現(xiàn)行的土地管理法

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現(xiàn)行的土地管理法范文第1篇

關(guān)鍵詞：集體土地；征收；補(bǔ)償；法律制度

中圖分類號：F321．1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C 文章編號：0439－8114（2012）17－3894-03

Analysis on the Compensation Standard of Collective Land Expropriation

YANG Jun

（Pingdingshan University， Pingdingshan 467000， Henan，China）

Abstract： The existing collective land expropriation compensation standard has neglected collective land ownership of the rural collective． Ownership equity requires requisition compensation fairness． The establishment of a fair collective land expropriation compensation standard should be considered value that collective land sustainably security households food security， collective land is continued to provide a source of cash income， collective land sustainably provides jobs， scarce rights to contract for management of land， based on the principle of the market pricing， make compensations for lost territory farmers’ existing property， unemployment risk， social security， scarcity of rights to contract for management of land， safeguard farmers’ rights of enjoying land appreciation．

Key words： collective land； expropriation； compensation； legal system

農(nóng)村城市化進(jìn)程中大量集體土地被征收轉(zhuǎn)為國有土地，國家依據(jù)《土地管理法》及一系列配套的規(guī)范性文件對農(nóng)村集體和農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，并且引入征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，但是囿于《土地管理法》第四十七條征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則性規(guī)定，農(nóng)村集體組織獲得的征收補(bǔ)償仍然偏低，并引發(fā)農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題，這已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素之一。有數(shù)據(jù)顯示，1999年以來，64．7％的失地農(nóng)民得到一次性征地補(bǔ)償，平均金額為每畝（667 m2）18 739元，而征地賣地平均價格每畝達(dá)到778 000元，是征收價格的40多倍［1］。確立公平的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已成為現(xiàn)階段征地補(bǔ)償制度改革最核心的問題。

1 現(xiàn)有的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)忽視了農(nóng)村集體對集體土地的所有權(quán)

《土地管理法》第四十七條是現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法定標(biāo)準(zhǔn)，其確定了按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。中國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定耕地的承包期為30年。這大概是現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中“30倍”的來源依據(jù)。以原土地上的前3年平均年產(chǎn)值為基數(shù)，再按限定的倍數(shù)計算征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這是按照土地產(chǎn)出價值補(bǔ)償，顯然忽視了農(nóng)村集體作為集體土地的所有者主體，忽視了集體土地的稀缺性價值。因此，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只對集體土地被征收后農(nóng)民的收益性損失進(jìn)行了彌補(bǔ)，而對集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓沒有彌補(bǔ)，屬于不完全補(bǔ)償［2］。

2 所有權(quán)的平等性要求征收補(bǔ)償?shù)墓叫?/p>

中國土地所有權(quán)分為國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩類。在《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律中明確規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收并給予補(bǔ)償。

現(xiàn)行的土地管理法范文第2篇

當(dāng)日的會議強(qiáng)調(diào)，此項試點的基本思路是，在國家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶提供信貸，這一政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為此提供保證。

梅州農(nóng)村金改的依據(jù)，是《廣東省建設(shè)珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)總體方案》。金改方案提出，廣東將在有條件的縣試點農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作，盡快使農(nóng)村集體資產(chǎn)“由虛變實”。農(nóng)民需要融資時，可以將宅基地使用權(quán)或土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。

參與了兩次相關(guān)研討會的中山大學(xué)法學(xué)院民法學(xué)教授張民安告訴時代周報記者，早在四年前廣州計劃試點時，就已開始了對農(nóng)村土地用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)的調(diào)查研究。在他看來，這次的梅州金融改革實際上對現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，“如果不從法律層面上來進(jìn)行實質(zhì)性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。”

農(nóng)村金改將面臨法律障礙

時代周報：梅州這次農(nóng)村金融改革中涉及到農(nóng)村宅基地抵押貸款，你是如何看待這一概念的？

張民安：這次的梅州金融改革實際上是對現(xiàn)有法律提出了挑戰(zhàn)，很多的改革內(nèi)容都跟法律是有沖突的，如果不從法律層面上來進(jìn)行實質(zhì)性的改革，那么這個改革到最后就會以失敗告終。

時代周報：你覺得梅州此次的金改，最大的障礙來自于哪里？

張民安：梅州的改革至少在法律層面上是有障礙的，而且這個障礙并不是一般規(guī)章制度的障礙，是國家層面大法的障礙。《物權(quán)法》對農(nóng)村宅基地如何取得，如何使用，能否抵押，有明確規(guī)定。再一個就是《土地管理法》也有明確的規(guī)定，第三個就是《擔(dān)保法》對哪些財產(chǎn)能夠作為抵押都是有明確規(guī)定的。所以解決農(nóng)村的宅基地問題，最大的障礙在于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》這三個國家大法，這是屬于民法的內(nèi)容。

