商品房地下室權屬法律探討論文
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摘要：商品房地下室是依附于商品房而修建的地下室，由開發商組織修建，建設成本攤入商品房銷售價格，最終投資人是廣大業主。它雖然與人防工程在概念、存在歷史、功能和修建初衷存在不同，但目前仍被視為人防工程而劃歸國有。但商品房地下室建設資金來源非人防工程資金范疇且在現代戰爭中所能發揮的防空微乎其微，民用人防工程國有化不利于國計民生、不符合民法“自愿、公平、等價有償、誠實信用”原則，《人民防空國有資產管理規定》規定民用人防工程實行國有制違背了《憲法》和《立法法》，所以商品房地下室不宜國有制。此外，商品房地下室歸屬還存在“開發商所有”、“約定歸屬”、“業主共有”三種學說，前者明確了商品房地下室歸開發商所有，后者事實上仍是開發商掌控處置權，均不能從根本改變目前商品房地下室矛盾重重局面。筆者從設計功能、成本來源、土地使用權歸屬、物業管理、預防資源壟斷及保護開發商建設積極性等方面，批駁了開發商所有觀點。在論述國家所有的弊端和開發商所有的缺點的同時，也就論證了業主共有制的合理性。商品房地下室歸業主共有后，必須由全體業主的代表機構——業主大會向房管部門履行產權登記以明確產權歸屬，向人防部門履行人防設備設施備案以便于監督管理，平時委托物業服務企業進行共有物業經營管理和維護，戰時國家可依法征收、征用以發揮防空功能，戰后由原主優先回購，從而解決目前產權和使用中的矛盾，實現商品房地下室平戰兩利。
引言：改革開放以前，我國人防工程基本局限于國家在廣場、車站、碼頭、公園等社會公共場直接投資興建的公有人防工程，自然地下室所有權在無論法律上、還是事實上均歸國家所有。改革開放后，隨商品經濟的發展、住房制度的改革，城市商品房得到長足發展，商品房建筑區劃內地下室已由國家單一投資演變為多元投資建設。已計入建設成本且攤入商品房銷售價格的地下室仍被定性為人防工程、繼續堅持人防工程統一屬于國家所有的法律制度、觀念，已不適應現階段社會發展，造成矛盾沖突頻繁。20*年頒布的《物權法》是調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系的基本法，卻未對市場經濟中多元投資建設的商品房地下室所有權做出明確判定。筆者結合相關法律精神及立法理念，論證了商品房地下室不宜統一歸國家，也不應歸開發商所有，而應歸業主共有，同時對其歸業主共有后的管理談點看法，以期拋磚引玉，共同促進相關法律的逐步完善。
一、商品房地下室不同與人防工程
人防工程也叫人防工事，是指為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室。包括單建式工程和附建式工程。單建式工程上部一般沒有直接相聯的建筑物；附建式工程上部有堅固的樓房，亦稱防空地下室。人防工程強調用途在于防空。
地下室是人為建造的、相對于地面固定的、有一定存在時間的、且是人們為了使用其空間的物體，指房屋全部或部分在室外地坪以下的部分（包括層高在2.2m以下的半地下室）。地下室與地上建筑物相對，強調修建地理位置在于地下。商品房地下室是地下室的特例，指依附于作為商品出售的房屋而修建的地下室。建筑形式上包括附建于商品房的地下室和商品房規劃用地范圍內獨立修建的地下室；在使用方式上包括分隔為不同單位獨立使用的地下室和未分割而供業主集體使用的地下停車場（庫）。
二者存在歷史不同。從人防工程的定義分析，它是火藥應用于戰爭后出現的現代概念，而地下室的存在歷史卻很悠久了：遠古時期狩獵用的陷阱、儲存食物的地窖，古代帝王駕崩后的地下寢殿、豪宅中的地下藏寶室，現在仍常見于黃土高原上的窯洞，雖然建筑目的都不是防空，但在建筑學上都是地下室。顯然把地下室統稱為人防工程犯了歷史錯誤。
