尋租導(dǎo)致的地方 政府繼續(xù)干預(yù)經(jīng)濟(jì)的扭曲行為比租金的壽命更長。 盡管AlwyYoung認(rèn)為中國的改革將會在這種扭曲 中逐步停滯的觀點(diǎn)有點(diǎn)危言聳聽，但一種扭曲導(dǎo)致 更多扭曲的政府行為的“帕金森定律”的確存在。 蔡防等認(rèn)為，隨著價格控制和商品短缺的減弱，尋 求租金的收益和機(jī)會都會減少。隨著改革開放的深 入，市場化程度的提高，地方政府從尋租中獲得的收 益會逐步減少，而發(fā)揮比較優(yōu)勢和依靠專業(yè)化生產(chǎn) 獲得更多財(cái)政收入和晉升機(jī)會的收益逐步上升。但 他將市場化改革看作是外生的，認(rèn)為市場化改革會 減弱地方政府尋租的動機(jī)，殊不知地方政府尋租也 會反過來抑制市場化改革的步伐。
研究表明，價格雙軌制，選擇某些地區(qū)作為改革 的試驗(yàn)基地等使得地方官員尋租的可能、收益大大 增加。正如Che所觀測的那樣，分權(quán)不僅沒有使 得地方政府的掠奪行為(Predatory behaviors)減少， 反而使得其盡可能地為自己謀求利益、尋求租金，這 也是為什么上世紀(jì)80年代后，地方政府控制了許多 資源，但并沒有用來鼓勵私營企業(yè)的發(fā)展，私營企業(yè) 的發(fā)展異常緩慢的原因。
地方政府大肆謀求自身利益，尋求租金，甚至以 少交多留、越權(quán)減免等方式截留財(cái)政包干制下應(yīng)上 繳中央的部分財(cái)政收入。中央財(cái)政收入已經(jīng)從 1984年的40．51％逐步下降到1993年的22％，占 GDP的比重也從1984年的9.28％下降到1993年 的2．77％。迫于無奈，1994年，中央政府推行分稅 制，即按照各級政府在社會活動中的不同職責(zé)，劃分 中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)，并進(jìn)而確定收入和支 出。分稅制使得中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比例和 占GDP比重的下降趨勢得到抑制，但并未消除地方 政府謀求自身利益、尋求租金的動機(jī)。由于地方政 府擁有的私人信息并未改變，機(jī)會主義行為也不會 消失，尋租動機(jī)的增強(qiáng)使得地方政府不執(zhí)行中央政 府政策成為可能。
2．以GDP為核心的政績考評體系
在西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程中，分權(quán)也很普遍， 但并未出現(xiàn)我國如此高強(qiáng)度的地方政府尋租、大面 積的重復(fù)建設(shè)以及嚴(yán)重的地方保護(hù)主義等與市場化 相悖的行為。蒂卜特模型很好的解釋了這一原因。 當(dāng)一個地區(qū)的居民意識到該地區(qū)的地方政府未能提 供令其滿意的公共產(chǎn)品時，他們會采取“用腳投票” (Votmgbytheirfeet)的方式加以反對――即遷移到 能夠提供更好的公共產(chǎn)品的地區(qū)。Qian el al. (1997)認(rèn)為，“用腳投票”機(jī)制會促進(jìn)地方政府之 間競爭(jurisdictioncompetition)，進(jìn)而使得地方政府 在財(cái)政約束下，竭盡全力為所轄地區(qū)內(nèi)居民提供更 好的公共產(chǎn)品和福利，要做到這點(diǎn)，地方政府必須放 棄對效益低下的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的保護(hù)，以及杜絕過分 掠奪行為的發(fā)生。實(shí)際上，居民“用腳投票”是一種 退出(Exit)行為，“用腳投票”機(jī)制是一種退出機(jī)制。
但在我國，居民的遷移和流動存在很大的制度 。在退出機(jī)制不存在的情況下，地方政府的 晉升更多的依賴上級政府而不是本地居民的投票， 所以，居民對地方政府表達(dá)自身利益訴求的渠道并 不多，即呼吁(Voice)機(jī)制也不健全。正如上文所 說，地方政府并沒有與生俱來的義務(wù)“造福本地蒼 生”，為防止市場導(dǎo)向的分權(quán)化引致的地方政府權(quán) 力擴(kuò)大后無節(jié)制的謀求自身利益，尋求租金，中央政 府不得不在通過分權(quán)激勵地方政府的同時，通過一 整套政府績效考評制度來約束地方政府的決策者。
政績考評體系的實(shí)質(zhì)是對地方政府政績的度量 (measurement)并給予獎懲。由于衡量地方政府的 投入和產(chǎn)出異常困難，度量成本非常高，因此計(jì)時工 資制和記件工資制并不可取。此時，根據(jù)地方政府 的政績排序(rank―order)ca，來度量其產(chǎn)出就成為一 種成本相對較小的可行方式，這種政績排序考核的 是各地區(qū)有關(guān)指標(biāo)的相對水平。這些指標(biāo)集中在 GDP總量、吸引的外商直接投資額、上繳多少稅收 等方面。