因此，一個地方政府如果要進(jìn)行任何形式的改革，最底線就是無法突破國家大法，尤其是宅基地的改革，你不能突破《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》這些構(gòu)成民法層面的基本大法。第一，總體上來講，中國的民法在對待宅基地的態(tài)度上是非常保守的。就是農(nóng)民宅基地的取得要通過上面所述的三個大法，申請—審批—獲得這樣一種嚴(yán)格的形式。第二，取得農(nóng)民宅基地的方式也是高度管制，嚴(yán)格限制。一旦你取得宅基地的使用權(quán)，那宅基地只能作為住所來使用它，或者在宅基地旁邊建一些附屬物，例如豬圈、雞欄等。第三，就是不允許農(nóng)民的宅基地出賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。農(nóng)民的宅基地可以轉(zhuǎn)讓給本村的村民，但即使是本村村民也是要取得擁有宅基地資格的。第四，農(nóng)民的宅基地不能夠從事生產(chǎn)或者經(jīng)營。第五，農(nóng)民的宅基地是不能抵押的。為什么現(xiàn)行的法律明確禁止農(nóng)民把宅基地抵押給銀行呢，一旦允許農(nóng)民的宅基地作為抵押物，那就意味著農(nóng)民的宅基地就會成為一個自由交易的財產(chǎn)，導(dǎo)致的結(jié)果可能是，農(nóng)民都把宅基地拿去銀行抵押貸款，資本是運(yùn)轉(zhuǎn)活了，但是由于村民可能會反復(fù)多次地將宅基地作為抵押物，這樣使得集體土地的面積越來越小。

三大法與土地集體所有權(quán)沖突

時代周報：你覺得中國現(xiàn)行對農(nóng)村宅基地的法律體系是否合理嗎？

張民安：我國的《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》對于農(nóng)村宅基地的管制是存在很大的問題，規(guī)范調(diào)整宅基地的三部大法，《物權(quán)法》《擔(dān)保法》在民法性質(zhì)上屬于私法，私法調(diào)整私人之間的關(guān)系，政府是不能干預(yù)的，是由民事主體自己權(quán)衡利害關(guān)系來解決事情。現(xiàn)在最主要的問題是，農(nóng)民的宅基地問題是由私法來調(diào)整還是由公法來解決，如果是民法上的問題，則一定要遵守民法上“意思自治”的原則，應(yīng)當(dāng)由民事主體自己來決定。既然這個土地是農(nóng)民集體土地，該怎么使用，如何使用都是農(nóng)民自己的事情。所以我說現(xiàn)在宅基地的問題實際上犯了一個嚴(yán)重的錯誤，把原本是私法上的問題公法化，管理色彩非常強(qiáng)，帶有計劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印。違反了《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》這些私法性質(zhì)的法律精神。

其次，對宅基地的高度管制、嚴(yán)格管理違反了宅基地本身的性質(zhì)。按中國現(xiàn)行的《物權(quán)法》《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民取得宅基地不是取得所有權(quán)，僅僅只是取得使用權(quán)，使用權(quán)是建立在集體組織享有所有權(quán)的基礎(chǔ)之上。農(nóng)民集體土地的所有權(quán)歸農(nóng)民，農(nóng)民享有所有權(quán)就意味著他享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，這是民法上一個最基本的知識。占有，這些土地是我們集體成員的；使用，我使用它來種茶業(yè)，養(yǎng)魚，做工廠，建廠房；收益，我可以把它出租；處分，我們可以把集體土地賣給別人。但是現(xiàn)在，《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》一方面認(rèn)為農(nóng)民對土地享有所有權(quán)，這個所有權(quán)就意味著農(nóng)民可以把他的一部分分給組織成員作為宅基地，就意味著作為集體組織，他們村民可以處分這個土地，那你為什么又限制集體組織的成員來處分他的東西？

