農村土地管理法法規(guī)

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農村土地管理法法規(guī)范文第1篇

關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發(fā)展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國民經濟發(fā)展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業(yè)和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節(jié)，各類用地主體根據(jù)市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規(guī)的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現(xiàn)行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現(xiàn)在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國務院根據(jù)社會、經濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統(tǒng)一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現(xiàn)實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級政府是土地一級市場的開發(fā)主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應現(xiàn)代市場經濟發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規(guī)來規(guī)制和協(xié)調好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規(guī)定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發(fā)商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協(xié)商來決定補償標準；如協(xié)商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當?shù)厥袌鰞r格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現(xiàn)狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據(jù)《物權法》中相關規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當?shù)母深A是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力。“實現(xiàn)公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場需求建立規(guī)劃機制，來保障規(guī)劃機制的科學、有效實施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規(guī)劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開。現(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預期目的難以實現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性。《土地管理法》修訂時理應增加耕地保護制度法律責任的規(guī)定。《土地管理法（草案）》對此已有改觀，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預相互協(xié)調，才能實現(xiàn)經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個五年規(guī)劃推進中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進一步推動市場穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

農村土地管理法法規(guī)范文第2篇

關鍵詞：農村土地；管理問題；解決措施

Abstract: along with the industrialization, the urbanization construction pace, the development of the social economy get fast. National agricultural policy to the big adjustments, along with the ascension of the collective land benefit, the rural land problem is also constantly increasing, serious impact on the construction of the new socialist countryside pace, impedes rural economy of smooth, rapid growth. This paper mainly discusses the rural land management in the existing problems and puts forward some measures for reference.

Key words: the rural land; Management problem; measures

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

土地是農民賴以生存和發(fā)展的生活保障，是農民最基本的生產資料。近年來，我國農村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農村中的土地問題日益增多并凸現(xiàn)出來。土地和農民的利益緊密相連，解決好農村的土地管理問題關系到新農村建設的步伐。因此要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農村的可持續(xù)發(fā)展。

1農村土地管理中存在的問題

改革開放以后，我國農村土地采取，各項法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農民的擁護，促進了農村的發(fā)展。但是，也有一些地方無視法律的存在，存在著有法不依，違背農民群眾的意愿，侵害農民的合法權益的現(xiàn)象，這嚴重影響了農村的穩(wěn)定發(fā)展。總的說來，農村的土地管理中存在以下幾點不足：

1.1農村村民宅基地違法層出不窮

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉讓宅基地，利用集體資產進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”。《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷兀缓髮⒄氐故洲D讓，從中非法獲取暴利。這種現(xiàn)象尤其在城鄉(xiāng)結合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”,而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》76，77條規(guī)定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設施，而法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權力就是單一的制止權，按照法定程序處罰、申請法院執(zhí)行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農民的經濟利益。沒收或拆除很不現(xiàn)實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經濟和法律手段綜合處理。

1.2節(jié)約集約用地意識薄弱

隨著我國工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設步伐加快，這使土地關系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個方面：一是當前的非農建設大量的占用耕地，導致農村的土地面積的減少，影響到農民的利益。據(jù)調查，每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質耕地，這些損失是難以用開發(fā)出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。當前，一些地方在房地產開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農田的現(xiàn)象。雖然各地有序開展農村土地整治，對土地實現(xiàn)了“占補平衡”的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質量也不過關，這必然會影響到農民的收入。三是當前城鎮(zhèn)建設的步伐加快，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規(guī)劃。在建設中沒有對用地進行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農村的居民點不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.3土地承包經營操作不規(guī)范

農村稅費改革以后，農村集體經濟收入大大地減少，導致集體經濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務。因此，為了提高集體經濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調整農民的承包土地，使農戶的權益受到很大的損害。還有一些地方的基層領導為了在城鎮(zhèn)建設中獲得個人的利益，不經承包戶的許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中挪用農民的土地補償費和安置補助費的現(xiàn)象最為突出，造成農民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

2解決農村土地管理中的對策分析

2.1嚴把宅基地審批關，要規(guī)范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統(tǒng)一審核，對符合條件的進行審批，登記確權，頒發(fā)證書。在審查的過程中，要嚴格執(zhí)行農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農民意愿，不得強行拆除。對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監(jiān)督。

