社會(huì)的法律治理研究論文

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中國當(dāng)前正在進(jìn)行的社會(huì)主義法治國家的實(shí)踐，并不是一種單純的法治（法制）建設(shè)運(yùn)動(dòng)，而是與中國新一輪的從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型、以及從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的綜合現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)結(jié)合在一起的。在其中，中國法律既經(jīng)歷著一場革命性的自我重建，同時(shí)也承擔(dān)著轉(zhuǎn)型秩序的治理任務(wù)。

從1978年至今，中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的法律治理已經(jīng)走了二十八個(gè)年頭。中國社會(huì)法律治理的效果如何？有人說，中國法律取得了世紀(jì)性的進(jìn)步。有人說，中國遭碰到了空前的法律信仰危機(jī)。甚至不只是法律信仰危機(jī)，更是法律治理的危機(jī)。在如此尖銳的評(píng)價(jià)分歧面前，至少有一點(diǎn)可以肯定，中國社會(huì)法律治理的評(píng)價(jià)問題應(yīng)該得到充分的關(guān)注。

一

評(píng)價(jià)中國法律治理的效果，首先要了解中國社會(huì)法律治理面臨著哪些主要問題，有著怎樣的特點(diǎn)。與同時(shí)期的俄羅斯和東歐前社會(huì)主義國家等所謂“轉(zhuǎn)軌國家”相比，當(dāng)代中國社會(huì)的法律治理，至少面臨著下面幾個(gè)獨(dú)特難題。

第一，在制度建設(shè)方面，中國提出了“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”和“社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)，這在世界上是獨(dú)一無二的，且沒有成功的范例。這在法律制度方面提出了遠(yuǎn)比俄羅斯和東歐轉(zhuǎn)軌國家更為艱難的體制構(gòu)建任務(wù)，使中國法律制度建設(shè)帶有更多的探索性。

從根本上說，俄羅斯社會(huì)轉(zhuǎn)軌的體制目標(biāo)是離別社會(huì)主義制度，全面回歸資本主義世界。中國則把所進(jìn)行的改革定義為“社會(huì)主義的自我完善”。從當(dāng)今國際政治格局和歷史經(jīng)驗(yàn)來說，后者肯定是一條更艱難的道路。這也注定了中國法律制度的構(gòu)建會(huì)碰到許多為俄羅斯等國家所沒有的難題與挑戰(zhàn)。

目前世界上許多“轉(zhuǎn)軌”或“轉(zhuǎn)型”國家，一般都是從非市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，而且都是在私有制社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)進(jìn)行。中國的“軌轉(zhuǎn)”或“轉(zhuǎn)型”則不同，是從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)上社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，前者是一統(tǒng)天下的公有制經(jīng)濟(jì)，后者則是以公有制為主體、多種所有制并存和共同發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系。可以說，這個(gè)“轉(zhuǎn)軌”或“轉(zhuǎn)型”是在公有制社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)進(jìn)行的。在這里，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的最大特征，就是公有制與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。這一特征，無論從理論上講，抑或從經(jīng)濟(jì)實(shí)踐上講，都有劃時(shí)代的意義。它不僅在理論上是創(chuàng)新，即打破了傳統(tǒng)馬克思主義者和西方經(jīng)濟(jì)學(xué)長期一致公認(rèn)公有制與市場經(jīng)濟(jì)不相容的教條，而且在實(shí)踐上也是一種全新的嘗試，即在歷史上首次實(shí)行社會(huì)主義公有制與市場經(jīng)濟(jì)的結(jié)合。然而，如何找到公有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，如何在法律制度框架內(nèi)把社會(huì)主義的性質(zhì)與市場經(jīng)濟(jì)的要求結(jié)合起來，在國有經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)、國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)控、土地制度的完善、社會(huì)公共產(chǎn)品的規(guī)范提供等方面，走出一條體現(xiàn)社會(huì)主義性質(zhì)的法律創(chuàng)新之路，這都是中國不得不面臨的挑戰(zhàn)。

同樣，中國在法律制度方面提出了社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)模式，把“社會(huì)主義”與“法治國家”結(jié)合起來，在人類法律制度史上，也是一種獨(dú)特的法律制度目標(biāo)。按照西方經(jīng)典的法治理論，法治國家只能建立在以多黨制和私有制為基礎(chǔ)的社會(huì)中。也就是說，法治國家只能是資本主義國家的一種政治法律體制。社會(huì)主義國家可能存在著法制，但不可能搞近代意義上的“法治”。中國“社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)模式是史無先例的，沒有直接的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，其前景也不被西方國家看好。