時代周報：那么是否可以認(rèn)為，上述三種大法本身就與“農(nóng)民集體所有權(quán)”這個制度相沖突？

張民安：確實如此，所有權(quán)不管是集體的也罷，國家的也罷，個人的也罷，所有權(quán)天生的就有處分權(quán)。但是為什么又要限制農(nóng)民把他的宅基地用來抵押呢？按照現(xiàn)在的法律，實際上已經(jīng)違反了我們《物權(quán)法》上最基本的理論，就是剝奪了農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán)，它也剝奪了農(nóng)民集體土地組織成員所享有的自由決定宅基地處分的權(quán)利。直接地說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)或農(nóng)村宅基地所有權(quán)變得不完整。這就導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)跟國有土地所有權(quán)是不平等的。當(dāng)一個主體對一個客體喪失處分權(quán)的時候，就已經(jīng)背離了所有權(quán)的性質(zhì)。

宅基地應(yīng)進(jìn)入流通市場

現(xiàn)行的土地管理法范文第3篇

關(guān)鍵詞：提地流轉(zhuǎn)、土地征用制度、閑置土地

土地是人類賴以生存的最重要的資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，生民之本。農(nóng)業(yè)豐則國家盛，農(nóng)民富則國家穩(wěn)。我國人口眾多，是一個土地資源非常貧乏的國家。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口增長、城市化進(jìn)程加快、生態(tài)惡化等原因，對土地資源的需求不斷增加，人多地少的矛盾更加突出。很多地方普遍存在著只顧眼前的利益，而忽視了長期的利益，以犧牲寶貴資源為代價來換取發(fā)展速度，這不僅影響我國社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而且還危及后代的生存生活條件。因此關(guān)于土地資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理等各個方面的立法完善尤為重要，運(yùn)用法律手段管理土地，切實保護(hù)土地資源。

一、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律

對于集體土地流轉(zhuǎn)我國法律法規(guī)是嚴(yán)格限制和禁止流轉(zhuǎn)的。1986年的《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地” 這條規(guī)定具有很大的局限性，從法律制度上嚴(yán)格地將農(nóng)村集體土地拒之于市場門外。實際農(nóng)村土地市場卻是客觀存在，而且是興旺不可抑制的，現(xiàn)在各地的農(nóng)村中，包括集體土地、鄉(xiāng)、村企業(yè)用地、農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象十分普遍，不僅涉及耕地流轉(zhuǎn)、拍賣，還有宅基地拍賣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地交易等非農(nóng)用地市場交易。這不僅不利于市場秩序的正常進(jìn)行，而且還流失了大量的國家稅費，并且不利于提高耕地利用需求和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，容易引起各種社會問題。顯然，目前禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款已滯后于當(dāng)前土地利用的現(xiàn)實，所以，要修改相關(guān)與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度抵觸的法律。建議修改《土地管理法》中關(guān)于禁止農(nóng)民集體所有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的規(guī)定，使耕地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)。因此集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度建議最好能變堵為疏，不斷地明確和完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式、條件和范圍，從而確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的最終受益者。

（一）明晰產(chǎn)權(quán)界定 ，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租或抵押，并且應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，權(quán)利人應(yīng)該提交相關(guān)的材料到登記機(jī)關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)的登記、變更等相關(guān)權(quán)利，使得登記后土地權(quán)利能更好的受國家法律保護(hù)。

（二）借鑒其他國家的經(jīng)驗，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)登記發(fā)證工作，通過開展發(fā)證工作，向農(nóng)民發(fā)放土地和宅基地證件，給農(nóng)民以主體資格，就可以明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體，增強(qiáng)農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)的控制力度，從根本上為集體建設(shè)用地全面入市創(chuàng)造良好的條件，對于將集體土地納入到統(tǒng)一的土地市場管理體系中，在國家法律的主導(dǎo)下，引導(dǎo)農(nóng)村土地市場規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

二、完善土地征用制度

（一）建立土地征用聽證程序。建立聽證程序保障被征用土地者的參與程度，聽取他們的意見。聽證制度是解決征地、被征地雙方的存在爭議和矛盾的有效途徑。在工業(yè)化和城市發(fā)展過程當(dāng)中，地方政府與被征地者之間在分配土地增值利益上的矛盾日益突出，近幾年出現(xiàn)了很多與征用土地有關(guān)的集體上訪現(xiàn)象，同時由于征地引發(fā)的和矛盾也日益增多，嚴(yán)重地影響了政治穩(wěn)定，和諧社會的構(gòu)建。主要原因是沒有平衡好雙方的利益，要使得雙方的利益能夠平衡，就要最大限度地滿足當(dāng)事人的意愿，只有把各方面的利益關(guān)系擺平，社會才能穩(wěn)定，因此，在征地過程中，建立起公平、公正的聽證制度，防止“公共利益”被無限擴(kuò)大。

