公民基本權利限制法律論文
前言：本站為你精心整理了公民基本權利限制法律論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
內容提要:公民基本權利是憲法所規定的公民在國家和社會生活中最主要的權利。公民基本權利進入行為領域,都應受到限制,但對限制公民基本權利的國家行為應實行更為嚴格的“限制”。對公民基本權利的限制應遵循下述原則:(1)不損害基本權利本身原則。不能只見限制,不見權利;(2)法律保留原則。對公民基本權利的限制,應由全國人大及其常委會的立法進行;(3)明確化原則。限制公民基本權利的法律條文的文意,應具體明確;(4)司法審查原則。對限制公民基本權利具體行為,公民相對人可提起司法審查。
一、公民基本權利的分類及其限制的必要性
什么叫公民基本權利?我國憲法學界的解釋可謂眾說紛紜,但眾多的理解可以分為兩類:一類是從憲法規范入手,主張憲法規定的權利就是公民基本權利;另一類定義著眼點是放在“基本”二字上面,而不在于憲法有沒有規定。筆者贊成第一種理解。公民基本權利的終極來源問題,主要是一個學術問題,憲法規定范圍之外公民是否享有其他基本權利,也是一個見仁見智的問題。我們討論的是現實生活中憲法確認的公民基本權利的保護問題,應以憲法規定的公民基本權利為前提。
對我國公民的基本權利,學者們從不同標準出發,作了不同的分類。有的將公民基本權利分為六個權利群:一是平等權,在我國指法律適用上的平等;二是政治權利,包括選舉權與被選舉權、監督權等。這是公民追求社會發展、實現高層次需求的重要渠道;三是精神、文化活動的自由、通信自由與秘密等;四是人身自由與人格尊嚴。這是最古老、最經典的基本權利,也是最易受到傷害的基本權利;五是社會經濟權利,包括財產權、勞動權、休息權、生存權、受教育權等,這是發展較快、范圍較寬、類型較多的基本權利;六是獲得權利救濟的權利,包括申告權、求償權、救助權等,也是基本權利的保障機制[1]。還有的將公民基本權利劃分為九類:(1)平等權;(2)選舉權與被選舉權;(3)言論、出版、結社、集會、游行、示威自由;(4)人身自由;(5)宗教信仰自由;(6)文化教育權利;(7)社會經濟權利;(8)監督權與請求權;(9)特定主體的權利。對這些分類法,筆者只有一個不同意見:應將公民財產權從公民社會經濟權利中獨立出來,成為單獨的一類權利。公民財產權是一種自由權,對抗國家不當侵犯,公民經濟權利是以勞動權、社會保障權為主體,包括國有、集體企業員工參與民主管理的權利,主要是公民從國家得到受益的權利。從一定意義上講,公民財產權與屬于社會權的公民經濟權是一對對抗性權利,將它們劃為一類并不合適。
依據傳統的自由權和社會權二分法,公民基本權利可以劃分為此兩大體系。社會權與自由權的區別在于:自由權所依奉的理念是自由,社會基本權所追求的價值是實質平等;自由權是消極的防御性權利,即國家不必對自由權做任何的行為。自由權在其最基本、最狹窄的意義上就是個人排除國家介入私人領域,以確保個人自由決定與自由行動的權利;社會基本權是一種積極權利,要求政府采取積極的措施,如通過促進就業,弱勢群體的生存照顧,社會保障來幫助公民實現。自由權一般稱為公民的消極權利,社會權又稱為受益權,一般稱為公民的積極權利。
從廣義上講,不論是公民的消極權利還是公民的積極權利,原則上都要受到限制,但限制的原因與方法有根本區別。從原因上看,公民積極權利的限制,根本原因在于社會經濟發展水平,如我國廣大農村地區的公民,除個別經濟發達地區外,多數尚未享受到與城市居民平等的社會保障權利,基本原因還是經濟條件的限制,國家財力的不支。公民消極權利的限制,根本原因是為了維護社會公共利益和國家安全。從限制方式看,一般認為公民積極權利是一種綱領性權利,只有國家立法將其具體化后,公民才能實際享有;公民消極權利是一種具體性權利,國家立法只是限制權利的邊界。因此,我們所討論的公民基本權利的限制,原則上僅指對公民消極權利的限制?；緳嗬芊袷芟拗?能否被其他權益壓倒,取決于相應方有沒有更高的價值。