對(duì)中國來說，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治國家的建設(shè)目標(biāo)，要害在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義與法治國家的結(jié)合。必須要找到這二者結(jié)合起來的“結(jié)合點(diǎn)”，才能使這種結(jié)合的必要性與可能性變成現(xiàn)實(shí)性。在前二十八年的改革開放進(jìn)程中，中國逐步完善了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制的體制構(gòu)架，在實(shí)踐中逐步加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度，提出并探索以社會(huì)主義公有制為主體的混合所有制經(jīng)濟(jì)模式。這為中國社會(huì)主義法治國家建設(shè)確立了總體的體制框架。然而，把這種體制框架變成具體可行且長期有效的法律制度，仍然存在著許多難題。比如，如何處理好執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)與其它合作政黨的關(guān)系？如何處理執(zhí)政黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，執(zhí)政黨如何實(shí)現(xiàn)向依法執(zhí)政的轉(zhuǎn)變？如何在市場經(jīng)濟(jì)體制下堅(jiān)持和完善公有制的基本結(jié)構(gòu)？等等。上述問題涉及到中國今后可能制定的政黨法問題，司法體制改革問題，以及國家對(duì)國有大中型企業(yè)的法律管制和國資治理的問題。這些制度建設(shè)方面的難題在俄羅斯和東歐等“轉(zhuǎn)軌”國家中是不存在的。

第二，與同時(shí)期的俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國家相比，中國近現(xiàn)代意義上的法制基礎(chǔ)更加薄弱。俄羅斯及東歐前社會(huì)主義國家與西歐國家地理接近，文化傳統(tǒng)相近，自近代以來一直接受著西歐近代法制的影響，與中國相比，近現(xiàn)代法制基礎(chǔ)比中國深厚。以俄羅斯為例，在上世紀(jì)九十年代實(shí)行體制“轉(zhuǎn)軌”之前，雖然實(shí)行了幾十年的社會(huì)主義制度及法制，但撇開社會(huì)體制和意識(shí)形態(tài)的因素外，其法律文化與西歐等西方國家同屬于現(xiàn)代法制的范疇。非凡是自上世紀(jì)五十年代中期至九十年代“轉(zhuǎn)軌”之前，前蘇聯(lián)的法制建設(shè)得到全面加強(qiáng)，社會(huì)主義法律秩序已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，法律文化、法律意識(shí)、守法精神均有良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

中國有著幾千年的封建社會(huì)歷史，守法意識(shí)更多地是服從皇權(quán)王法的產(chǎn)物，而不是出于對(duì)法律本身的尊重與信仰。二十世紀(jì)的中國，又是一個(gè)政治動(dòng)蕩與革命交織的世紀(jì)，是一個(gè)戰(zhàn)亂、權(quán)力與變革運(yùn)動(dòng)居于社會(huì)生活的主導(dǎo)地位的世紀(jì)，對(duì)于法律的尊重與信仰始終缺乏良好的社會(huì)環(huán)境。在七十年代末和八十年代初，剛剛走出十年動(dòng)亂的中國，曾經(jīng)一度對(duì)法律（民主法制）寄予了無限希望。官方對(duì)法律的重托與社會(huì)對(duì)法律的向往都似乎預(yù)兆著一個(gè)良好法治社會(huì)的快速降臨。然而，經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型的啟動(dòng)所帶來的急劇變化與秩序混亂給正處于重新恢復(fù)之中的法律提出了更為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，百廢待興的法律運(yùn)行體系顯然無力承擔(dān)起治理轉(zhuǎn)型秩序的重任。進(jìn)入九十年代，伴隨法律在制度層面的艱難進(jìn)步的，不是法律治理功能的提升，而是社會(huì)腐敗向法律治理機(jī)構(gòu)的蔓延。法律制度的進(jìn)步并沒有帶來現(xiàn)代法治基礎(chǔ)的鞏固，守法精神的生長，而是秩序的混亂與法律理想的破滅。所以，重建法制的社會(huì)基礎(chǔ)，依然是中國的一項(xiàng)長遠(yuǎn)任務(wù)。

第三，中國是世界上人口最多的大國，大國治理的復(fù)雜性和艱巨性在中國得到了充分體現(xiàn)。有學(xué)者注重到，在中國、俄羅斯和其它東歐等“轉(zhuǎn)軌”國家中，中國和俄羅斯兩個(gè)大國的“轉(zhuǎn)軌”和“轉(zhuǎn)型”過程更顯復(fù)雜。以前，大多研究轉(zhuǎn)軌問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都不加批判地假設(shè)：轉(zhuǎn)型國家政府能夠在全國范圍內(nèi)整體劃一地實(shí)施某種轉(zhuǎn)型政策，而新建立的制度將以相同的方式適用于整個(gè)國家內(nèi)部的空間，并獲得相同的成效。這種思路忽略了大國內(nèi)部的不平衡和政策效果的差異，也忽略了中心政府與地方政府、及地方政府之間的策略博弈與競爭關(guān)系。人們似乎應(yīng)該按照類似區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，充分考慮到大國內(nèi)部的復(fù)雜性、內(nèi)部不同部分在轉(zhuǎn)型過程的非協(xié)同性以及由此導(dǎo)致的大國社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的艱難。按照劉金國教授通俗性的“大船調(diào)頭說”觀點(diǎn)，大國與小國轉(zhuǎn)型在法律治理方略、措施、速度、時(shí)間、效果、風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面都存在著差異。中國是一艘超大型巨輪；而中小轉(zhuǎn)型國家好比是一艘小船。在茫茫的大海中，中小型輪船假如轉(zhuǎn)彎（似轉(zhuǎn)型），其速度、時(shí)間、效果、風(fēng)險(xiǎn)等運(yùn)比超大型巨輪要快，相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)比較小。而超大型巨輪要轉(zhuǎn)彎，一速度不能快，二措施對(duì)頭，三時(shí)間相對(duì)要長，才能防范風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。假如操之過急，巨輪失偏以至傾斜甚至顛覆的危險(xiǎn)都可能出現(xiàn)。大國轉(zhuǎn)型，與大船調(diào)頭具有類似的地方。