二者功能和建設初衷不同。《人防法》有第二十二條“城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室”，從法律條文不難理解：修建的地下室僅僅要求“戰時可用于防空”，只是在建筑物的日常使用功能外增設了人防功能。房地產開發商很清楚地知道業主購買地下室的基本目的在于日常使用，滿足市場需求以追逐利潤最大化的本質，驅使房地產開發商迎合消費群體的需求。商品房建筑區劃規劃建設方案說明中標明地下室戶均車位標準，或直接按戶數劃分為不同獨立使用單位，這說明地下室存在的基本意義在于業主日常使用，功能設計更傾向于地下室的日常使用價值，只是在出口、通風口等特殊部位安裝人防設備而已。人防工程基本功能是保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護等防空功能。商品房地下室雖存在防空功能，但滿足使用人日常生活需要才是其首要功能、基本功能，其次才是戰時防空功能。當代都市普遍存在的超高層建筑，為保持基礎穩定、節約建設成本，也為節約土地資源而修建地下數層輔助用房、停車場，顯然不能以人防工程一概而論！美國世貿大廈遭“9.11”恐怖襲擊時，樓上數萬職員，有幾位奔向地下室避難的？又從地下室救出幾位幸存者呢？在北約與前南斯拉夫的戰爭中，中國駐前南斯拉夫大使館被美國一枚普通導彈穿越四層樓房進入地下室，地下室人員如被爆炸后樓房倒塌的廢墟掩埋，那就真的逃生無門了。顯然，雖不排除商品房地下室具有防空功能，但防空并非其基本功能和建設初衷，提高不可再生資源——土地的使用效率、滿足人們日常生產生活需要才是修建商品房地下室的初衷。
人防工程是地下室，但地下室卻不一定是人防工程，把二者混為一談，無視其歷史范疇的不同、功能的不同，犯了主觀主義的錯誤。
二、商品房地下室不宜實行國家統一所有制
即使商品房地下室可以籠統地歸類于人防工程，是否就可依照《人民防空國有資產管理規定》“實行國家統一所有”呢？
商品房地下室建設資金不屬于人防國有資產資金來源。《人民防空國有資產管理規定》第十一條規定了人防國有資產七種資金來源，商品房地下室資金來源在上述資金來源中最可能是“（六）接受的捐贈資金。（七）經法律確認屬于人防的其他資金。”兩種形式。試問，開發商或購買商品房的業主誰與縣級以上人民政府人防辦簽訂了捐贈協議或向其表達了捐贈意思呢?哪部、何條款法律規定了商品房地下室建設成本屬于人防資金呢？商品房地下室單位面積建設成本已逾千元，開發商以追逐利潤最大化為本，顯然不會主動將耗費巨額成本的商品房地下室捐贈給國家；廣大業主購買地下室的根本目的在于自己日常生活需要，購買（很多為貸款購買）后捐助給國家然后再掏錢租用顯然也不合乎常理。即使有業主愿意捐贈，國家也不應該鼓勵，更不該通過一紙條文指令性、強制性要求大家這樣做。涉及人防的法律只有《國防法》、《人防法》，但其中并沒有確認何種形式抑或來源的資金屬于人防的資金，只是各地相關規范個別條款中存在一些隱含的資金來源，但都屬《人民防空國有資產管理規定》第十一條“（一）中央財政和地方財政撥款。（二）根據國家和地方政府有關政策規定向社會籌集的人防建設資金。（三）開發利用人防國有資產取得的人防平戰結合收入。（四）人防主管部門所屬企事業單位，按照政策規定上交的收入。（五）人防主管部門組織引進并掌握使用的人防建設資金。（六）接受的捐贈資金。”范圍之中，即使規定了另外形式，因這些規范不法律故不屬人防資金中“（七）經法律確認屬于人防的其他資金”。商品房地下室的建設資金不歸屬于人防國有資產七種資金來源，自然商品房地下室也不屬于人防國有資產。