公民基本權利非常重要,但無限制的行使會毀損社會其他成員的權利與自由。美國著名大法官霍爾姆斯就說過:“對言論自由作最嚴格的保護,也不會容忍一個人在戲院中妄呼起火,引起恐慌。”[2]我國學者一般認為,我國憲法所規定的公民基本權利,除完全精神領域的權利外,只要權利人行使權利進入行為領域,都應有所限制。筆者見到的我國憲法學者論及的例外情況只有兩處:(1)思想自由。思想自由不是我國憲法明文規定的公民基本權利,但它是言論自由的前提條件,言論自由實際是思想自由的物化形式,故也可以說思想自由是我國憲法所保護的隱含性權利。徐顯明認為:“思想自由是一種絕對自由,因為思想自由不可剝奪,不能限制,也無法限制?！盵3]一般認為,僅屬于個人思想記載不流傳他人的日記屬于思想自由范圍,不能憑日記中的“反動思想”予人以罪;(2)人格尊嚴。我國憲法第三十八條規定:“中華人民共和國公民人格尊嚴不受侵犯,禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害?！庇袑W者認為,依據我國憲法這一規定,我國公民的人格尊嚴是一種絕對權利。
為了“國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”,為了社會公共利益和國家安全的需要,公民基本權利應該受到限制,但限制又不是漫無邊際的,在實體和形式上都應受到更為嚴格的“限制”。用后一種“限制”規范前一種限制,防范前一種限制不當損害公民基本權利,是我國法治建設的一個重要課題。因此,討論我國公民基本權利限制應遵循的基本原則是十分必要的。
二、不損害基本權利本身原則
顧名思義,公民基本權利是憲法所保護的公民最根本的權利,對權利的任何限制,都不應該損害公民享有基本權利本身。但在憲政史上,那種限制大于權利的現象并不鮮見。由于國家可以運用立法等形式限制公民對基本權利享有的程度和范圍,本應是憲法下位法的法律侵犯甚至剝奪公民對基本權利的享有是一種真實的危險。早在法國大革命之初,著名政論家米拉波就指出“人權宣言”中就隱含著這種危險,他說:“從國民制憲議會對人權的每一步解釋中我們都會看到,認為公民不得濫用權利的思想很突出,制憲會議常常由于謹慎而對此加以夸大。由此便產生出種種限制、周密的預防辦法和每一條款前精心設置的條件。這些限制、預防辦法和條件幾乎到處都使義務取代了權利,使羈絆取代了自由?！盵4]131-132另一位同時代政論家盧斯塔洛指出《:人權宣言》中“‘意見的發表只要不擾亂法律所規定的公共秩序,任何人都不得因其意見而遭受干涉’。這個條件如同一只箍套,可以任意放松或收緊。公眾輿論對此不接受也是枉然?！盵4]132列寧批判了資本主義國家在憲法表面規定人民享有許多自由,但又通過具體法律剝奪人民的自由。辛辣地痛斥國民黨頑固派“掛憲政的羊頭,賣的狗肉。??一面談憲政,一面卻不給人民絲毫的自由”[5]。在吸取歷史教訓的基礎上,二戰后一些國家的憲法明確規定了法律限制基本權利與自由的界線。
社會主義國家是人民自己的國家,人民的國家理所當然應該保護人民的基本權利。但是理論與現實并非總是完全一致。斯大林對資本主義國家的言論出版自由曾有一段很有名的批判,他認為在西方資本主義國家,由于出版社、報紙等機構掌握在資產階級手中,勞苦人民的言論出版自由只是表現為法律紙面上的權利,不是真實享有的權利。斯大林的批判有道理。在西方國家,由于大財團對出版機構的控制,由于勞動群眾經濟能力的限制,占人口少數的財團勢力的聲音往往壓過多數勞動群眾的呼聲。斯大林接著提出,在社會主義的蘇聯,要對勞動群眾的出版權給予物資保障,使之從紙面權利變為真實權利。蘇聯1936年憲法據此規定了對勞動者出版自由的物資保障。但斯大林和蘇聯1936年憲法忽略了一個根本性的前提問題:對出版自由的物資保障只能建立在出版真實自由的基礎之上。蘇聯解體前的蘇共領導人利加喬夫,一般被認為是傳統派代表人物,批評蘇聯體制的基本弊端之一是執政黨“壟斷真理”。壟斷真理,就是社會沒有思想自由、言論自由、出版自由;出版自由都沒有,又遑論對出版自由的物資保障!