第四，中國的社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌同時(shí)還面臨著城市化過程，城市化本身就會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定性，故而面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的“雙重不穩(wěn)定”。俄羅斯等國家已經(jīng)完成了城市化過程，它所進(jìn)行的是單純的體制轉(zhuǎn)軌任務(wù)。相比之下，中國的轉(zhuǎn)型秩序具有更多的復(fù)雜性。

上世紀(jì)90年代，當(dāng)俄羅斯進(jìn)行體制轉(zhuǎn)軌時(shí)，經(jīng)過前蘇聯(lián)幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，俄羅斯已經(jīng)是一個(gè)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家（農(nóng)村居民的比例為26%），城市化過程基本完成，在上世紀(jì)六十年代，前蘇聯(lián)農(nóng)業(yè)工人也被納入國家工資體系，享有社會(huì)保障待遇。按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，俄羅斯已經(jīng)屬于人均GDP不低于5000美元的發(fā)達(dá)國家行列。假如不考慮前蘇聯(lián)偏重重工業(yè)所產(chǎn)生的某些影響，僅就經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平看，俄羅斯已經(jīng)是一個(gè)早已離別溫飽階段的中等發(fā)達(dá)國家。所以，俄羅斯當(dāng)時(shí)面臨的主要是一個(gè)體制轉(zhuǎn)軌問題。

與俄羅斯的情況形成鮮明反差，改革前的中國是一個(gè)初級(jí)工業(yè)化國家。農(nóng)村居民的比例超過80%，人均GDP總值不超過250美元，在當(dāng)時(shí)屬于貧窮的發(fā)展中國家。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，中國還沒有解決溫飽問題。所以，中國面臨的主要任務(wù)，不僅是體制轉(zhuǎn)軌問題，而且還有社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題（完成工業(yè)化進(jìn)程和城市化進(jìn)程）。

我們知道，無論是社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌，或是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，都往往存在著一個(gè)社會(huì)無序化的過程。中國肩負(fù)著體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重任務(wù)，自然就要承受“雙重?zé)o序化”的挑戰(zhàn)。這會(huì)在法律秩序方面造成許多嚴(yán)重的壓力，而克服這種壓力的有效辦法并不輕易找到。舉例說，在中國當(dāng)前的城市化進(jìn)程中，大致每年要有一千萬左右的農(nóng)村人口涌向城市，這本身就會(huì)在許多方面給法律秩序造成諸多問題，使法律及治理方無從應(yīng)對(duì)。千千萬萬個(gè)不熟悉法律規(guī)則的農(nóng)民背井離鄉(xiāng)、進(jìn)入城市，他們既輕易在謀生謀職過程中遭受來自城市雇主方的利益侵害，也輕易在找不到合適工作的時(shí)候以非法手段維持生計(jì)，甚至釀成犯罪。由于中國還沒有完善的、覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障體系，進(jìn)城農(nóng)民的利益保護(hù)問題就更顯得突出。相比之下，俄羅斯等“轉(zhuǎn)軌”國家早在上世紀(jì)六十年代就基本完成了城市化過程，為數(shù)不多的農(nóng)業(yè)工人也享受國家的正式工資。其在上世紀(jì)后期的體制轉(zhuǎn)軌過程中不會(huì)再面臨類似中國的問題。

第五，中國作為一個(gè)堅(jiān)持社會(huì)主義旗幟的新興大國，與西方大國主導(dǎo)的國際政治體系既有現(xiàn)實(shí)的利益沖突，又有意識(shí)形態(tài)方面的矛盾斗爭，其國際環(huán)境甚為復(fù)雜。這也是俄羅斯等國家所沒有的。中國的法律改革和秩序治理已經(jīng)不單純是一個(gè)國內(nèi)問題，同時(shí)也有國際政治領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)利益與意識(shí)形態(tài)方面的沖突因素。

在早期西方國家的社會(huì)轉(zhuǎn)型與法律近代化進(jìn)程中，由于世界性的普遍聯(lián)系尚未建立起來，西方國家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面走在了其它國家的前面，當(dāng)時(shí)的其它國家很難對(duì)西方國家的社會(huì)轉(zhuǎn)型與法律改革實(shí)施有效的影響。此時(shí)西方各國的法律改革問題多表現(xiàn)為一國內(nèi)部的事情。到了二十世紀(jì)后期，具有普遍影響力的國際政治秩序已經(jīng)建立，世界性的交往成為現(xiàn)實(shí)。一國想在獨(dú)立的、不受外部影響的條件下謀求發(fā)展已經(jīng)是不可能的。非凡是在國際政治格局中處于相對(duì)弱勢的國家，接受外部強(qiáng)勢因素影響是一種不可避免的事情。