（二）完善對被征地農(nóng)民補(bǔ)償及安置措施。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)不能符合現(xiàn)在的征地需要，應(yīng)當(dāng)修改我國《土地管理法》中關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，應(yīng)以土地的市場價格為標(biāo)準(zhǔn)，堅持市場化，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時就高不就低原則，建立完善土地補(bǔ)償機(jī)制，是從根本上解決失地農(nóng)民利益補(bǔ)償問題的重要前提，并且能最大限度地保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）土地征收補(bǔ)償爭議不應(yīng)該由實施征地的本級人民政府協(xié)調(diào)，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”在該條例中可以看出實施征地的本級人民政府既是當(dāng)事人又是裁判者，所以很難保證在征地過程中的公平和公正，政府在這個過程中既有裁決權(quán)又有定價權(quán)，被征地者在這兩個程序中都是和一個部門打交道，相當(dāng)于在審理案件過程中，讓一個當(dāng)事人自己當(dāng)法官判案，將對方置于不利的處境中，所以建議對補(bǔ)償方案有爭議和矛盾的不應(yīng)該由本級人民政府協(xié)調(diào)，可以由上一級人民政府協(xié)調(diào)，以確保在爭議解決過程中的公平。

（四）把被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來，利用一定比例的征地款，為他們辦理各種保險，讓他們能夠擁有和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。建立多元化的社會保險費用籌集機(jī)制。政府應(yīng)當(dāng)建立被征地農(nóng)民的專項社會保障資金，并專戶儲存，由專門機(jī)構(gòu)管理，達(dá)到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金，有利于解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。

三、閑置土地?zé)o償收回的處罰

我國現(xiàn)行《土地管理法》中第37條這樣規(guī)定“連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的建設(shè)用地土地使用權(quán)。”這條規(guī)定國家從可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，要求土地使用者不得閑置土地的規(guī)定是合理的，與此同時土地使用者大量的閑置土地會造成資源浪費，因而給予土地使用者經(jīng)濟(jì)上的處罰也是的合理的。從國家的角度來說，出讓土地的最終的目的是保障高效利用的土地，為了公共利益，實現(xiàn)國家對國有土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益和土地資源的管理，而不是處罰。國家對于在處罰的時候沒有考慮到個人利益，更多的是公共利益，應(yīng)該以公共利益與個人利益的保護(hù)形成合適的比例，達(dá)到平衡。所以，建議修改有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，對無償收回作適當(dāng)修正。首先，如果是房地產(chǎn)，沒有按規(guī)定的時間建設(shè)的，應(yīng)該逐年提高土地閑置費的比重。例如，第一年占出讓金的8%，第二年是15%或者更高，這樣可以加大開發(fā)商囤積土地的成本。其次，如果收回土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按一定比例的退還已收取的出讓金，作為對土地使用者違法行為的處罰，從理論上講，不應(yīng)該給予土地使用者任何費用。但是，因為土地使用權(quán)的價值相比較大，使用期限長，無償收回將給土地使用權(quán)人造成巨大的損失，這種行為過于嚴(yán)格。所以土地主管部門對于沒有按時使用而被收回土地的使用者，應(yīng)按照一定比例退還部分出讓金，這樣可以公平行政。

《土地管理法》的修訂工作會影響億萬百姓切身的利益。人們對土地的需求量也增大，但是土地是有限的，現(xiàn)在的土地供需矛盾不但存在，而且會越來越突出，人口數(shù)量的迅速增加和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭地，這些矛盾都需要采取合理有效的方式來處理，要協(xié)調(diào)好公共利益、社會效益、環(huán)境效益等利益，利用的就是法律手段，《土地管理法》的修訂不斷地協(xié)調(diào)這些矛盾，滿足人們的各種需要，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加強(qiáng)政治穩(wěn)定，構(gòu)建公平、公正、和諧的社會。（作者單位：甘肅蘭州市西北民族大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