隨社會文明程度的提高，目前戰爭理念和形式已發生了巨大變化，民用地下室的防空功能在現代戰爭中發揮作用已可忽略不計。放眼世界，具備與中國目前綜合國力抗衡的也只有美國及以美國為首的北約和俄羅斯。即便與之產生激烈沖突，雙方領導人都會顧及對方的實力而首先選擇政治途徑解決，爆發大規模戰爭的可能性極低。即使發生大規模戰爭，率先采用的是電子戰、斬首行動，都不會冒天下之大不韙攻擊純粹民用設施。世界頭號軍事強國美國主導的前南斯拉夫、海灣戰爭的針對對象都是敵對國的戰爭機器。即使雙方出現獨裁政權敢于喪心病狂地攻擊純粹民用設施，姑且不考慮核戰、生化戰，僅在常規戰爭環境下人防工程又有多大防御能力呢？要抵御十數萬噸當量的集束炸彈、燃燒彈、洲際導彈等等一系列現代化武器，地下室的外殼肯定不是二三十公分而應該是幾米甚至幾十米。目前商品房地下室在未來戰爭中能發揮的防空能力幾乎可以忽略不計。與其修改建設標準，耗巨資修建壁厚數米、單位面積造價數萬的商品房地下室進行防空，把有限的資金凝固到鋼筋水泥中，不如把投入再生產以逐步縮小差距、甚至超越世界綜合國力最為強大的美國，使敵人不敢挑釁、更不敢發動戰爭！
硬性規定地下室統一國有制不利于國計民生。人防工程國有制基本目的不應是與民爭利，更不應搶奪民財，而是著眼于人民防空，保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護等，實現地下室人防價值的途徑不只劃歸國有這一條途徑。大家親身經歷的、轟轟烈烈的國有企業改制，基本目的無非在于改變原來國家所有制實際是所有權虛置、“人人有責”的最終結果是無人負責的局面。通過國企改制，那么多暮氣沉沉的國家企業通過改制重新煥發生機，使大量社會生產力得到解放，使國民經濟得到快速發展，不但廣大職工從中受益，國家更是把沉重包袱變成了財政收入資源。人防工程為什么不能改變所有權國有制帶來的種種弊端呢？《人防法》第二十一條“人民防空指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部門負責組織修建；醫療救護、物資儲備等專用工程由其他有關部門負責組織修建。有關單位負責修建本單位的人員與物資掩蔽工程。”第二十五條“公用的人民防空工程的維護管理由人民防空主管部門負責。有關單位應當按照國家規定對已經修建或者使用的人民防空工程進行維護管理，使其保持良好使用狀態。”既然國家只負責“人民防空指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程”的修建和維護，其他人防工程(暫且稱為民用人防工程)由有關單位負責修建和日常維護管理，完全應當堅持“誰投資，誰所有，誰受益，誰維護”的原則，把民用人防工程的所有權、日常使用權劃歸投資、維護人，唯有如此才能更充分調動其積極性、主觀能動性修建、維護人防工程。主動總必被動工作效果好！只要明確商品房地下室所有權、日常使用權歸投資（含購買）人所有，且投資（含購買）人擁有戰時避難優先權，可讓開發商光明正大、明明白白地把地下室賣給業主，不僅能調動開發商修建地下室的積極性，更可有效解決目前層出不窮的地下室糾紛，為構建和諧社會增磚添瓦。另外，人防國有資產實行國家統一所有存在很大死角：個人修建、購買的獨立住宅地下室通過什么渠道保證其國家所有？單位特別是非公有制單位生產、辦公區域修建的地下室主動按照《人民防空國有資產管理規定》第十三條到“同級國有資產管理部門辦理產權登記手續”的又有多大比例？何況非公有制單位并沒有行政級別，他們到哪級別的國有資產管理部門辦理產權登記手續？不難看出，制定《人民防空國有資產管理規定》的思想基礎仍然是改革開放前“一切歸公”的陳舊觀念。請法律起草、制定部門充分考慮社會現實，不顧目前民營經濟、私營經濟已占國民經濟半壁江山、甚至大多數大型國有企業已通過股份制實現多元投資的社會現實，盲目沉醉于社會主義公有制的象牙塔，更不要為本部門一己之私利，人為地給社會生產力套上枷鎖，使社會主義法制體系矛盾百出，使社會上層建筑阻礙社會生產力的發展。認識到這種弊病而不改變的話就不僅僅是個別部門的悲哀，深受其害而不奔走呼吁變革就是社會的悲哀了。