從歷史上看，大國崛起往往會(huì)改變既有的國際利益格局，堀起中的大國輕易受到周邊國家和其它大國的警惕與遏制。在九十年代的“轉(zhuǎn)軌”國家中，中國是僅存不多的保持社會(huì)主義旗號(hào)不變的新興大家，在世界冷戰(zhàn)格局結(jié)束，西方自由民主的價(jià)值體系風(fēng)靡全球的背景下，中國更輕易受到外部的疑慮與敵視，更輕易受到外部勢力的遏制。使此種局面更為復(fù)雜的因素是，中國尚未實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一，臺(tái)海分割的狀況極大地制約了中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的政策空間，也制約了中國與周邊國家及世界強(qiáng)國的政治與法律關(guān)系。這使得中國幾乎不可能進(jìn)行任何帶有過度“冒險(xiǎn)性”的法律改革措施，只能在確保社會(huì)穩(wěn)定的條件下，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)改革與治理。就具體方面而言，在中國的人權(quán)立法、勞工權(quán)利和農(nóng)民利益保護(hù)立法、行政法和司法制度改革等方面，在國際貿(mào)易規(guī)則、軍事交往限制及周邊國際政治軍事秩序等方面，國際因素都表現(xiàn)得十分明顯。

二

復(fù)雜嚴(yán)重的國際環(huán)境與獨(dú)特的體制轉(zhuǎn)型目標(biāo)，決定了中國在過去二十八年的經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，始終以提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力、保持國家穩(wěn)定為優(yōu)先目標(biāo)，走的是一條“先立再破”、“漸立漸破”的謹(jǐn)慎道路，這完全不同于俄羅斯等轉(zhuǎn)軌國家“先破再立”、在體制方面完全推倒重來的道路。與此相關(guān)，中國在轉(zhuǎn)型秩序的法律治理方面表現(xiàn)出了如下特點(diǎn)：

第一個(gè)特點(diǎn)，中國在社會(huì)轉(zhuǎn)型中始終注重秩序穩(wěn)定的意義，突出法律秩序在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的意義，這與俄羅斯等轉(zhuǎn)型國家只注重轉(zhuǎn)型目標(biāo)、忽視轉(zhuǎn)型過程穩(wěn)定的情況形成鮮明的對(duì)比。

俄羅斯的體制轉(zhuǎn)軌，是一個(gè)政治目標(biāo)導(dǎo)向極強(qiáng)的過程。俄羅斯體制轉(zhuǎn)軌的實(shí)質(zhì)是根本放棄原先的社會(huì)主義制度，復(fù)歸資本主義的自由市場經(jīng)濟(jì)。生產(chǎn)要素的迅速私有化是其體制轉(zhuǎn)軌的核心。俄羅斯的改革深受薩克斯和沙塔林等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的影響，迅速推行自由市場化加私有化。薩克斯強(qiáng)調(diào)“長痛不如短痛”，“盡可能快地創(chuàng)造自由市場經(jīng)濟(jì)體制，讓它開始運(yùn)作，深淵不能分兩步跨過”。沙塔林堅(jiān)信市場經(jīng)濟(jì)“所特有的自我調(diào)節(jié)機(jī)制可以保證最出色地協(xié)調(diào)所有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的活動(dòng)，合理利用人力、物力和財(cái)力資源，保證國民經(jīng)濟(jì)平衡”。布尼奇以“文明世界的市場都是可調(diào)節(jié)的”為由，反對(duì)在“市場經(jīng)濟(jì)”概念上加“可調(diào)節(jié)的”的限定詞。俄羅斯主要執(zhí)政者強(qiáng)調(diào)“不迅速確認(rèn)土地私有制，農(nóng)業(yè)的振興就沒有希望”。他們均主張國家干預(yù)越少越好，私有化越快越好。按照此種邏輯，一種合理的制度能夠自動(dòng)迅速地創(chuàng)造出它所需要的秩序，短暫的秩序混亂是可以承受的，也會(huì)隨著制度的到位而迅速消除。

中國改革設(shè)計(jì)者的思考顯然不同。中國剛剛經(jīng)歷過社會(huì)動(dòng)亂時(shí)代，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此記憶猶新。他們不愿意讓中國重新陷入一場由改革引發(fā)的新的動(dòng)亂之中。在經(jīng)歷過八十年代初的短暫的政治改革熱情之后，中國人開始意識(shí)到，由經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革引發(fā)的某種秩序混亂（其主要體現(xiàn)為社會(huì)犯罪和官員腐敗的增長）和思想混亂，是他們用以往經(jīng)驗(yàn)難以應(yīng)付的。雖然在中共十二大的政治報(bào)告中（1982年）提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)氣三年好轉(zhuǎn)的目標(biāo)。但后來的情況表明，中國顯然需要比這多得多的時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。不僅如此，由改革開放引發(fā)的社會(huì)秩序問題不僅沒有伴隨秩序治理的努力而得到根本好轉(zhuǎn)，反而向著惡化的方向演變。為此，大致從八十年代中后期開始，社會(huì)穩(wěn)定成為中國轉(zhuǎn)型秩序治理的核心任務(wù)。在1989年前后，社會(huì)穩(wěn)定在“政治穩(wěn)定”這一富有特定含義的提法中獲得了更高意義上的強(qiáng)化。即使到了九十年代中后期，“穩(wěn)定”一詞依然是最能夠體現(xiàn)中國秩序治理目標(biāo)的詞匯。總的看來，中國在保持轉(zhuǎn)型秩序的總體穩(wěn)定方面確實(shí)取得了令世人矚目的成績，當(dāng)然，也為此付出了一定的、不可避免的代價(jià)。