2.2嚴格遵守農村土地承包經營管理制度，維護農民的合法權益

由于農村普法的大力宣傳，廣大農民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權利和義務，懂得如何維護自身的合法權益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農民進行土地的流轉，不能損害農民承包土地期間的自主決定權。農民有權決定土地的流轉期限以及流轉方式，關于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉和違反合同的行為。在堅持穩(wěn)定和健全農村土地承包經營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉的新機制。

2.3做到保護耕地和經濟發(fā)展并重，嚴格土地的補償標準

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規(guī)定足額補償?shù)轿唬袑嵶龅较劝仓煤蟛疬w，依法維護被征地農民合法權益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，不僅要看到經濟發(fā)展的重要性，還應當堅持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現(xiàn)經濟、社會的全面發(fā)展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現(xiàn)象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農村的持續(xù)發(fā)展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區(qū)分公益用地與經營用地征地補償，結合當?shù)氐耐恋厥袌鰞r格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

2.4 加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴肅處查違法占地的行為

不斷建立和完善執(zhí)法巡查制度，加大對違法占用土地損害農民利益的行為查處力度，堅決維護農民的合法權益，保障社會的穩(wěn)定。雖然近年來國家頒布了一系列農民的土地優(yōu)惠政策，但是由于農業(yè)的經營效益不高，我國經濟發(fā)展速度不斷加快，物價持續(xù)上漲，農民的土地創(chuàng)造出的凈利潤降低，僅僅依靠土地的收入難以維持生計。農村的醫(yī)療、養(yǎng)老保險以及最低生活保障制度尚不完善，且覆蓋面較窄，失去土地的農民根本無法維持正常的生活。因此國家應當加快建設并完善農村的社會保障制度，保證其真正的落實，尤其對于失去土地的農民，應當優(yōu)先的考慮，保證其基本的生活。失去土地的農民大多數(shù)沒有技術、文化素質不高，沒有一定的資金來源和經營之道，在就業(yè)方面存在著很大的困難。地方政府可以設立專門的就業(yè)保障機構，對失去土地的農民進行職業(yè)培訓，在一定的程度上促進其就業(yè)，使其生活得到保障，同時也要提高農民的文化素質，有利于新農村的精神文明建設。

3 結語

我國的人口中農民占有最大的比重，農民的權益直接關系著國家的穩(wěn)定和發(fā)展，土地作為農民賴以發(fā)展和生存的基礎，直接影響著農民的根本利益。因此，在城鎮(zhèn)化建設、農業(yè)發(fā)展中，應當強化土地管理制度，嚴格的依法辦事，維護農民的利益。作為基層的干部，應當不斷地增強法律意識、用科學發(fā)展觀的理念武裝自己的頭腦，轉變思想，切實的落實國家的相關土地政策，維護農民的合法權益，促進社會主義新農村的建設，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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[5]付志旗.關于我國土地管理改革的思考[J].財經界(學術版).2010(01).

農村土地管理法法規(guī)范文第3篇

但是督察之后的任務并不輕松。國土資源部副部長李元在會議中透露，下一步的工作將集中解決三個問題：如何處理大量的未批先用土地？如何全面實施“招拍掛”（即招標、拍賣和掛牌）？如何規(guī)范開發(fā)區(qū)用地？

早在8月11日，這次檢查開始后三天，國土資源部治理整頓督查辦公室就給出了一組數(shù)據(jù)，足以使得公眾管窺中國土地市場的混亂現(xiàn)狀。開始于去年底至今年初國土資源部的這一調查結果顯示：今年上半年全國各地共查出多年來產生的各類土地違法行為10.1萬起，其中今年發(fā)生5.3萬起。10.1萬起涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地19400公頃。

消息人士透露，此次盤點全國土地使用狀況的結果不容樂觀，決策層已嚴令各地對違規(guī)行為限期整改，不合規(guī)的堅決撤銷，有關部門還將組織核查。據(jù)說，高層的態(tài)度是，在整改中，“不能光對事不對人”。