商品房地下室國有化不符合民法“自愿、公平、等價有償、誠實信用”原則。建筑區劃開發成本主要包含征地和拆遷安置補償費、勘察設計及前期工程費、建筑安裝工程費、基礎設施建設費、管理費、貸款利息、建設項目各種規費等。[1]其中建筑安裝工程費用指新建全部建筑物、構筑物的施工及設備購置費用，已包含地下室建設成本，不論該成本開發商今后是否轉嫁給業主，國家均未對其投資。根據民法原理，所有權的取得包括生產、孳息、國有化、沒收、遺失物、所有人不明的埋藏物和隱藏物、添附、轉讓財產、繼承或受遺贈、其他合法原因（合作社合股集資、國家贖買、征收、征購、征用）。[2]商品房建筑區劃地下室的建設、維護，國家沒有投入過一分錢，也沒有經過國有化征收或征用程序，更沒有給予補償，國家對商品房地下室的財產權因什么取得呢？國家財政直接投資建設的人防工程所有權歸屬于國家沒有任何疑義，但是最近十幾年興建的商品房地下室，由開發商投資建設并列入開發成本最后分攤入商品房銷售價格，業主房款中不但包括了地下室的成本，還包括開發商投資的利潤。商品房地下室的所有權完全屬于私法領域，應受民事法律關系調整，應根據民法“自愿、公平、等價有償、誠實信用”原則，按照“誰投資，誰所有”確定所有權歸屬，不能受行政法規《人民防空國有資產管理規定》所言“國家統一所有”的調整。
《人民防空國有資產管理規定》“人防國有資產實行國家統一所有”違憲、違反立法法，是無效、應撤銷、案件判決不適用條款。《憲法》第十三條規定“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”第十五條規定國家“實行依法治國，建設社會主義法治國家”、“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。我國《立法法》第八條“下列事項只能制定法律：……（六）對非國有財產的征收；（七）民事基本制度”，第八十五條“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”《人民防空國有資產管理規定》第二條“人防國有資產是國有資產的組成部分”、第三條“人防國有資產統一歸國家所有”的規定是司法判定地下室國有制的直接依據，但其上位法《人防法》并未規定地下室歸國家所有，未經征收、征用而剝奪法人、公民財產權違背《憲法》。不僅行政法規制定機關須摒棄一己之私謹慎履行職權，廣泛征求有關機關、組織和公民的意見，并報國務院法制機關審查，避免與憲法、法律撞車。審查機關也應嚴格審查，確保法律法規的一致性。即使涉嫌違法條款成了漏網之魚未被裁定無效，法院在適用法律審理案件時也應根據立法精神決定其效力大小予以適用，判定行政部門具體行政行為違法。《人民防空國有資產管理規定》擅自未經征收征用把非國家投資的商品房地下室國有化、擅自規定財產所有權這樣的基本民事制度，違反《憲法》和《立法法》，雖然被未宣布其無效，但不足以作為將所有地下室列入人防工程而實行國有化的依據，若人防部門依據該無效條款非法剝奪投資人的商品房地下室所有權，任何與之有利害關系的公民或法人均可對該的具體行政行為提起行政訴訟，討回地下室所有權。
綜上所述，不必要過分強調商品房地下室的防空功能，更不能因其具備一定的防空功能而劃歸國有。《人民防空國有資產管理規定》第二條“人防國有資產是國有資產的組成部分”是病句，應僅強調人防資產中國家投資部分是國有資產，而對民用人防工程并未做出規定。“人防工程”具有廣義和狹義概念上的不同，廣義的人防工程包括防空地下室，狹義的人防工程則和防空地下室一起構成廣義的人防工程概念，上述條文應在狹義的概念上使用，僅指國家財政撥款建造的人防工程。而商品房地下室是“其他有關部門負責組織修建”的，不能一概認為系國有資產，而應表達為國家擁有行政管理權。