第二個(gè)特點(diǎn)，中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的秩序治理服務(wù)于社會(huì)轉(zhuǎn)型不同時(shí)期的階段性目標(biāo)，表現(xiàn)出明顯的“政府推進(jìn)”特征。

新時(shí)期中國法律的重建最初被視為防止再度發(fā)生政治動(dòng)亂的必要措施，后來又被看成是服務(wù)和推進(jìn)“四個(gè)現(xiàn)代化”和構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有力手段。在八十年代的改革探索時(shí)期，法律為經(jīng)濟(jì)改革保駕護(hù)航是秩序治理的特點(diǎn)。此時(shí)的法律角色是服務(wù)性的和輔助性的，學(xué)界為此一直抱怨法律的作用過于消極和滯后。從九十年代起，法律擔(dān)負(fù)著為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)建法律體制的任務(wù)，人們希望以新體制催生出社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的新秩序。在這中間，在九十年代中期以前，法律運(yùn)行被賦予的一項(xiàng)突出重要的任務(wù)就是保持社會(huì)穩(wěn)定。進(jìn)入二十一世紀(jì)，法律又成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要工具。就前后比較而言，構(gòu)建“和諧社會(huì)”目標(biāo)對(duì)法律的要求，已經(jīng)超越了前期保持社會(huì)穩(wěn)定的消極性角色，因?yàn)闃?gòu)建和諧社會(huì)的任務(wù)顯然不是簡單地維護(hù)秩序就能夠?qū)崿F(xiàn)的，它要求法律更多地描準(zhǔn)和解決那些根源性的社會(huì)矛盾，而這種要求在此前“保持社會(huì)穩(wěn)定”的口號(hào)下，卻經(jīng)常是被壓制下來。

無論前后期目標(biāo)的變化如何，法律的獨(dú)特價(jià)值并沒有非凡地受到尊重，人們（主要是官方）更多地看到的是法律的社會(huì)意義。因此，與在幾乎所有發(fā)展中國家所能見到的情形一樣，法制的恢復(fù)與法治化方向的改革很少被視為是一件孤立的事情，而是中國走向長治久安和繁榮富強(qiáng)的一部分。

通過這些階段性的對(duì)法律及秩序治理的要求來看，中國秩序治理表現(xiàn)出了很強(qiáng)的次序性，體現(xiàn)了努力把握秩序治理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)關(guān)系的某種實(shí)踐聰明和對(duì)整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的總體把握。法律的作用及法律改革被看成社會(huì)改革進(jìn)程的有機(jī)部分，它們必須與社會(huì)總體改革進(jìn)程相配合。當(dāng)然，中國也為此付出了必要的代價(jià)，如合理的行為預(yù)期遲遲無法有效地建立，在漸進(jìn)式改革中出現(xiàn)了大量的公平缺失和效率損失，政府自身改革的遲遲不到位，非凡是支持社會(huì)長久平穩(wěn)發(fā)展的政治制度框架尚待建立等等。

第三個(gè)特點(diǎn)，中國轉(zhuǎn)型的秩序治理與大規(guī)模的法律知識(shí)普及運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，是一場以國家黨政力量普及法律知識(shí)、催生法律秩序、治理社會(huì)問題，以法律駕馭轉(zhuǎn)型社會(huì)的綜合性的社會(huì)實(shí)驗(yàn)。這在世界各國社會(huì)轉(zhuǎn)型的秩序治理中是鮮見的情況。

