大學(xué)自治立法思考法律論文

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摘要：大學(xué)自治立法要研究的是大學(xué)自治從大學(xué)精神向大學(xué)組織管理法律制度轉(zhuǎn)化的過程。本文在分析研究我國大學(xué)之公務(wù)法人地位的基礎(chǔ)上，闡述了大學(xué)自治的內(nèi)部管理、外部監(jiān)督問題。

關(guān)鍵詞：大學(xué)自治公務(wù)法人大學(xué)自治權(quán)

大學(xué)自治是一個歷史的發(fā)展的概念。關(guān)于大學(xué)自治的確切概念，學(xué)術(shù)界基于不同的角度和立場，有著不盡相同的表述。大學(xué)自治應(yīng)當滿足三個基本要求——一是大學(xué)治理的主體應(yīng)當是大學(xué)自身內(nèi)部的力量，可以是校長、教師和學(xué)生，但不是國家、社會、或?qū)W校以外的其他組織；二是大學(xué)治理的內(nèi)容是高校內(nèi)部的事項，主要包括學(xué)術(shù)上的自由和管理上的自主；三是大學(xué)自治的目標是學(xué)術(shù)自由1[P51]。筆者認為，大學(xué)自治是以學(xué)術(shù)自由為核心的大學(xué)精神的制度保障，但是，大學(xué)自治并不意味著擺脫政府的干預(yù)或控制。

一、明確大學(xué)的公務(wù)法人地位

在我國的傳統(tǒng)體制下，高校屬于典型的事業(yè)單位。行政訴訟實踐采用“法律法規(guī)授權(quán)組織”這一概念來為大學(xué)定性，認為凡是法律法規(guī)授權(quán)組織實施公權(quán)力的行為，均可將其視為行政行為而提起行政訴訟。嚴格地說，這只是權(quán)宜之計。

大學(xué)自治在大陸法系的制度基礎(chǔ)是公法人制度，在公法人的框架下，進行民主管理，大學(xué)因此獲得內(nèi)部立法權(quán)和行政主體資格。在德國、法國等大陸法系國家，學(xué)校通常分為公立與私立兩種。公立學(xué)校屬于公營造物或公共公益機構(gòu)的一種。所謂公營造物，根據(jù)德國行政法之父奧托•邁耶的解釋，就是掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續(xù)的為特定公共目的服務(wù)2[P164]。我國學(xué)者在介紹此類性質(zhì)的組織時，將其統(tǒng)稱為“公務(wù)法人”。

作為我國事業(yè)單位的大學(xué)與大陸法系國家的公務(wù)法人在功能方面有很多相似之處。筆者認為，將大學(xué)定位為公務(wù)法人，在此基礎(chǔ)上研究大學(xué)自治立法問題，切實可行。這將有利于厘清高校與政府的關(guān)系，變原來隸屬的內(nèi)部行政法律關(guān)系為外部行政法律關(guān)系，從而拓寬高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的空間；同時還有利于高校按照各自法人資格的特性完善自己的法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高辦學(xué)效益3[P135]；還可以將大學(xué)的管理與被管理關(guān)系順理成章地納入到行政訴訟中去。

二、大學(xué)自治的內(nèi)部管理

大學(xué)的內(nèi)部管理涉及到學(xué)術(shù)管理和行政管理兩個方面。學(xué)術(shù)管理是大學(xué)管理的核心和最終目的，行政管理應(yīng)圍繞學(xué)術(shù)管理來進行，應(yīng)當立法以學(xué)術(shù)自由為導(dǎo)向提升大學(xué)學(xué)術(shù)管理的地位。2004年教育部《2003—2007年教育振興計劃》“民主治校、科學(xué)決策、健全學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和民主監(jiān)督機制”的決定，已成為我國大學(xué)實行民主管理的法律基礎(chǔ)。但是從實踐來看，現(xiàn)有規(guī)定可操作性不強，大學(xué)依法行政和民主管理缺少具體有效的制度和法律保障，以至于大學(xué)民主管理實踐進展甚微。為此，必須加快大學(xué)的組織管理和民主監(jiān)督的制度建設(shè)和法制建設(shè)，建議具體落實:

第一，進一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，明確校長的責權(quán)。校長應(yīng)切實地履行作為法定代表人的職責，領(lǐng)導(dǎo)各類學(xué)校事務(wù)。校務(wù)委員會是行政事務(wù)決策機構(gòu)。校務(wù)會下還可設(shè)各類審議機構(gòu)，如財務(wù)委員會、人事委員會等。這些審議機構(gòu)中應(yīng)當保證相當比例的學(xué)術(shù)人員參加。校務(wù)會應(yīng)設(shè)若干名監(jiān)事，對各項事務(wù)進行監(jiān)督。第二，確立以高級教授組成的教授會在重大學(xué)術(shù)事務(wù)決策與監(jiān)督中的核心地位，落實“教授治校”，確立學(xué)術(shù)事務(wù)決策機構(gòu)。教授委員會下還可設(shè)置各種固定的專業(yè)委員會，如教學(xué)委員會、專業(yè)設(shè)置委員會、師資隊伍建設(shè)委員會等。教授委員會對教代會負責，并向校長進行報告。第三，進一步強化教職工代表大會應(yīng)有的地位和權(quán)力，提升教職工代表大會的法律地位，充分發(fā)揮教職工參與學(xué)校管理、民主決策與監(jiān)督作用。第四，積極推動大學(xué)生參與大學(xué)管理，加大大學(xué)生參與高校管理的力度。

三、大學(xué)自治的外部監(jiān)督

完全不受限制的大學(xué)自治是不存在的。筆者認為對大學(xué)自治進行外部監(jiān)督是必要的，主要包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督三方面。監(jiān)督的內(nèi)容和范圍需要法律法規(guī)加以明確。

筆者以為，可以基礎(chǔ)關(guān)系及管理關(guān)系理論結(jié)合重要性理論，界定大學(xué)自治外部監(jiān)督的范圍。對于管理關(guān)系，依據(jù)管理行為的外在形式和內(nèi)在抽象性程度進一步劃分為一般管理法律關(guān)系和具體管理法律關(guān)系。一般管理關(guān)系是指學(xué)校依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章制定章程、校紀校規(guī)、以及依據(jù)學(xué)校章程、校紀校規(guī)具有普遍適用效力的抽象性文件的抽象性管理行為。與此相對，具體管理關(guān)系是指學(xué)校依據(jù)規(guī)范針對具體管理相對人或事務(wù)作出的影響相對人權(quán)利和義務(wù)的行政行為。據(jù)此明確：

1．保障具體管理關(guān)系

在具體管理關(guān)系中應(yīng)充分保障大學(xué)自治權(quán)，法律保留原則和司法審查原則一般不適用。像大學(xué)考試中的評分是極其專業(yè)性學(xué)術(shù)評價，理應(yīng)排斥法律規(guī)制，但有例外，如果具體管理關(guān)系中的行為對公民基本權(quán)利產(chǎn)生了重大的影響，涉及“重要事項”（如高校的具體行政管理行為侵害了大學(xué)生私有財產(chǎn)權(quán)、隱私利益等），則應(yīng)將其置于法律保留和司法審查的范圍內(nèi)。要界定“重大影響”可以借助行政法中的“比例原則”來衡量。

2．規(guī)范一般管理關(guān)系

在一般管理關(guān)系中涉及到公民基本權(quán)利的“重要事項”行使大學(xué)自治權(quán)必須適用法律保留原則和司法審查原則。但要注意，對于那些涉及到實質(zhì)教學(xué)、學(xué)術(shù)層面的問題一般不審查，即使確實需要審查也應(yīng)通過聘請專家作鑒定的方式來審查。

3.確立基礎(chǔ)關(guān)系的可訴性地位及其例外

基礎(chǔ)關(guān)系中除有關(guān)學(xué)位授予的實體性評判行為外大學(xué)自治權(quán)的行使應(yīng)受司法介入的限制。根據(jù)基礎(chǔ)關(guān)系及管理關(guān)系理論，涉及基礎(chǔ)關(guān)系的事項應(yīng)適用法律保留原則，而該事項的決定，就屬于可提起司法救濟的具體的行政行為。因為基礎(chǔ)關(guān)系涉及到公民的基本權(quán)利，理應(yīng)只能由法律加以規(guī)定，而且應(yīng)當接受法律的規(guī)制，所以明確其可訴性地位無須質(zhì)疑。但是立法者和司法者不宜介入其中對大學(xué)的學(xué)術(shù)評價作出實體判斷，只應(yīng)從程序上規(guī)制學(xué)位授予的過程。

參考文獻：

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