［1］ 王權(quán)典．農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研析．

現(xiàn)行的土地管理法范文第4篇

關(guān)鍵詞：國家征收權(quán) 公共利益 公正補(bǔ)償

土地征收是國家利用公權(quán)力強(qiáng)制性地將土地國有化，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的一種途徑。嚴(yán)格規(guī)范國家公權(quán)力和切實保障公民私權(quán)利，是土地征收制度具備合理性和可行性的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和城市化水平的快速提升，我國現(xiàn)行的土地征收制度越來越不能適應(yīng)社會的發(fā)展，制度弊端日益顯現(xiàn)，由此引發(fā)的官民糾紛頻頻發(fā)生。據(jù)浙江省人民檢察院統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2008年至2011年間，浙江省檢察機(jī)關(guān)共查辦涉農(nóng)村土地管理領(lǐng)域案件800余件，其中發(fā)生在土地征收開發(fā)環(huán)節(jié)的有316件。就全國范圍而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打著“公共利益”的旗號，通過改變土地利用總體規(guī)劃，將基本農(nóng)田變?yōu)槲蠢玫卦俎D(zhuǎn)為建設(shè)預(yù)留地。土地征收的過程中，地方政府、村集體與失地農(nóng)民之間的利益嚴(yán)重失衡，矛盾不斷激化。從制度層面改進(jìn)與完善現(xiàn)行土地征收制度是規(guī)范政府公權(quán)力的運(yùn)用、保障公民私權(quán)利的行使，減少、緩解社會矛盾的重要步驟。

一、國家征收權(quán)的內(nèi)涵

（一）國家征收權(quán)的含義

國家征收權(quán)在兩大權(quán)威法律詞典――《布萊克法律詞典》和《牛津法律大辭典》――中均有界定。其中，《布萊克法律辭典》將國家征收權(quán)定義為：“國家以占有財產(chǎn)或主張權(quán)利的方式，或由于消滅財產(chǎn)或嚴(yán)重?fù)p害財產(chǎn)而實際上取得私人財產(chǎn)；或者在效果上等同于取得私人財產(chǎn)。當(dāng)政府行為直接地影響或?qū)嵸|(zhì)上滋擾財產(chǎn)所有人對財產(chǎn)的利用、占有和收益時便構(gòu)成了征收。”在《牛津法律大辭典》中，國家征收權(quán)是指“為了公共的目的，在必需或至少確實需要的情況下，國家最高政權(quán)擁有以補(bǔ)償方式強(qiáng)制取得公民財產(chǎn)的權(quán)利。”簡而言之，國家征收權(quán)是國家為了公共目的而占用私人財產(chǎn)的權(quán)力”。

（二）國家征收權(quán)的特征

國家征收權(quán)的特點可以歸納為以下幾個方面：

1.征收權(quán)的權(quán)力來源是國家

“是國家或者共同體所擁有的絕對且永久的權(quán)力。” 是國家的靈魂，是國家的本質(zhì)屬性，具有絕對性、永久性、不可侵犯性等特征。征收權(quán)是國家的具體表現(xiàn)之一，在具備一定條件時，國家可以憑借其對私人所有的財產(chǎn)限制甚至剝奪。

2.征收權(quán)的實施目的是公共利益

征收權(quán)是國家的權(quán)力，只能由國家行使。然而，這一權(quán)力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基礎(chǔ)上的，因此，國家行使這一權(quán)力必須要限制在嚴(yán)格的條件范圍之內(nèi)，征收權(quán)的行使必須要有正當(dāng)性。公共利益是征收權(quán)行使的唯一正當(dāng)理由。個人權(quán)利實現(xiàn)的前提是社會公共利益的維護(hù)，當(dāng)公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，個人利益應(yīng)當(dāng)讓位于社會公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，國家才有權(quán)力行使征收權(quán)限制甚至剝奪公民的私人權(quán)利。

3.征收權(quán)的行使前提是公正補(bǔ)償

征收權(quán)行使的后果是限制或剝奪公民的私人權(quán)利，實質(zhì)上是以犧牲公民的個人利益為代價維護(hù)社會公共利益。全體社會成員有義務(wù)通過分擔(dān)個別公民的利益犧牲緩解被征收公民的損失，以達(dá)到公共利益與個人利益之間的相對平衡。可以說，補(bǔ)償與征收是唇齒相依的關(guān)系，無補(bǔ)償即無征收。

二、土地征收制度的立法現(xiàn)狀及其存在的問題

（一）土地征收制度的立法現(xiàn)狀

美國、日本、臺灣地區(qū)等土地征收制度較為完善的國家或地區(qū)都是采用集中立法的方式規(guī)范土地征收制度，即制定統(tǒng)一的土地征收法。我國至今還沒有一部統(tǒng)一的土地征收法，土地征收制度散見于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律及地方法規(guī)等之中。我國《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征收并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。”

另外，各省市自治區(qū)在法律規(guī)定的框架內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)的實際情況都會制定相關(guān)的土地征收規(guī)范。如浙江省《浙江省土地管理實施辦法》出臺之后，省內(nèi)各市還會制定相關(guān)的土地征收條例等規(guī)范。