我國在對公民基本權利的保護上,很多方面對限制作了最大克制,最大程度不妨礙公民享有基本權利自身。如我國公民的選舉權與被選舉權,享有主體按照憲法第三十四條的明文規定,“中華人民共和國年滿十八周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都享有選舉權與被選舉權,但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”選舉權、被選舉權享有主體的排除條件僅限于被依法剝奪政治權利的人,范圍很狹小。據1981年全國縣級直接選舉的統計資料數,被剝奪政治權利的人只占18周歲以上公民人數的0.03%。
也要看到,我國也有個別法律對公民基本權利的行使限制過嚴了一些。前不久新聞媒體報道了這樣一個事件:某市,幾十個中老年居民因不滿政府對他們住宅的強行拆遷,穿著“保障憲法權利,反對強行拆遷”字樣的背心,騎著自行車,在大街上穿行。當地公安部門以組織和參加非法游行之名要追究這些參與者。應該說,依據現行法律,公安部門的行為有法律依據,但我們更要思考這樣一個問題:為什么受到社會輿論廣泛同情的行為,依法卻得不到保護,而是被法律嚴格限制?這就又引出一個問題,相關法律對公民基本權利是否限制過嚴?按照我國集會游行示威法的規定,我國公民申請舉行集會游行示威,應先到當地公安部門申請,由公安部門審查許可;對公安部門不予許可的決定,只能向該部門所屬的政府申請行政復議,行政復議為終局決定。自《集會游行示威法》出臺17年來,各地幾乎未見有依照法定程序舉行集會游行示威活動的記錄。對公民此項基本權利限制過嚴,表面上看有利于社會穩定,實際隱藏著兩大負向效果:其一,集會游行示威是公民防范政府權力濫用的激烈方式,是監督政府的激烈方式,是一道規范政府行為的“防火墻”。失去了這道“防火墻”,政府權力異化的幾率也隨之上升;其二,集會游行示威雖然是公民表達訴愿的一種激烈方式,但畢竟是在法治軌道內運行。公民失去了正當表達訴愿的渠道,社會矛盾依然存在,并會演化為不受法治約束的群體性鬧事事件,更不利于社會穩定。因此,在時機成熟后,應對該法作必要的修改。
我國對公民基本權利保護的另一個缺失,是在憲法和法律中缺乏對國家的否定性要求。盡管在憲法和法律中規定了公民許多受保護的權利,但是憲法對于法律不可以規定什么卻沒有做出明確的限制。嚴格而言,我國立法機關的立法范圍是不受限制的。借鑒法治先進國家的經驗,憲法對國家的否定性要求有助于防范國家權力的濫用。
我們主張將“不損害基本權利本身”作為國家實施對公民基本權利限制行為應遵循的第一原則,沒有主張比例原則(又稱為最小損害原則),是因為“不能損害基本權利本身”是對國家限制行為的最起碼的要求,比例原則在法治發達國家也未全部推行。我國法治建和人權保障應結合國情,夯實基礎,不宜追新標高,不切實際。
三、法律保留原則
法律保留原則最初由德國人奧托·梅耶提出,指的是為了抑制行政權的恣意,對國民權利、自由的限制,不允許由行政權來進行,而必須保留給立法權(法律)。法律保留原則今天成為法治國家所奉行的一種公民基本權利限制制度,該制度強調任何情況下對基本權利的限制都必須以代議機關(國會)通過的法律為準,與之相適應的是,設計一個法律(限制人權)的解釋時,應該采取最有利于公民權利之方式。由于公民權利在憲法秩序中的核心地位,出于民主社會以多數意志約束少數或個人的當然邏輯,法律保留原則在當代憲政體系中便有了持續存在的充分正當性。
法律保留原則成為我國限制公民基本權利應當遵循的基本原則的應然性在于:
第一,我國憲法第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！庇扇嗣裰鳈嘣瓌t邏輯性推導出人民代表大會制度是中國公民行使民主權利的根本政治制度,人民代表大會構成國家政治體制的核心,是人民當家做主的最基本形式。作為民主的起點和歸宿的公民基本權利,自然只能由人民代表按照人民的意志予以保障或限制。我國是一個單一制國家,單一制國家的基本特征是全國法律的統一,對公民基本權利的限制應由全國人大及其常委會統一立法進行。