開發(fā)區(qū)之禍

土地審批專用章又稱為“2號圖章”，根據(jù)1998年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》，本應屬于國土資源管理部門專用，但無錫市一些開發(fā)區(qū)的管理機構也都配置上了這枚“千金之印”――這是他們以優(yōu)化招商引資環(huán)境的名義，從當?shù)卣掷餇幦〉降摹＞驮谖宀课讲旖M即將到達之前，除了當?shù)貒临Y源管理部門之外，其余的“2號圖章”都被收回并銷毀了。不過，在此之前，這枚章已經在這些機構手里掌管并使用了三年之久――大量的土地在這枚印章下流失了。

類似的情形在此次聯(lián)合督察組的行程中并不鮮見。一位專家在總結目前土地違規(guī)現(xiàn)象時指出，“地方政府違法，特別是建開發(fā)區(qū)亂占土地是其中突出的特點”，結果是“把本該由政府掌握的管地權，分散到了開發(fā)區(qū)管委會和‘指揮部’等本不具備土地管理權的機構，造成一些開發(fā)區(qū)成為大量土地違規(guī)行為的滋生地，可以不按規(guī)劃計劃批地、不按法規(guī)搞‘招拍掛’、不按規(guī)定用途和批準的條件搞建設。”

盡管在1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中，已收緊批地權限，明確只有中央、省、市三級有權批地，對土地使用和交易的方式也陸續(xù)了出臺了相應的國務院文件或部門法規(guī)予以細化，但是地方政府在實際的操作中卻自有一套做法，屢屢與國家法規(guī)相悖（詳見輔文《缺少的不是法規(guī)》）。“比如北京。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然可以與開發(fā)商簽合同批地。”曾任國土資源局局長、此次督察負責人之一鄒玉川舉例說。

在此次五部委的突擊檢查中，四川省共清查出市、縣國土部門之外的非法供地主體327個，各個城市都存在著城區(qū)和開發(fā)區(qū)國土資源機構與市局分離的情況。不少開發(fā)區(qū)成為突破國家法律政策的“特區(qū)”。

1996年，廣西欽州市委、市政府印發(fā)了《欽州經濟技術開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》，向開發(fā)區(qū)下放市級土地審批權，2002年10月，市政府又公布了《欽州市欽州港經濟技術開發(fā)區(qū)管理辦法（試行）》，繼續(xù)保留開發(fā)區(qū)市級土地審批權，開發(fā)區(qū)管委會可自行確定供地方式、土地出讓價格、可與用地單位簽訂土地出讓合同；并規(guī)定開發(fā)區(qū)管委會負責開發(fā)區(qū)內建設項目的規(guī)劃管理工作，“一書兩證”，行使市級規(guī)劃管理權。

2002年8月，陜西省人大出臺《陜西省經濟技術開發(fā)區(qū)土地管理規(guī)定》對開發(fā)區(qū)賦予了某些特權，如“開發(fā)區(qū)管委會可以根據(jù)派出政府的授權，……對開發(fā)區(qū)內的土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理。”“負責區(qū)內土地使用權的出讓、具體組織建設項目供地……依法對于開發(fā)區(qū)內的土地使用權的轉讓、出租、抵押和參股實施管理。”

更有甚者，在督察過程中，還發(fā)現(xiàn)地方政府屢屢出臺與現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)直接沖突的文件。今年6月26日，貴陽市委、市政府出臺了《關于進一步加大招商引資工作力度的若干規(guī)定》，其中第九條規(guī)定：“各區(qū)（市、縣）對建設項目可采用協(xié)議出讓方式出讓國有土地使用權。”隨后該規(guī)定還在媒體上進行了公布。而此前一年，國土資源部已下發(fā)了11號文，要求各地以招投標方式來進行經營性土地的出讓。

貴州省督察組指出，貴陽市的這一“土政策”有兩條嚴重錯誤。一是將批地權交給了區(qū)一級政府，違反了《城市房地產管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉讓暫行條例》（國務院55號令）中關于土地使用權的出讓，由市、縣一級政府進行的規(guī)定。二是自2002年7月1日起實施的國土資源部11號文即《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》中已明確：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”而該規(guī)定籠統(tǒng)提出“建設用地可采用協(xié)議方式出讓土地”，明顯與國家法規(guī)政策相沖突。

如此不具用地政策基本常識的“低級錯誤”，令人費解。貴陽有關方面給出的解釋是，文件不是由當?shù)貒敛块T、而是由政府負責招商引資部門完成的。在五部委到達之前，貴陽市政府已于8月14日再次下文，修正了有關規(guī)定。