（二）現(xiàn)行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法對土地征收的規(guī)范缺乏可操作性

公共利益是一個很抽象的概念，解釋不當(dāng)很容易造成國家征收權(quán)行使的異化。在立法技術(shù)上，多數(shù)國家采用明確列舉的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三條以列舉的方式列出了三種可以進(jìn)行征收或者征收的土地房屋的項目，只有符合這三項的事項才被認(rèn)為具有高度公共性的項目，否則無法通過征收取得土地或房屋。在我國，《憲法》、《土地管理法》等對土地征收的規(guī)定只是從基本法的層面肯定了國家享有土地征收權(quán)；雖然提到了“公共利益”，但是并沒有對公共利益進(jìn)行具體界定。過于原則性的規(guī)定不利于約束行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法實施土地征收，導(dǎo)致大量的超出“公共利益”范疇的侵權(quán)征收出現(xiàn)。

2.立法對地方政府職能定位不當(dāng)導(dǎo)致政府在土地征收中權(quán)力過分?jǐn)U張

我國實行市場經(jīng)濟(jì)，土地作為重要的生產(chǎn)要素，應(yīng)當(dāng)靠市場配置。然而，我國土地的供應(yīng)自1998年開始行政手段完全代替了市場配置，土地供應(yīng)行政化產(chǎn)生了政府壟斷土地一級市場的局面。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，在土地征收過程中，被征收土地的農(nóng)民的補(bǔ)償費直接由政府支付，可見，政府此時充當(dāng)交易一方主體的角色。基本法對土地征收具體事項規(guī)范的過于原則性，使得地方政府承擔(dān)制定本地區(qū)土地征收管理辦法、實施細(xì)則等具體操作規(guī)范的工作，因此，地方政府此時充當(dāng)了立法者的角色。地方政府集立法者、執(zhí)行者、交易者與一身，權(quán)力的異化與過分?jǐn)U張使得土地征收過程成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。

3.立法規(guī)定的被征收人權(quán)益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低補(bǔ)償范圍過窄

《土地管理法》中雖有規(guī)定征收耕地和其他土地的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費以及附著物和青苗補(bǔ)償費的標(biāo)準(zhǔn)，但在實際操作的過程中，上述相關(guān)補(bǔ)償費的具體標(biāo)準(zhǔn)仍要由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。實際上，各地區(qū)規(guī)定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既未考慮土地使用權(quán)出讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，標(biāo)準(zhǔn)過低過于死板，并不能使被征收土地的農(nóng)民保持原有的生活水平。

我國現(xiàn)行法律將土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償及地上附著物和青苗的補(bǔ)償三個方面。顯然，這種土地征收補(bǔ)償范圍是嚴(yán)格限定在征收產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)損失范圍內(nèi)，征收所帶來的間接聯(lián)系以及延伸的附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。而日本土地征收法將征收經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償、少數(shù)殘存地補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償及延伸的附帶損失補(bǔ)償均納入到補(bǔ)償范圍；另外，德國和臺灣地區(qū)也是將直接損失、間接損失及附帶損失都納入到補(bǔ)償范圍之內(nèi)。對比之下，我國的補(bǔ)償范圍明顯過窄，這對失地農(nóng)民的合法權(quán)益的保障極為不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的協(xié)調(diào)和配合，如土地規(guī)劃制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地交易制度、社會保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善無疑是建立健全我國土地征收制度的最重要的環(huán)節(jié)。

（一）采用列舉的方式明確界定“公共利益”的法律內(nèi)涵

公共利益是政府行使土地征收權(quán)的唯一正當(dāng)理由，也是國家公權(quán)力侵犯公民私人財產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)性來源。我國對“公共利益”的現(xiàn)有規(guī)定屬于概括式規(guī)范，較為原則，過于籠統(tǒng)，政府行使征收權(quán)的具體事項基本無法可依，難免導(dǎo)致征收權(quán)行使的異化。事實上，在我國，正是因為“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府濫用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，導(dǎo)致良田變成荒地，農(nóng)民被迫離開家園的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。因此，我國立法應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有概括規(guī)定的前提下，具體列舉出屬于“公共利益”的事項，將政府的征收行為嚴(yán)格限制在法定范圍之內(nèi)，從法律層面切斷征收權(quán)力濫用、異化的源頭。