第二,中國的行政權力和司法權力不是平行于立法權的第二權或第三權。如果讓一種派生權力去扮演“原生權力”的功能,不但會突顯立法作用的缺失,而且這種公權力的逆向行使,會造成憲政核心的錯位乃至于動搖憲政的根基。
第三,我國專門性憲法保障機構的缺位以及憲法不能司法適用的實際狀況,導致一旦開啟行政權干預公民權利的閘門,那么在中國歷史既定的專制和集權傳統的背景下,行政權一定會以公共理性的化身和公共利益的最佳判斷者之面貌出現,從而演出一幕又一幕侵犯公民基本權利的悲劇。
許多法治先進國家對公民憲法基本權利的保護已經超越法律保留原則,進而對法律的合憲性進行審查,或者即便法律規定了某種限制,司法機關也要結合個案審查限制的必要性。我國目前受條件所限,還難以達到這種程度。
我國現行憲法未明確規定限制公民基本權利的立法層次,是一個較大的缺失。在中國制憲史上,建國前的憲法文本幾乎都明文規定對公民的人身、住宅、通信、言論、出版、結社、集會、游行、示威自由等基本權利,非依法律不得限制。雖然也只有1946年的《中華民國憲法》對“法律”作出明確界定,系指“立法院通過,總統公布之法律”,但其他憲法文本所稱限制基本權利的法律是指立法機構之“法律”,意思是清楚的。雖然這些憲法文本多數只有字面上的意義,并不表示人民真實權利的享有,但就憲法文本自身而言仍有借鑒意義。
按照我國立法法的規定,在國家對公民基本權利的限制措施中,只有犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰排除了對國務院的授權立法,顯然授權過寬。2004年憲法修正案的亮點之一就是“國家尊重和保障人權”入憲。提高限制公民基本權利的立法層級,防范授權立法可能帶來的重社會管理、輕人權保障的危害,是尊重和保障人權的必要措施。
四、明確化原則
明確化原則是指限制公民基本權利的法律條款文意應具體而明確,不宜使用模糊性條款。
由于憲法的特殊性,相當部分的憲法規范比較原則。對于公民基本權利的限制條件有少量在憲法條文中作了一定具體化的規定,如我國憲法第三十六條規定:“任何人不得利用宗教進行破壞社會秩序,損害公民身體健康,妨礙國家教育制度的活動”;第四十條規定:“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機關或者檢察機關按照法定的程序對通信進行檢查外,任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！钡诖蠖鄶登闆r下,憲法條文中并不直接規定對基本權利限制的條件。20世紀初葉,我國著名憲法學家王世杰曾提出過憲法精密化的設想,希圖以此解決因條文簡略在公民權利保護上的漏洞,但從各國憲法的立法經驗看,企圖在憲法文本本身內規定完備的對公民基本權利的限制條件不現實,只能退而求其次,要求限制公民基本權利的普通法律的條文文意具體而明確。要盡可能避免單獨使用“社會秩序”、“國家安全”、“公共安全”、“公共利益”等不確定概念,而應該盡可能羅列這些概念的具體情形,還應該盡可能明確侵害這些具體公共利益的違法行為的構成要件。法律應“詳而明”,是我國古代思想家韓非就已經講清楚過的道理。
權力的第一本能是維護權力,權力的第二本能是擴張權力。模糊性條款含義過度寬泛,理解易生歧義,對模糊性條款的解釋權又屬于執行法律的國家機關(行政機關、司法機關甚至一定意義也包括權力機關)。這就為這些國家機關擴張自身權力的恣意留下了無限空間。如我國憲法規定“國家為了公共利益需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”,“國家為了公共利益需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”,財產權是公民的基本權利,公益征收征用是對公民財產權的限制,這種限制必須以公共利益為前提。在憲法中對公共利益作出明確具體的界定實有困難,但我國相關具體法律對公共利益也未作明確具體的界定,這種背景下,就難以避免直接實施征收征用權力的地方各級行政機關對公共利益作過度廣泛解釋,形成“公共利益是個筐,什么東西都可以裝”的局面。總之,對權利的限制如果不比權利本身更加明確,其后果就會是只剩下限制,而沒有權利。