中國土地學會理事長，前國家國土資源局局長鄒玉川，是這次掛職督察組長之一，曾帶隊赴遼寧省、河北省和江蘇省三地督察。他向記者介紹說，國務院在7月18日剛剛了《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》，停止審批各項開發(fā)區(qū)，而一個省會城市就在一個星期之后的7月25日新批準了七個開發(fā)區(qū)。督查組發(fā)現(xiàn)的當天，省政府召開緊急常務辦公會，了這個決定。 “這不是睜著眼晴違法嗎？！”鄒玉川大搖其頭。

被壓低的“龍頭”

被地方突破的不僅有土地管理權限，作為土地管理另一道重要防線的國家土地利用總體規(guī)劃也屢屢成為被突破的對象。

“在世界各國，對土地都是實施規(guī)劃管理，土地利用總體規(guī)劃就是土地管理的龍頭。” 中國人民大學公共管理學院土地經濟系的嚴金明介紹說。但是規(guī)劃在現(xiàn)實中的效用卻不能不令他扼腕。我國自上而下建立起的五級土地利用總體規(guī)劃，在《土地管理法》中確立了至高無上的法律地位，但多年來，很多地區(qū)不顧本地實際，違反規(guī)劃批地和超規(guī)劃用地。城區(qū)規(guī)劃面積無度擴張，以使得土地利用總體規(guī)劃名存實亡。

中國在1997年曾制定了至2010年的全國土地利用總體規(guī)劃。“可是到目前為止，用地指標在包括浙江在內的一些經濟發(fā)達地區(qū)已差不多用完了。”嚴金明認為，雖然存在客觀原因，但這首先應歸因于中央與地方在土地使用問題上目標并不一致，地方政府在操作中實際上把工業(yè)化和城市化等同于用地的非農化。

國家在制定土地規(guī)劃時，第一考慮公平，第二考慮效益，且規(guī)劃動輒十幾年，而地方上每屆政府的任期也就4年～5年，從政績上考慮總是效益第一，搞開發(fā)區(qū)都出現(xiàn)攀比現(xiàn)象。“你在城東搞，我在城西搞。”督察組在調查中發(fā)現(xiàn)，許多開發(fā)區(qū)根本未得到有效利用，甚至荒蕪了。新任領導班子不管前任的項目，寧可再搞新的開發(fā)區(qū)。

大部分城市化和政績化的開發(fā)，都存在著違反規(guī)劃的情況。首先是濫用規(guī)劃修改權，“領導一句話，規(guī)劃就改了，在他們看來，規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫。”嚴金明說。實際上，在《土地管理法》中明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應當依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標。而規(guī)劃審批權則只下放到省一級。地市一級的規(guī)劃變動，如果是非農業(yè)人口在50萬以上的，也需國務院一級來批。但有的地方是幾乎每逢規(guī)劃必然報改，“有的自認為項目太復雜，或者需時較長，所以干脆就未批先用，連修改規(guī)劃的申請都不上報。”

無視規(guī)劃，必然導致未批先用、多占多用、非法占地、違法交易等現(xiàn)象，鄒玉川引用國土資源部的統(tǒng)計數(shù)字說：在全國450個各類園區(qū)中，未依法批準的就達310多個，將近68％是未批先用的。“多占多用的原因之一是地方政府急功近利，招商引資，有產值無產值甚至倒貼也愿意。”

早在1995年建設部頒布的《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》中，開篇即規(guī)定了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃應當納入城市總體規(guī)劃。”另外，“國務院城市規(guī)劃行政主管部門負責全國開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理工作。”

由于各開發(fā)區(qū)密度過高，形成競爭，在招商引資時，壓低地價就成為一種必然。“這次督察過程中，發(fā)現(xiàn)河北和遼寧普遍存在利用效率低的情況，開發(fā)區(qū)內單位面積的土地的產出及稅費都較低。”鄒玉川說。

“招拍掛”難局

從去年7月1日開始，按國土資源部的11號文，所有經營性用地，都必須通過招標、拍賣和掛牌的公開方式進行出讓。“但到現(xiàn)在為止，全國城市建設用地中協(xié)議出讓和公開交易的比例仍在80：20。”嚴金明告訴記者。