（二）明確土地補(bǔ)償事宜的立法規(guī)定

土地補(bǔ)償是土地征收制度的核心環(huán)節(jié)，合理規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)母黜検乱思饶茏畲笙薅鹊陌矒崾У剞r(nóng)民，減少征收的阻力，也能為失地農(nóng)民將來的生活提供保障。對于我國而言，應(yīng)當(dāng)從立法的角度，加大土地補(bǔ)償?shù)牧Χ取５谝唬岣咄恋匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民能夠維持原有的生活水平；第二，擴(kuò)大土地補(bǔ)償?shù)姆秶瑢㈤g接損失和延伸出的附帶損失一并納入到補(bǔ)償范圍之內(nèi)；第三，明確補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w，改變將補(bǔ)償費用發(fā)放給村集體組織，再由村集體組織分配給農(nóng)民的做法，將補(bǔ)償費用的收益主體明確為失地農(nóng)民。減少中間環(huán)節(jié)，更有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。第四，明確土地征收的司法救濟(jì)制度，政府在土地征收過程中處于明顯的強(qiáng)勢地位，農(nóng)民屬于較為弱勢的群體，引入司法救濟(jì)制度，能夠有效制約和糾正違法的土地征收行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）采用集中立法的模式建立統(tǒng)一的土地征收法

國際上通行的土地征收法的立法模式有兩種：分散式立法與集中式立法。其中，集中式立法更具優(yōu)越性，也更符合我國的基本國情。

第一，集中式立法模式有利于統(tǒng)一和明確立法目的；第二，有利于減少甚至避免不同位階規(guī)范之間的法律沖突和矛盾，維護(hù)法律的權(quán)威和嚴(yán)肅性；第三，我國現(xiàn)行的土地所有制是國家所有和集體所有的公有制形式，在集體土地所有權(quán)自身不完善、中央政府與地方政府之間的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈現(xiàn)出異常的復(fù)雜性，集中式立法更有利于應(yīng)對這種復(fù)雜的局面。

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現(xiàn)行的土地管理法范文第5篇

與其他項目相比，大中型水利水電工程的建設(shè)用地具有自身的特點，歸結(jié)起來有以下四個方面：

第一，工程征地量大，占用耕地多，需要安置的移民多。大中型水利水電工程一般都需要占用和淹沒大量土地，少則數(shù)萬畝，多則數(shù)十萬畝。例如，已經(jīng)建成的小浪底水利樞紐工程在河南省總占地量超過30萬畝，正在建設(shè)的燕山水庫占地6.5萬畝，即將開工的南水北調(diào)中線工程在河南省占地38萬多畝，其中永久性占地19萬多畝。在所占用和淹沒的土地中，80%以上的是耕地，其中大部分是基本農(nóng)田。在移民安置方面，小浪底水利樞紐工程河南省境內(nèi)移民15.94萬人，燕山水庫移民2萬多人，南水北調(diào)中線工程預(yù)計移民21萬。

第二，用地政策具有特殊性，征地程序和規(guī)定不完善，政府行政行為明顯。根據(jù)1986年頒布的《土地管理法》規(guī)定， 1991年國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》（以下簡稱《征地移民條例》），這是我國第一部針對水利水電工程建設(shè)征地和移民安置制定的專項法規(guī)。隨著《土地管理法》的修改，以及國務(wù)院28號文件等一系列政策的實施，《征地移民條例》的規(guī)定就顯得比較滯后，征地程序和規(guī)定顯得不夠完善，政府的行政行為較為明顯。

第三，征地移民工作時間緊，任務(wù)重。大中型水利水電工程基本屬于國家或省重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，有的還是世界矚目的工程，如小浪底水利樞紐工程、南水北調(diào)中線工程等，其對改善和優(yōu)化區(qū)域環(huán)境，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要意義。因此，這些項目都得到了各級政府的高度重視，一般都成為省長工程、市長工程。項目一旦進(jìn)入用地階段，國家往往把征地移民任務(wù)一級一級落實到各級政府和主管部門頭上，限期完成征地移民任務(wù)。各級政府和主管部門在征地、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、實現(xiàn)占補(bǔ)平衡和移民安置等工作上的壓力非常大。

第四，大多數(shù)工程涉及不同的行政區(qū)域，協(xié)調(diào)工作量大。大中型水利水電工程一般跨兩個以上地市，涉及若干個縣市。例如，小浪底水利樞紐工程河南省境內(nèi)涉及洛陽、三門峽、濟(jì)源3個省轄市的7個市（縣、區(qū)）。南水北調(diào)中線工程在河南省境內(nèi)穿過南陽、平頂山、許昌等8個省轄市的34個市（縣、區(qū)）。由于涉及的地方較多，在用地和移民政策尤其是相關(guān)費用標(biāo)準(zhǔn)上不僅要考慮地市內(nèi)的平衡，還要考慮地市間的平衡，增加了協(xié)調(diào)工作的難度。