[2]《人民防空國有資產管理規定》第十二條第一款雖然明確人防國有資產從實物形態上包含“結合城市新建小區和危房改造修建，交由人防主管部門負責管理的防空地下室及其內部設備”，但該句仍存在問題，上述非國家投資防空地下室通過何種途徑成為了國家資產？人防部門作為國家人防工程行政主管部門，還有不歸其管理的防空地下室么？目前包括資本主義國家在內，為社會公共利益考慮，已完全摒棄了早期的所有權不受限制觀點，國家對主權所及萬事萬物均行使由主權派生出的行政管理權，與我們日常生活息息相關的如機動車登記上牌照方能行駛且行駛時必須遵守交通規則等等，并沒有因國家車管部門對機動車的行政管理權衍生出國家所有權，如果行政管理權可衍生出國家所有權，那么我們生活中的一切都成了國家的，豈不又回到早期空想社會主義的“人無私財”境地了么！那才真是滑天下之大稽呢！前條規定準確的表達應為“城市建筑區劃內國家投資修建或征收的防空地下室及內部設備”。為使商品房地下室更好地平戰兩用，合理的制度安排應該是：平時商品房建筑區劃內地下室的所有權歸投資人所有，強化國家人防主管部門對之日常維護情況的監督檢查，使其人防設施得到及時維護，處于良好備用狀態，戰時國家依法進行征收或征用，戰爭結束則應由原主優先回購或返還原主。
三、商品房地下室歸屬學說及立論依據
商品房地下室不宜劃歸國有，作為耗資巨大修建的不動產的所有權肯定不可形成法律空白。《人防法》第五條“國家鼓勵、支持企業事業組織、社會團體和個人，通過多種途徑，投資進行人民防空工程建設；人防工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”這里的人防工程應指民用人防工程，那么它的所有權應歸屬最初的投資者還是最終的投資人呢？目前法律界存在開發商所有、業主共有、約定歸屬三種觀點。[3]
1、開發商所有說。小區業主分攤的國有土地使用權僅限于地表的使用權，而地下室是利用該土地的地下空間利用權而建造的,屬于地下工程，應受建設部《城市地下空間開發利用管理規定》第二十五條“地下工程應本著‘誰投資、誰所有、誰受益、誰維護’的原則，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或依法進行轉讓、租賃”的調整。《人防法》第五條也規定“人防工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”商品房地下室是開發商投資修建的，理所當然應當歸開發商所有。業主對商品房只是購買而非投資，不是真正意義上的投資人，不享有地下室所有權。2005年4月，曾經被稱為“北京地下人防工程確權第一案”的華清嘉園甲一案，北京市海淀法院即采用了業主購買商品房是消費者而“不是人防工程投資人”的觀念。
2、約定歸屬說。私法領域內應遵循私法自治原則，通過交易實現各方利益最大化。對開發商來說，如果商品房及地下室是一個賣方市場，開發商可能把地下室售價定的很高，或通過格式合同保留地下室的所有權；反之，如果處于買方市場，開發商就以較低的價格把地下室賣給業主，或者為了賣掉房子把地下室搭售。對于業主來說，為獲得較好的居住配套設施而付出合理的代價，符合市場經濟的內在要求。多年來，我國城市建設忽略了車位的建設，造成了停車難的問題非常突出，若將地下車位、車庫規定為業主共有財產，開發商缺乏投資刺激，怠于建筑，則車庫、車位問題會日趨緊張，最終損害的還會是業主的利益。《物權法》以協調兼顧業主和開發商兩者利益為出發點，在第七十四條明確：“建筑區劃內，規劃用于停放汽車的車位、車庫的歸屬，由當事人通過出售、附贈或者出租等方式約定。”采用了約定歸屬說。