由于立法技術上的困難,要求所有限制公民基本權利的法律條文文意不生一點歧義也難以辦到。筆者認為這種情況應堅持一條原則:對產生歧義的法律條文應作有利于保護公民基本權利的解釋,而不是作有利于限制公民基本權利的解釋。
五、司法審查原則
對限制公民基本權利之國家行為的司法審查,可以分為兩個層面理解:第一,對限制公民基本權利的抽象性行為的司法審查,即我們通常說的立法合憲性的司法審查。我們并不贊成在我國實行立法違憲司法審查模式。第二,對限制公民基本權利的具體行為的司法審查,這是我們極力主張的。
據筆者粗略統計,我國憲法保護的公民基本權利屬于自由權和參政權類別的有:選舉權(第三十四條);言論、出版、集會、結社、游行、示威自由(第三十五條);宗教信仰自由(第三十六條);人身自由(第三十七條);人格尊嚴(第三十八條);住宅安全(第三十九條);通信自由和通信秘密(第四十條);申訴、控告或者檢舉權(第四十一條);財產權(第十三條);基層自治權(第一百一十一條)。這些公民基本權利如受到國家具體行為的限制,可以尋求司法救濟的僅有:(1)選舉權的部分。我國選舉法規定,對選民資格若有異議者,可以申請人民法院裁定;(2)人身自由。限制人身自由的措施可以分為司法和行政兩類,前者本身即屬司法范疇,后者中治安拘留的相對人可提起司法訴訟,勞動教養的相對人可在向政府提起行政復議或司法訴訟中選擇;(3)住宅安全。對國家非法侵入公民住宅的行為,相對人可以提起行政訴訟;(4)財產權的部分。對于國家侵犯公民財產權行為,部分相對人可以提起司法訴訟,但并非全部。如征收征用的目的性(公共利益)就不屬于司法審查的范圍。其他大部分限制公民基本權利的具體行政行為,則不屬于司法審查范圍。
司法對限制公民基本權利具體行為的不審查,在法律上出于兩種情形:一種是法律本身的明文規定。如我國集會游行示威法第十三條規定:“集會、游行、示威的負責人對主管機關(公安機關)不許可的決定不服的,可以自接到決定通知之日起三日內,向同級人民政府申請復議,人民政府應當自接到申請復議書之日起三日內作出定?！备鶕緱l規定,排除了司法對限制行為的審查權限。另一種情形則是因為我國行政訴訟法對行政訴訟受案范圍采列舉式立法例,列舉范圍僅包括相對人公民的人身權和財產權,對公民其他基本權利的限制行為,不屬于行政訴訟受案范圍,因而被排除在司法審查之外。
由于司法審查的缺失,事實上造成我國公民某些基本權利的虛置。如反映比較突出的我國公民的基層自治權,依照憲法和兩個基層群眾組織法的規定,基層政權及派出機構與基層群眾自治組織兩者之間是指導與協助的關系,不是領導與隸屬關系,基層政府與派出機構無權撤換基層群眾自治組織的負責人。但各地鄉鎮政府撤換“村官”屢見不鮮,也有一些被撤換的“村官”到法院告狀,卻無法立案。
對限制公民基本權利具體行為的司法審查,是現代法治的一個重要特征。對公民基本權利的具體限制行為主要由行政機關作出,如果對這些具體行為的審查也由行政機關內部承擔,它們出于自我維護的本能,難免自我偏袒,故需要居于一定超然地位的司法機關的審查,從而使公民基本權利得到真正保護。國際上通常認為,公民政治權利和自由權是具體性權利、可司法性權利,我國也應積極創造條件將其納入司法保護范圍。
非常態下對公民基本權利限制的原則,前段時間有關緊急狀態立法的討論中學者已多有闡述,這里就不贅述了。
注釋:
[1]莫于川.私有財產的保護與行政補償法制的完善[J].浙江工商大學學報,2005(2):1–51.
[2]北京大學法學院司法研究中心.憲法的精神[M].北京:中國方正出版社,2003:1971.
[3]徐顯明.人身人格權利[G]//李步云.憲法比較研究.北京:法律出版社,1998:467–4681.
[4](法)阿爾貝·索布爾.法國大革史[M].北京:中國社會科學出社,1989.
[5].選集[M].北京:人民出版社,1966:694.