特定的政績考評體系產(chǎn)生了特定的地方政府行 為：首先，各地區(qū)地方政府將全部精力放在這些考評 指標(biāo)的增長上，對于那些不屬于考評范圍內(nèi)的指標(biāo) 漠不關(guān)心，如各地區(qū)紛紛展開了一場關(guān)于引進(jìn)外商 直接投資的大戰(zhàn)，但對引進(jìn)外商直接投資后的產(chǎn)業(yè) 規(guī)劃、空間規(guī)劃等并不在意。又如各地區(qū)為了提高 本地區(qū)的生產(chǎn)總值，地方政府不惜直接參與經(jīng)濟(jì)活 動，使盡渾身解數(shù)，但對于本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng) 濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動力并不強(qiáng)烈。其次，地方政府盡可 能使本地區(qū)的各項(xiàng)考評指標(biāo)高于其它地區(qū)，因?yàn)檎?績排序的考評機(jī)制意味著地方政府不僅要竭力提高 本地區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，更重要的是這些指標(biāo)要超 過其它地區(qū)。這種政績排序的相對水平考核意味著 只要超過其它地區(qū)，不管絕對水平怎樣，仍然會得到 政治晉升，這樣地方政府之間的競爭表現(xiàn)為一種零 和博弈，每個地區(qū)會阻止本地區(qū)對其它地區(qū)發(fā)展的 正溢出效益。于是，彌漫于地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā) 展的互補(bǔ)性就會逐步消失，地區(qū)保護(hù)主義、市場分割 開始產(chǎn)生。由于我們已假定政府官僚是保守型的， 相對水平考核還意味著“領(lǐng)先其它地區(qū)”的激勵變 為“至少不落后于其它地區(qū)”，這樣，在地方政府決 策過程中“羊群效應(yīng)”的特點(diǎn)就會非常明顯，相互模 仿、重復(fù)建設(shè)大面積發(fā)生。這樣，不合理的政績考評 體系一方面使得地方政府受到中央政府的約束，另 一方面卻又使得地方保護(hù)主義、市場分割和重復(fù)建 設(shè)產(chǎn)生。
(三)制度性根源對政策博弈的傳導(dǎo)機(jī)制
市場取向的分權(quán)化使得地方政府謀求自身利 益、尋求租金的可能性大大提高，而政績考評體系下 的晉升激勵使得地方政府必須盡可能遵循中央政府 的政策。當(dāng)中央政府的政策使得地方政府獲得不低 于政策實(shí)施以前的租金收入，且執(zhí)行該政策能夠獲 得晉升時，地方政府會積極執(zhí)行中央政府的政策；而 當(dāng)執(zhí)行中央政府的某些政策，地方政府盡管能夠獲 得晉升，但自身利益卻受到損失時，地方政府會利用 中央政府監(jiān)督的高成本、信息的不對稱，采取暖昧、 消極的態(tài)度予以執(zhí)行，此時，政策博弈就會產(chǎn)生。
也許對過去中國經(jīng)濟(jì)改革成功的反思能夠解開 現(xiàn)階段中央政府和地方政府政策博弈的謎團(tuán)。根據(jù) LaurenceJ．1auetd．觀點(diǎn)，中國經(jīng)濟(jì)改革成功主要 源于它是“帕累托改進(jìn)(Paretoimproving)”，中央 政府、地方政府以及其它利益集團(tuán)都從中獲得收益， 至少沒有損失者。Laffont et al．認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)改革的 最大困難在于潛在受損者(potential losers)的政治 性反對(politicalopposition)，要使得改革得以繼續(xù) 和深入，必須維護(hù)或補(bǔ)償潛在受損者的利益。Li以 農(nóng)村工業(yè)化為例，指出“私有化并不是中央政府的 政策驅(qū)動的(policy―driven)，而是地方政府根據(jù)其 成本收益計(jì)算后的選擇，他認(rèn)為中國的經(jīng)濟(jì)改革的 關(guān)鍵是‘征得地方政府的同意和支持”。