“招拍掛”迄今得不到很多地方政府的青睞，在督察組專家看來，原因很多，但政府的違規(guī)行為及歷史遺留問題是主因。

很多地方政府將“招拍掛”當做可用可不用的“先進經驗”，而不是必須執(zhí)行的國家政策。有的地方干脆自行決定將“招拍”掛制度的執(zhí)行推遲到2004年。還有的地方政府先與開發(fā)商簽協(xié)議，后掛牌出讓，形成假掛牌。還有的在拍賣后又以各種名目暗地里返還出讓金，甚至干預“招拍掛”，擅自減免地價。

而對類似于北京這樣的大城市，則面臨另一個難題：由于經營性用地供應過多，多頭供應，導致土地公開交易難以進行。一位業(yè)內人士舉例說，某省會城市幾年來通過“招拍掛”方式出讓的土地只有25宗，面積僅千余畝，原因在于自1992年起，該市共批出房地產用地8萬余畝，用地單位已投入大量資金進行前期工作，目前尚余2萬多畝已確定用地單位，只需繼續(xù)完善協(xié)議出讓手續(xù)。還有一個地方的高新技術開發(fā)區(qū)在1998年之前自行批了大量房地產用地，近年大量竣工積壓，給下一步的“招拍掛”增加難度。

專家指出，以地換橋、以地換路在一些地區(qū)普遍實行，也在相當程度上排斥了“招拍掛”的競爭。在西部某市，幾年來只成功出讓一宗國有土地。另外，企業(yè)改制、城中村改造、舊城改造等涉及的土地出讓，都游離于“招拍掛”之外。還有一些地方政府通過變更土地用途、捆綁成片開發(fā)、以地抵債等方式，規(guī)避公開交易。

五部委督察組的領隊人之一，原國土資源局局長鄒玉川對此感受很深，有些地區(qū)把本應公開交易的土地，以修路、修公園等方式批出去，不收地價，讓開發(fā)商賺錢。他認為，應當盡可能減少這種批地方式，實在有必要搞，至少也要對土地本身及所涉工程引入評估程序。

此外，還有相當一部分開發(fā)區(qū)的土地以各種形式非法入市，形成了“隱性土地市場”，從而扭曲了市場價格，使得“招拍掛”難以進行。個別地方對于撤銷后的工業(yè)園區(qū)管理松馳，致使很多變臉成為房地產開發(fā)用地。對此，《土地管理法》和《房地產管理法》實際上都有明確規(guī)定，即使是已取得土地使用權，也嚴禁改變用途，私下交易。

嚴金明總結道：“名義上國務院是國有土地的代表者，主管部門是國土資源部，但‘招拍掛’的權力及操作都在地方政府手里，所以講到土地方面的違法行為，地方政府或官員都難脫干系。”

征地

取得土地的途徑一是新征農地，二是利用城區(qū)中的存量土地。但地方政府普遍對于征用農地情有獨鐘。對于地方政府來說，前者的拆遷成本太高，而向農民征地，則相對容易得多。盡管國家法規(guī)中有征地補償?shù)囊?guī)定，但具體安置時，違規(guī)壓價的現(xiàn)象比比皆是。

下放、分散批地權力的惡果之一，即是獲得批地權之后，地方官員在大搞開發(fā)區(qū)過程中，蓄意多征多占，其意也是利用法律上的薄弱環(huán)節(jié)。因為開發(fā)區(qū)土地的來源主要是農地征用，而征地權之所以被濫用，癥結在于目前國家對于農村土地的產權和農地征用制度缺乏法律上的明確界定。盡管現(xiàn)行的土地法規(guī)均明確規(guī)定農村土地歸農民集體所有，然而，集體產權卻是不明晰的概念，作為集體產權性質的農村土地在現(xiàn)實中一直被當做公共用品對待。