3、業主共有說。地下室屬于建筑區劃內的配套基礎設施，按《物權法》第七十條“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”，《物業管理條例》物業服務收費管理辦法》規定，物業服務費包含對房屋及配套設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和秩序，以房屋所有權證登記的建筑面積計算，向業主所收取的費用。顯然開發商無法承擔其地下室物業服務費呢。既然開發商無法保障其地下室所有權權益又無法承擔相應義務，當然不宜享有地下室所有權。
為預防開發商壟斷物業服務選聘和停車費，不宜歸開發商所有。如開發商持有地下室所有權且享有相應物業管理權利，則開發商必然成為建筑區劃最大的業主，擁有最大發言權、表決權。一方面可以如同股市中莊家一樣操縱物業服務企業的選聘，進而控制物業服務企業；另一方面壟斷建筑區劃內停車位肆意抬高停車費，即使停車費施行政府指導價，也難保其不通過種種手段、以合法形式不斷漲價，我國壟斷行業不斷召開的價格聽證會最終不都是漲價會么！
為保護開發商建設地下室熱情，也不宜歸開發商所有。地下室所有權歸業主共有，開發商必然會將地下室成本分攤入可銷售面積并獲取相應利潤。解決了地下室銷售問題，在同樣成本的土地上進行更大投資可以獲取更高經濟利益，開發商自然熱情高漲。開發商的根本利益完全可以得到維護，購房人想獲取更好生活配套設施支付更高價款也是合情合理。只要開發商的利益能得到保障，投資符合市場需求的地下停車場的激情就不會減少，開發商怠于建設地下停車場造成車位緊張的擔心也是杞人憂天。
五、業主共有地下室的管理
排除了國家所有、開發商所有，商品房地下室作為建筑區劃公共設施，所有權只能歸業主共有而非個體所有。那么如何進行日常管理、維護呢？
須到房地產管理部門辦理地下室所有權登記和人防部門辦理人防設施登記和使用備案。在目前普遍見諸媒體的地下室糾紛案件中，往往因地下室所有權不明導致法院在調查取證環節困難重重，給開發商、物業服務企業帶來很大操作空間，導致業主一再敗訴，不斷引發激烈矛盾沖突，給和諧社會建設帶來負面影響。試想，廣大居民窮畢生之積蓄，或預支今后幾十年收入而購房居住，一不留神、即使處處留心仍處處受制于開發商，基本權利得不到維護，怎能不民怨沸騰！因居住條件得不到保障，訴諸法律又難提供必要產權證據，業主被與所謂物業服務企業群毆的全武行上演了多少場？政府大門城市交通要道被激憤的居民圍堵了多少次？作為價值很大的業主共有不動產，不登記不足以消除矛盾沖突，不登記不足以維護業主所有權益。唯有通過登記方能明確地下室所有權歸屬；唯有通過登記才能遏制物業公司非法侵占居民公共財產；唯有通過登記才能讓司法機關做出有理有據的判決；唯有通過登記才能引導業主通過法律渠道維護自身合法權益，從而避免直接、激烈沖突！《物權法》第九條“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力。”《房屋登記辦法》第三十一條“房地產開發企業申請房屋所有權初始登記時，應當對建筑區劃內依法屬于全體業主共有的公共場所、公用設施和物業服務用房等房屋一并申請登記，由房屋登記機構在房屋登記簿上予以記載，不頒發房屋權屬證書。”該條未明確所有權主體是全體業主，是因業主是零散的個體，其代表機構、權利機構——業主大會尚未成立，由此造成權利主體虛置，不得不暫時只登記而不頒證。在業主大會及業主委員會成立后，業主共有的地下室所有權應按《房屋登記辦法》第十條，以幢、層、間等有固定界限的部分為基本單元進行補充登記，把地下室所有權缺失事項補充到登記薄上，作為業主行使權利的依據。同時，為便于人防部門日常監督管理，業主委員會成立后應及時到人防部門履行人防設備、設施登記和使用情況登記，并承擔地下室人防配套設備、設施日常保養維護，接受人防部門監督管理，確保處于良好備用狀態，以備戰時防空。