從20多年的改革經(jīng)歷來看，征得地方政府的同 意和支持，避免地方政府損失從而成為政治上的反 對者，實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌成功的關(guān) 鍵。同時，我們也不可否認(rèn)，這種成功的關(guān)鍵在今后 一段時間仍將是我國市場化改革取得成功的關(guān)鍵。 當(dāng)我們再回過頭來思考現(xiàn)階段中央政府和地方政府 政策博弈的原因時，就會豁然開朗：當(dāng)執(zhí)行中央政府 的某些政策時，地方政府遭到損失從而導(dǎo)致后者的 “政治反對”，未能實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”是政策博弈產(chǎn) 生的直接原因，而市場導(dǎo)向的分權(quán)化以及以GDP為 核心的政績考評體系是政策博弈的制度性根源。
三、中央政府與地方政府政策博弈的效應(yīng)分析
當(dāng)?shù)胤秸麡O執(zhí)行中央政府的政策時，政策 博弈產(chǎn)生，政策效應(yīng)大打折扣，因地方政府的不同意 引起的支付(Disagreement payoff)大大上 升，資源配置效率下降。如長期以來，經(jīng)濟(jì)過熱時利 率調(diào)控的效果并不明顯，過熱的經(jīng)濟(jì)仍未能降溫，經(jīng) 濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展受到很大影響；房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控中， 地方政府的不同意支付的結(jié)果是政策博弈產(chǎn)生，繼 而是房價居高不下，消費(fèi)者一方面期望房價下跌，一 方面仍預(yù)期政策博弈導(dǎo)致的房價繼續(xù)上升。這樣， 中央政府進(jìn)退維谷：如果停止干預(yù)，房價稍作擠牙膏 式的下跌后再如坐火箭般的上漲；如果繼續(xù)干預(yù)，則 會出現(xiàn)如下情況：政府干預(yù)的越多越深，經(jīng)濟(jì)偏離市 場化的方向越遠(yuǎn)，市場化改革不僅停滯，反而倒退。 事實(shí)上，中央政府仍然會選擇繼續(xù)干預(yù)，以迫使地方 政府取得政策認(rèn)同，放棄政策博弈。我們認(rèn)為，在二 者的政策博弈中，既有積極效應(yīng)，又有消極效應(yīng)。
(一)積極效應(yīng)
促進(jìn)了中央政府政策的更加合理、完善。林毅 夫等認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)周期中的波動源于資源配置系 統(tǒng)與微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制改革的超前，而宏觀政策環(huán)境則 由于未能放棄重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而滯后。這樣， 當(dāng)沖突發(fā)生時，中央政府會采取集權(quán)方式，讓資源配 置系統(tǒng)、微觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制與宏觀政策環(huán)境相適應(yīng)。這 樣，地方政府和微觀經(jīng)濟(jì)組織的激勵減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展 陷入困境，財(cái)政拮據(jù)，中央政府不得不改善宏觀政策 環(huán)境以與前二者相適應(yīng)。因此，中國的經(jīng)濟(jì)改革具 有不可逆性。同理，在中央政府和地方政府的政策 博弈中，中央政府意識到只有考慮到地方政府的利 益、取得地方政府的認(rèn)同，政策執(zhí)行才有保證。這 樣，地方政府對中央政府的政策制定產(chǎn)生了“倒逼 效應(yīng)”，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策， 以避免政策博弈繼續(xù)發(fā)生。
(二)消極效應(yīng)
1．中央政府調(diào)控能力大打折扣，中央政府遭遇 信任危機(jī)。
地方政府在政策博弈中的消極反應(yīng)使得中央政 府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力大打折扣。地方政府、微觀經(jīng)濟(jì) 主體對其調(diào)控能力減弱產(chǎn)生的預(yù)期使得中央政府繼 續(xù)調(diào)控經(jīng)濟(jì)遇到很大困難。這樣的惡性循環(huán)對經(jīng)濟(jì) 發(fā)展有著很大的消極影響。事實(shí)上，一個強(qiáng)有力的 中央政府是推動經(jīng)濟(jì)改革成功的前提，而政策博弈 使得中央政府的承諾的可信度下降，這為將來補(bǔ)償 改革中的潛在反對者和激勵改革的支持者增添了困 難，進(jìn)而阻礙了市場化改革的深入。
2．?dāng)_亂市場秩序