國土資源部1999年下發(fā)了《關于加強征地管理工作的通知》，2003年又先后補充了《關于嚴禁非農業(yè)建設占用基本農田的通知》和《關于加強城市建設用地審查報批工作有關問題的通知》等文件，試圖控制愈演愈烈的“圈地熱“。但各地征地的步伐卻遠比法規(guī)頒布的速度要快。現(xiàn)在，地方上征地項目不僅包括交通、能源、水利等法律許可的基礎設施領域，一些工商業(yè)、房地產的經營性用地也混入了征地范疇。一些開發(fā)商打著辦教育、發(fā)展高新技術產業(yè)的旗號騙取劃撥土地，然后改變土地用途搞房地產開發(fā)以牟取暴利。房地產業(yè)的此類違規(guī)現(xiàn)象已引起國務院高層的注意，最近國務院總理就專門批示，要完善土地產權和征地制度，并將此作為實行最嚴格的土地管理制度的一項重要措施。

中國土地規(guī)劃設計院總工程師周建春認為，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，只有公益性的用途，才能征地。可到了地方上，卻是什么用途的項目，都能征地。而所謂公益性，在現(xiàn)行法規(guī)中卻缺乏明晰的界定。“地方上的靈活性比較大，有規(guī)定的事情尚且不一定執(zhí)行，更何況規(guī)定不清呢？”周說。

農村土地管理法法規(guī)范文第4篇

中國農業(yè)人均占有的自然資源非常少，人均耕地1.38畝耕地，僅為世界水平的40%，人均耕地面積世界排名第130位左右，而且耕地面積已經持續(xù)10多年下降，逼近18億畝的紅線。在未來幾年內，土地問題將是我國農村的焦點問題，如何協(xié)調農民與當?shù)卣耐恋貦嘁妫龅酵恋卦鲋底屴r民分享，直接影響到未來中國農村能否平穩(wěn)發(fā)展。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中確實要占用一部分農村土地，但關鍵是如何規(guī)范化、如何尊重農民意愿和保障農民權利。保障農民的土地財產權就必須給農民足夠的補償，土地增值讓農民分享，以此保障農民的生存就業(yè)與發(fā)展權。正如總理所言：“推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮(zhèn)化產生的增值收益。”另外，土地使用成本增加，也可以減少盲目占地、隨意圈地等現(xiàn)象的發(fā)生。

應盡快出臺新的《土地管理法》，讓法律為農民土地財產權護航。去年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》解決了近年來城市房屋拆遷糾紛亂象。而對于涉及到農民土地財產權的現(xiàn)行《土地管理法》，其征地程序、補償和補助水平已不能適應農民的實際需求，農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權在該法中一直難以得到合理補償和充分體現(xiàn)，也是目前產生一切亂象的根源。

農村征地隨意問題也必須解決。農村征地范圍必須界定為公益用地才能征用，比如可以對公共利益界定為：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。用于非公益性的其他城市化用地，在符合法律法規(guī)規(guī)定的情況下，應該采取市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者和土地承包人直接交易合作開發(fā)。

保障農民土地權益的當務之急是盡快給農民土地確權發(fā)證。因為土地證書是土地權益的法律憑證和保障，直接關系農民切身利益。農村土地財產權利的實現(xiàn)，首重產權明晰。農村集體土地確權登記發(fā)證可以維護農民權益，長期以來，這項工作在實踐中阻力大、舉步艱，一些地方農民土地登記發(fā)證率仍然較低。農村集體土地無證，農民無法捍衛(wèi)自己的土地權益。除了農民土地確權外，還要建立健全土地流轉市場運行機制，在符合規(guī)劃土地用途的前提下，農民可以將土地承包經營權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股，從而擴大農民財產性收入的來源。

農村土地管理法法規(guī)范文第5篇

關鍵詞：農村；土地；資源；對策建議

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-07-0033-1

基層土地管理工作包括——地籍管理、土地利用、建設用地、土地市場、耕地保護、土地科技教育等等，最終目的都是保護耕地，促進經濟可持續(xù)發(fā)展。在農村從事國土資源管理工作幾年來，發(fā)現(xiàn)農村的土地管理中存在一些問題。