在經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放所導(dǎo)致的社會(huì)秩序混亂初期，從1985年起，中國啟動(dòng)了一場為古今中外罕見的、由政府自上而下推動(dòng)的、有億萬人接受教育的普法運(yùn)動(dòng)。發(fā)起這場運(yùn)動(dòng)的基本動(dòng)機(jī)，是為了改變中國民眾千百年形成的法律意識(shí)淡薄，守法意識(shí)不強(qiáng)的習(xí)慣，以期形成一個(gè)為現(xiàn)代國家所必不可少的法治秩序。具體說，普法運(yùn)動(dòng)的動(dòng)機(jī)又可分為兩個(gè)方面。首先是一種現(xiàn)實(shí)的動(dòng)機(jī)和眼前的考慮，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序的根本好轉(zhuǎn)，在農(nóng)村地區(qū)則是要克服八十年代初開始出現(xiàn)的相當(dāng)一批村級(jí)黨政組織嚴(yán)重癱渙的現(xiàn)象，形成一個(gè)大多數(shù)群眾和多數(shù)黨政干部自覺守法的局面。只有這樣，中國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化才有可能順利進(jìn)行，八十年代改革開放以來曾經(jīng)出現(xiàn)的社會(huì)治安和社會(huì)風(fēng)氣惡化的局面才有望得到扭轉(zhuǎn)。另一個(gè)動(dòng)機(jī)表現(xiàn)為一種抽象的和長遠(yuǎn)的信念，即只有人民知法懂法，才有能力依法行使治理國家和社會(huì)生活事務(wù)的權(quán)力，中國的民主法制才能有真正的群眾基礎(chǔ)。在這兩方面動(dòng)機(jī)與考慮中，前者肯定是更迫切和更重要的，它規(guī)定著普法運(yùn)動(dòng)的初始目標(biāo)。截止到2005年，中國已經(jīng)實(shí)施了第四個(gè)5年普法計(jì)劃。從普及法律知識(shí)、提高法律意識(shí)的角度說，成效是應(yīng)該肯定的。

假如不考慮社會(huì)轉(zhuǎn)型秩序的復(fù)雜性，僅看法律知識(shí)普及與秩序治理的結(jié)合，中國的普法經(jīng)驗(yàn)是成功的，也是寶貴的。要知道在八十年代初，中國人的生活中是很少聽說法律的。短短二十年時(shí)間，法律知識(shí)、法律詞匯、法律的影響力在中國社會(huì)得到了空前傳播，法律已經(jīng)大踏步地進(jìn)入到了社會(huì)生活的日常詞匯和人們的思想意識(shí)中。雖然中國在法律實(shí)施效果方面依然十分不理想，但已經(jīng)逐步普及的法律知識(shí)正在為中國政府推進(jìn)型的法治建設(shè)注入新的因素，并在未來的社會(huì)生活中顯示出它的積極意義。

三

中國在法律制度層面和觀念層面上已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，并且在急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型中大致保持了社會(huì)秩序的總體平穩(wěn)，這是一項(xiàng)了不起的成就。然而，毋庸諱言，當(dāng)代中國社會(huì)也正在面臨著一場全面的法律治理困境。人們很難舉出某個(gè)標(biāo)志性的事件為起點(diǎn)，但大致可以判定，這種困境以法律治理的腐敗為其顯著特征，在九十年中后期突出顯現(xiàn)出來，并開始向社會(huì)各方面蔓延。

對(duì)于中國法律治理中存在的問題，人們可以用各種語言來描述，如“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究”、“法律意識(shí)不高”、“權(quán)大于法”，等等。然而，這些用語已經(jīng)流行二十多年了，早已失去了其應(yīng)有的警示效果。我以為，可以換一種角度，用一種量化的思路，把反映法律治理績效的各種相關(guān)因素概括為“四個(gè)背離”。

第一、法律制度建設(shè)的加強(qiáng)趨勢與法律績效的低下或績效下降趨勢之間呈現(xiàn)出長期背離的傾向。假如借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中的圖表分析方法，人們可以把中國法律制度建設(shè)描述成為一種不斷上升的趨勢，其中既有量的增長，也有水平的提升，是一種質(zhì)與量共同增長的趨勢。與之同時(shí)，人們對(duì)于中國法律制度的績效評(píng)價(jià)多不樂觀。從上世紀(jì)八十年代以來，中國出臺(tái)了大量的法律制度，其中有許多是針對(duì)具體社會(huì)問題的。如全國人大通過的嚴(yán)厲打擊犯罪的決定，嚴(yán)厲打擊走私的決定，關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的決定等等。這些法律雖然在短期內(nèi)收到過一些效果，但長期效果不理想。諸如此類的社會(huì)秩序問題不是少了，而是更多了，更嚴(yán)重了。“上有政策（法律），下有對(duì)策（規(guī)避法律）”以及秩序狀況的起伏反復(fù)，已經(jīng)成為中國法律治理中的一個(gè)常態(tài)現(xiàn)象。為此，中國官方已經(jīng)開始思考法律治理的所謂長效機(jī)制問題，但還沒有看出明顯的成效。所以，憑簡單的經(jīng)驗(yàn)判定，中國法律制度建設(shè)的加強(qiáng)趨勢與法律績效的低下與下降之間呈現(xiàn)出來的，是一種長期背離的傾向。

第二、為建立公正有序秩序而付出的高昂社會(huì)投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。二十八年來，中國在秩序治理方面投入了大量人力物力。非凡是與同時(shí)期的其它“轉(zhuǎn)軌國家”不同，中國經(jīng)濟(jì)沒有出現(xiàn)明顯的滑坡期，經(jīng)濟(jì)在持續(xù)增長。這為不斷增加秩序治理方面的投入提供了物質(zhì)保障。法院隊(duì)伍的擴(kuò)張，公安機(jī)構(gòu)的加強(qiáng)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建與強(qiáng)化，法律教育的快速普及，方方面面的法律治理投入得到了全面加強(qiáng)。然而，這些社會(huì)投入的效果是不樂觀的，在一些局部領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)生活秩序、公民權(quán)益維護(hù)、打擊社會(huì)邪惡勢力，社會(huì)秩序的局面不是在好轉(zhuǎn)，而是在惡化。人們都記得，早在八十年代初期，中國就提出要在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的根本好轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨黨風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)。二十多年過去了，人們看到的卻是更為惡化的局面。秩序治理的高昂社會(huì)投入與低水平的秩序效果甚至是局部性的秩序惡化之間的背離趨勢，說明法制建設(shè)和法律治理的低效率狀態(tài)沒有根本性的改善，良性的守法機(jī)制遠(yuǎn)未有效建立。