在房地產(chǎn)調(diào)控過程中，由于中央政府試圖穩(wěn)定 房價，結(jié)果是消費(fèi)者預(yù)期房價能夠下降而持幣觀望。 在需求減少而供給至少保持不變的情況下，住房價 格應(yīng)該下降才是。但結(jié)果是，地方政府與房地產(chǎn)商 采取聯(lián)手造勢、集體“捂盤”、死守高價等方式維持 住房的價格。這樣，價格機(jī)制失去作用，資源配置效 率下降，房地產(chǎn)市場秩序變得異常混亂。中央政府 和地方政府的政策博弈的時間越長，市場秩序混亂 的時間就越長，市場秩序從混亂向有序的調(diào)整就會 因?yàn)椤奥窂揭蕾嚒倍永щy。
我們發(fā)現(xiàn)，分權(quán)后地方政府支出比例遠(yuǎn)高于其 收入比例，中央政府和地方政府的職責(zé)、權(quán)限與其提 供的公共產(chǎn)品的受益范圍并不一致，2003年，地方 政府支出比例比其收入比例高25個百分點(diǎn)。這導(dǎo) 致中央政府的政策執(zhí)行超出地方政府的財(cái)力，地方 政府無力負(fù)擔(dān)，因之就會消極執(zhí)行這些政策，政策博 弈產(chǎn)生。此外，地方政府迫于財(cái)政壓力會采取各種 途徑增加財(cái)政收入，減輕自身財(cái)政壓力。如各地區(qū) 爭相發(fā)展高投資、高盈利的產(chǎn)業(yè)，希望獲得更多的財(cái) 政收入。這又使得重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象更加嚴(yán)重，當(dāng)中央 政府進(jìn)行宏觀調(diào)控時，地方政府如果執(zhí)行會大大減 少財(cái)政收入的來源，因之并不愿意執(zhí)行，政策博弈也 會產(chǎn)生。因此，我們認(rèn)為，要建立新型中央政府與地 方政府關(guān)系，消除政府博弈，二者的財(cái)權(quán)與事權(quán)必須 統(tǒng)一，中央政府提供全國性的公共產(chǎn)品，地方政府提 供地方性的公共產(chǎn)品，明確劃分各級政府的職責(zé)、權(quán) 限、利益。只有當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入與支出范圍 一致時，中央政府的政策才有可能認(rèn)真執(zhí)行，政策博 弈才可能減少。
(二)建立居民的退出與呼吁機(jī)制
必須承認(rèn)，中央政府出臺政策很大程度上是為 了全國經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展，本國居民福利水平的提高。 四、構(gòu)建新型中央政府與地方政府關(guān)系 中央政府與地方政府從政策博弈向政策認(rèn)同的 轉(zhuǎn)換過程，其實(shí)質(zhì)就是一個構(gòu)建新型中央政府與地 方政府關(guān)系的過程。我們認(rèn)為要注意以下幾點(diǎn)：
(一)真正做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一
中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入中的比重在1984 年至1993年一直呈下降趨勢，從40．5％下降至22， 0％，而實(shí)行分稅制后，該比例大幅上升，2003年已 達(dá)54．6％。地方財(cái)政收入從1994年前的70％左右 下降到1994年后的50％左右。但我們發(fā)現(xiàn)，地方 財(cái)政支出在近20年中比例變化不大，都穩(wěn)定在 60％以上。
蒂卜特模型中地方政府之間的競爭源于居民對地方 政府公共支出不滿后的用腳投票，因此，地方政府有 足夠的激勵去為居民提供更好的公共產(chǎn)品，謀求福 利。而在我國，地方政府的競爭源于政治晉升以及 獲取更多的尋租收入。對于本地區(qū)居民的福利水平 的提高，由于并沒有納入到政績考評體系而非常漠 視，“用腳投票”機(jī)制并不完善。
如果能夠讓地方政府更多的考慮本地區(qū)居民的 福利水平的提高，則政策博弈會減少，二者的關(guān)系也 會更加和諧。我們認(rèn)為，必須加強(qiáng)“用腳投票”機(jī)制 對地方政府的約束作用，這樣，必須取消戶籍制度， 鼓勵人口自由流動，只有當(dāng)退出機(jī)制真正建立起來 時，地方政府才會更多的考慮為本地居民增加福利。
退出機(jī)制的建立非一日之功，況且退出也會有 極限。因此，我們還應(yīng)完善居民的表達(dá)自身利益訴 求的呼吁渠道。根據(jù)赫希曼的邏輯，居民的呼吁 機(jī)制可以通過以下兩個制度性的安排來完善：一是 獨(dú)立的企業(yè)家精神，即通過建立各種非政府組織來 表達(dá)居民的利益訴求；二是強(qiáng)迫地方政府將居民福 利的提高納入到政府目標(biāo)中，這意味著加強(qiáng)投票選 舉的功能，鼓勵輿論媒體更多的關(guān)注居民的呼吁。