1 農村宅基地問題

集體土地使用權登記多數(shù)是宅基地，解決糾紛最多的問題也是鄰里之間的宅基地糾紛問題。因此解決農村宅基地問題應該非常謹慎，農村宅基地僅限本集體經濟組織內部符合規(guī)定的人員，按照法律法規(guī)標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農村土地。從宅基地的定義不難看出農村宅基地的特征。首先：農村宅基地是集體所有，我國憲法和土地管理法明確規(guī)定城市的土地屬于國家所有，農村和效區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，其他的集體所有。其次：宅基地使用主體特點，只限于集體經濟組織特定成員使用。第三：一戶一宅，我國土地管理法規(guī)定農村村民一戶一宅，一旦村民出賣、轉讓宅基地后絕不能再次申請宅基地。但事實上，城鎮(zhèn)居民在農村購買房屋的也不少；村民出賣轉讓房屋后再申請宅基地的現(xiàn)象也不少見；一戶多宅的現(xiàn)象也不稀奇。農村宅基地管理是當前農村土地管理中一項重要任務。

2 設施農業(yè)建設問題

隨著農業(yè)產業(yè)結構的調整，疏菜大棚、養(yǎng)殖小區(qū)規(guī)模不斷擴大，設施農業(yè)有了較快的發(fā)展，隨之而來的是看護房面積逐漸擴大，引起土地違法現(xiàn)象發(fā)生，有些地區(qū)甚至形成了村外村的現(xiàn)象。很多違法者以發(fā)展經濟為名，亂占土地搞企業(yè)。

3 農村土地存在問題原因

3.1 村干部和村民依法使用土地的法律意識淡薄

從調查的結果來看，一些村組干部法律意識十分淡薄。私下越權非法批劃宅基地，以村莊公共設施建設和村委會辦公問題占用土地。村民不顧法律約束，把房子建到自己的承包地內等，發(fā)生這些現(xiàn)象，都是法律意識淡薄造成的。

3.2 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織管理職責的缺失和越位

首先是村級組織的管理越位。有些村委會實際上以所有者和管理者的雙重身份履行國土局的職能，隨意允許村民以建設養(yǎng)殖小區(qū)為名，占用土地。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職責的缺失。在實際工作中，在處理發(fā)展經濟與保護耕地的關系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多地把天平砝碼偏向于促進經濟發(fā)展的方向，在以經濟建設為中心的幌子下，沒有能夠正確履行耕地保護責任，這種缺失是造成土地違法行為多發(fā)的一個重要原因。

3.3 有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府和村級組織是涉地違法的主體

首先是違法主體的多樣性。據(jù)調查，在農村集體建設用地管理中，違法主體既有村民等自然人，也有村委會等法人組織。其次是違法現(xiàn)象的群發(fā)性。根據(jù)全國多次衛(wèi)片檢查顯示和通過我們的調查，農村土地違法呈現(xiàn)出群發(fā)性態(tài)勢，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都有。

4 農村土地管理的對策建議

4.1 加強農村土地監(jiān)管、動態(tài)巡查

1.嚴格土地用途管制制度。

2.嚴格執(zhí)行基本農田保護制度，認真落實基本農田保護“五不準”。

3.建立最嚴格的耕地保護制度，各村（居）委會要確保轄區(qū)內耕地的數(shù)量和質量。

4.全方位推行土地執(zhí)法監(jiān)察制度。加大土地巡查、檢查力度。

5.全面落實耕地占補平衡制度。

6.強化土地執(zhí)法動態(tài)巡查。分局以村（居）委會為單位，在監(jiān)察信息員的協(xié)同配合下，每周對所轄村（居）委會采取例行巡查和突出清查相結合的方式進行動態(tài)巡查，并填寫“土地執(zhí)法動態(tài)巡查記錄簿”。

7.建立健全巡查監(jiān)測體系，建立處、村、組三級監(jiān)察信息系統(tǒng)和巡查網絡，劃分巡查區(qū)域、巡查時間、巡查路線，加強國土資源管理的動態(tài)檢查監(jiān)測。

8.制定相應的責任目標考核辦法，辦事處與村（居）委會簽訂全年目標考核責任書。

9.定期組織國土資源監(jiān)察信息員培訓，提高業(yè)務素質。

10.建立年度統(tǒng)計報告制度，每年年底前，對轄區(qū)內的國土資源管理情況組織自查，寫出自查報告。

4.2 加強農村集體土地集約利用

1.加強農用地的土地集約利用。

2.加強土地利用規(guī)劃。

3.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的集約利用。

4.加強農村村莊建設的土地集約利用。

5.加大土地登記發(fā)證力度。