存在的問題及原因

大中型水利水電工程征地移民是一項龐大的系統(tǒng)工程，工程用地的特殊性決定了征地移民安置的復(fù)雜性，征地移民安置問題已經(jīng)成為大中型水利水電工程建設(shè)的主要問題之一。

一是管理體制不合理。大中型水利水電工程征地移民工作是一項綜合性的工作，需要有關(guān)部門參與，這就出現(xiàn)了在不同部門和機(jī)構(gòu)之間合理分工與綜合協(xié)調(diào)的要求。從河南省的情況看，在管理體制上還存在著多頭管理和分工不合理的問題，導(dǎo)致看似都管又都管不好的現(xiàn)象。如南水北調(diào)中線工程，河南省水利廳負(fù)責(zé)水政等方面的管理，省移民辦負(fù)責(zé)征地移民安置等方面的管理，南水北調(diào)辦公室負(fù)責(zé)工程建設(shè)等方面的管理。在征地移民方面，省移民辦和市縣各級移民辦（局）負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償和移民安置工作，國土資源部門負(fù)責(zé)征地報批工作。但由于征地補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等資料都掌握在各級移民部門手中，國土資源部門在進(jìn)行告知、確認(rèn)、聽證以及填報“一書四方案”時非常困難，直接影響征地資料的匯總與用地報批。

二是在法律法規(guī)方面，存在著不完善和滯后現(xiàn)象。現(xiàn)行的《征地移民條例》片面強(qiáng)調(diào)國家征地的強(qiáng)制權(quán)，忽視了對被征地單位和個人權(quán)益的保護(hù)；對失地農(nóng)民的補(bǔ)償費用過低，有的還不能完全到位，難以保證其基本的生活需求；移民安置的方法單一，很難保證移民移得出、穩(wěn)得住。

三是征地補(bǔ)償費用和移民安置標(biāo)準(zhǔn)低。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，大中型水利水電項目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高，近幾年實際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增加到年產(chǎn)值的10倍。但這個標(biāo)準(zhǔn)與河南省目前執(zhí)行的其他項目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比還相差很遠(yuǎn)，被征地單位和群眾難以接受。

四是有關(guān)規(guī)費標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地工作經(jīng)費沒有列入概算。根據(jù)河南省有關(guān)規(guī)定，征占基本農(nóng)田的耕地開墾費按土地補(bǔ)償費的一倍繳納（約10000元/畝），征占其他耕地的按土地補(bǔ)償費的0.5倍繳納（約5000元/畝）。但大中型水利水電工程征占耕地的開墾費遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上述標(biāo)準(zhǔn)，最高的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)為3900元/畝，低的僅有2000元/畝左右，這個標(biāo)準(zhǔn)很難保證占補(bǔ)平衡任務(wù)的完成。另外，在大中型水利水電工程概算中沒有把征地管理費、土地勘測定界費等必要的費用列入，導(dǎo)致征地工作和土地勘測定界工作缺乏保障。

五是歷史遺留問題多。大中型水利水電工程用地的特殊性導(dǎo)致了很多歷史遺留問題，在這些問題中，先用后征甚至用而不征現(xiàn)象最為常見。

對策與建議

大中型水利水電工程征地移民工作是一項綜合性的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)部門共同努力才能很好地完成。從實際工作來看，應(yīng)從以下幾個方面加強(qiáng)相關(guān)工作。

第一，盡快處理歷史遺留問題，完善相關(guān)手續(xù)。對歷史遺留問題，應(yīng)該本著“尊重歷史、面對現(xiàn)實、簡化程序、依法完善”的原則盡快辦理相關(guān)手續(xù)。

第二，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，理順管理機(jī)構(gòu)。建議國家合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步理順管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確相關(guān)部門在征地移民方面的職責(zé)范圍，減少部門之間的掣肘，從組織上保證大中型水利水電工程征地移民工作的順利開展。

第三，完善有關(guān)法律法規(guī)，明確征地移民程序。現(xiàn)行的《征地移民條例》等規(guī)定是根據(jù)1986頒布的《土地管理法》制定的，應(yīng)該根據(jù)修改后的《土地管理法》的要求，本著以人為本和構(gòu)建和諧社會的原則，結(jié)合正在進(jìn)行的征地制度改革，完善征地移民程序，使征地移民工作逐步納入依法規(guī)范、科學(xué)合理、公平公正的軌道。