第三、法律制度的社會(huì)效益低下與制度運(yùn)作的高昂社會(huì)成本之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。這里所說的社會(huì)成本，是指社會(huì)公民或組織為使用法律所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。早在八十年代，人們說的比較多的是“無法可依”的問題。那時(shí)的法院仍按職權(quán)主義模式運(yùn)行，單位體系的控制能力也未受到太大削弱，人們?yōu)榻鉀Q社會(huì)矛盾或糾紛，常可相對(duì)便捷地訴諸行政的（找政府、找單位領(lǐng)導(dǎo)）或是法律的手段。九十年代以來，“單位控制”的體系削弱了，行政部門的許多職能取消了。所有問題似乎全部涌向了法院，法院訴訟方式也改革了（舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移）。其結(jié)果是，中國法律運(yùn)行的社會(huì)成本空前加劇。政府部門對(duì)眾多的個(gè)體性社會(huì)糾紛幾乎不再過問，法院管轄程序及證據(jù)規(guī)則繁瑣，無力應(yīng)對(duì)復(fù)雜的各種社會(huì)糾紛。這才有了富有中國特色的所謂“法律白條”現(xiàn)象，有了各式各樣大大小小的王斌余案件。據(jù)全國總工會(huì)不完全統(tǒng)計(jì)，到2004年11月中旬，全國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工被拖欠工資約有1000億元。為索回這1000億元欠薪，整個(gè)社會(huì)需要付出至少3000億元的成本。法律運(yùn)行成本之高，法律維權(quán)之艱難，其嚴(yán)重程度已經(jīng)無可復(fù)加。

第四、法律知識(shí)在社會(huì)生活中的全面普及趨勢與法律公信力的弱化衰退趨勢之間呈現(xiàn)嚴(yán)重背離。自1985年以來，已經(jīng)進(jìn)行了二十多年的中國的公民普法運(yùn)動(dòng)，從規(guī)模上說，可謂是史無前例。從農(nóng)村到城市，從社會(huì)到校園，上至國家領(lǐng)導(dǎo)人，下至普通百姓，普及法律知識(shí)的陣地全面展開，常年不懈。然而，與此同時(shí)，中國社會(huì)出現(xiàn)了大量不公平的現(xiàn)象，對(duì)違法犯罪現(xiàn)象打擊不力，官員有法不依、野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法，以及法律與公眾道德的分裂，都使得法律的公眾形象受到嚴(yán)重破壞。新千年以來，中國社會(huì)上出現(xiàn)了一種恐為世界各國罕見的現(xiàn)象，中國不少地方（包括首都北京）都出現(xiàn)過出售法院判決書的現(xiàn)象，且都是因?yàn)楫?dāng)事人贏了官司卻拿不到賠償，無奈中希望以公開叫賣出售判決書的方式，引起社會(huì)及有關(guān)部門的關(guān)注。更有甚者，2005年，中國湖北武漢一位五旬老漢為給受工傷致殘的兒子討回60萬工傷賠償費(fèi)，不惜做出“裸奔”的舉動(dòng)，新聞媒體說，裸奔討公道是繼跳樓、“綁架”工頭、開新聞會(huì)和持刀殺人之后的又一“創(chuàng)舉”。中國法律的公信力已經(jīng)下降到了十分令人擔(dān)憂的地步。這與中國法律知識(shí)普及的表面成就形成了鮮明對(duì)比。

從上世紀(jì)八十年代中期起，中國法院判決的執(zhí)行難問題愈演愈烈。1986年以前，當(dāng)事人對(duì)生效的法律文書的自覺履行率為70%，到了1996年，10年間債權(quán)人的申請(qǐng)執(zhí)行率已上升到70%以上。據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，截至1999年6月份，全國法院共積存未執(zhí)行案件85萬件，標(biāo)的金額總計(jì)2590億元。又后來，僅2003年一年，全國各級(jí)法院未執(zhí)行案件就達(dá)36萬件。

1999年，中國下發(fā)了《中共中心關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<中共最高人民法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報(bào)告>的通知》，這是中國第一次以最高政治機(jī)構(gòu)“中共中心”的名義來處理“判決執(zhí)行難”這樣一個(gè)具體司法問題。2002年，“切實(shí)解決執(zhí)行難問題”又被正式寫進(jìn)了中國共產(chǎn)黨的十六大政治報(bào)告。上述政治動(dòng)向似乎使人們看到了某種希望，然而，徹底解決法院判決執(zhí)行難問題，仍然需要具體有力的措施。

當(dāng)然，法院判決執(zhí)行難，只是中國法律公信力的缺失的一個(gè)局部縮影。在提高法律公信力方面，中國還有一段長長的路要走。

四

如何分析中國法律制度的績效，如何評(píng)價(jià)法律制度的實(shí)際社會(huì)效果？這是一個(gè)非常大、也非常復(fù)雜的問題。因?yàn)椋芍贫鹊目冃гu(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致的工作。憑著個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)體會(huì)加以簡單定性并不難，難的是用一套客觀精確的方法，得出某種可驗(yàn)證的結(jié)論。從嚴(yán)格的學(xué)術(shù)角度說，后種方法顯然被認(rèn)為要更可靠、更可信。

按照法律治理的量化分析思路，系統(tǒng)地評(píng)價(jià)法律治理績效，甚至構(gòu)建一套全面的法律治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在中國仍是一項(xiàng)有待開拓的工作。在這方面，法學(xué)界以前所做不多，基礎(chǔ)很弱。這類工作又不同于一般經(jīng)驗(yàn)性的（或是規(guī)范性的）理論研究，它需要大量的社會(huì)調(diào)查和數(shù)據(jù)采集，沒有相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持、有關(guān)部門的協(xié)作及學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)的集體努力，僅憑學(xué)者個(gè)人力量是很難完成的。

近年來，我的同事王稱心副教授，一直致力于法律評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，并主持過《北京市依法治市綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》課題項(xiàng)目。本書體現(xiàn)了她對(duì)相關(guān)理論問題的初步思考，是一個(gè)階段性成果。希望本書在促進(jìn)學(xué)界對(duì)相關(guān)問題的深入研究方面起到帶動(dòng)作用。

【注釋】

本文是為王稱心《依法治理評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐研究》一書所做的序。王稱心：《依法治理評(píng)價(jià)理論與實(shí)踐研究》，中國法制出版社2006年版。

Herrmann-Pillath《政府競爭：大國體制轉(zhuǎn)型理論的分析范式》，陳凌譯，2003-5-21。

劉金國（主編）《中國社會(huì)轉(zhuǎn)型與法律治理》序言，法制出版社2006年版。

程恩富、李新、B·梁贊諾夫等:《中俄經(jīng)濟(jì)學(xué)家論中俄經(jīng)濟(jì)改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2000年版，第8頁。

顯然，中國最初提出普法五年計(jì)劃時(shí)對(duì)于這場運(yùn)動(dòng)的前景是十分樂觀和雄心勃勃的。1985年，中國司法行政機(jī)關(guān)曾經(jīng)提出了一個(gè)《為爭取用5年左右時(shí)間在全體公民中基本普及法律常識(shí)而奮斗》的報(bào)告，當(dāng)時(shí)的國家黨政重要領(lǐng)導(dǎo)人喬石在一年以后談及這場偉大實(shí)踐壯舉時(shí)仍然布滿著一種自信和喜悅豪邁之情。他說：“用五年左右的時(shí)間在全體人民中基本普及法律知識(shí)，是黨中心、全國人大常委會(huì)和國務(wù)院決定的一項(xiàng)重要措施，……在我們這樣一個(gè)人口眾多的大國，下決心用5年左右的時(shí)間基本普及法律常識(shí)，是一個(gè)歷史性的創(chuàng)舉。然而，第一個(gè)5年普法工作顯然并沒有達(dá)到預(yù)期效果。接下來，中國又提出要用兩個(gè)5年以至10個(gè)5年，長期不懈地抓下去。參見蔣立山：“中國農(nóng)村地區(qū)的法治現(xiàn)狀與前景分析”，載黃芝英主編《中國法治之路》論文集，北京大學(xué)出版社2000年版。

2006年8月17日，中國中心電視臺(tái)新聞?lì)l道《共同關(guān)注》節(jié)目，播報(bào)了一件拖欠農(nóng)民工工程款的案件。討債的農(nóng)民工工程隊(duì)來自鐵力市，欠債方是哈爾濱市道外區(qū)某街道辦事處，迄今為止，以劉靜波為首的討債人歷經(jīng)11年的艱難討要，仍然沒有結(jié)果。2005年10月，中國全國人大常委會(huì)何魯麗副委員長曾專門對(duì)此作出批示，“要求有關(guān)法院盡快依法強(qiáng)制執(zhí)行”，可該街道辦事處就是目空一切，故意隱匿財(cái)產(chǎn)，人為設(shè)置障礙。不少討債人被“逼”得妻離子散，家破人亡。此案件在中國許多新聞媒體上均有披露。參見《人民日?qǐng)?bào)》2006年6月13日第13版《執(zhí)行屢屢受阻重走上訪之路》及新華網(wǎng)《關(guān)注執(zhí)行難：人為因素阻撓是主要原因》文章。參見《兒子工傷致殘拿不到賠償老父裸奔討公道》，來源：人民網(wǎng)。《工資規(guī)定、總理討薪和王斌余案件》，資料來源：/yuyu001/posts/10263.aspx。

《討公道，只剩“裸奔”一條路？》，資料來源：人民網(wǎng)。