業主委員會代表業主大會申請登記。《物業管理條例》第八條規定業主大會“代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益”，是全體業主的權力代表機構，決定物業管理區域內有關共有和共同管理權利的重大事項。既然地下室建設費用已分攤入商品房銷售價格，那么，全體業主應按其商品房建筑面積份額共同持有，由業主大會代表物業管理區域內地下室所有權人，集中行使建筑區劃內地下室所有權。首先，業主大會行使共有物業所有權，并對其范圍、權益性質進行全面登記，明確共有財產范圍、類型，有利于業主清清楚楚地了解自身權益，有效預防非法開發商“兌水”現象，房地產管理部門登記不必分戶分攤計算面積并頒證。其次，業主大會作為所有權人，各業主其地下室共有份額不作為登記薄必須登記內容，與其它公共設施、專項維修資金一樣隨專有部分的轉讓而轉移，避免業主轉讓房地產帶來的頻繁變更登記帶來的地下室所有權處于不穩定狀態。再者，業主大會作為所有權人，集中行使所有權，便于地下室日常管理和戰時征收、征用。
委托給物業服務企業進行日常管理、維護。業主大會是由全體業主的議事機構，從性質上將屬于非贏利性社團法人，其權利不同自然人天然取得而是登記生效，目前登記內容尚不享有物業經營權，不能直接從事共有物業的經營活動。但業主大會作為所有權人，可將自身財產委托給具有相應經營權的物業服務企業，物業服務企業作為人承擔共有物業經營、收費、日常維護等經營管理活動。物業服務企業不獨享地下室經營成果，也不會頻繁采用強制措施、激烈手段催繳管理費用，從而避免激烈沖突；通過委托經營合同明確物業服務企業權利、義務，出項糾紛就有章可依；所繳納的地下室物業使用費與全體業主利益息息相關，拖延費用者只能成為眾矢之的，不能再一呼百應引發更大矛盾沖突。
地下室作為共有物業，宜實行租賃制。已分割為一戶一室而獨立使用區域的地下室，相應獨立區域實行長期租賃制，以不超過民法規定20年期限優先租賃給本棟建筑物的業主，原住擁有優先續租權，盡可能保證長期處于穩定使用狀態；未分割為獨立使用區域的地下停車場等，采取短期租賃經營，優先租賃給本物業管理區域業主。租賃費率應考慮全體業主購買地下室資金的投資價值，兼顧公平和效率。不論何種租賃方式，租賃費用應包含全部物業管理、維護費用，以避免對同一物業多次收費。地下室首先應滿足本建筑區劃內業主需要，對外租賃經營時，首先應征得業主大會的常設機構——業主委員會的認可，并采用高于業主價格的市場價，保證業主投資收益權。為解決業主大會成立前地下室等公共物業管理，開發商售房時可與業主簽訂短期租賃協議，租賃費率宜實行政府指導價，租賃費用視為專項維修資金，一同存入房管部門專用賬戶，待業主大會、業主委員會成立后全額移交。租賃費用扣除物業服務、管理費用后，應納入專項維修資金管理，彌補不足。
商品房地下室實行業主共有制，業主享有優先租賃權，一方面方便了業主日常使用，杜絕與開發商、物業服務企業產生激烈矛盾沖突，另一方面把業主購買地下室的資金變成投資，日后必然產生一定經濟效益，減輕了業主物業管理費用壓力，使今后公共物業管理增加了一個可靠的資金來源。
六、結論
綜上所述，人防工程是火藥應用于戰爭后出現的、以防空為基本功能的地下室；商品房地下室是商品房建筑區劃內附建的以滿足業主日常生活需要為基本目的，兼顧戰時防空的公共配套設施，我們在處理地下室等法律問題時，須把二者區分開來，不能以偏概全混為一談。退一步講，必須區分人防工程中國家投資修建并維護的公共防空工程與社會投資修建并維護的民用人防工程的不同，不同的投資來源必然造成所有權歸屬、法律適用等方面的不同。綜合分析我國有關法律，結合社會現實情況，不難得出結論：應該把商品房地下室建設成本攤入商品房銷售價格，依照“自愿、公平、等價有償、誠實信用”的原則，實行業主共同所有制度，平時由業主共同管理以充分發揮其日常使用功能，人防部門加強監督管理保障其防空效能，戰時通過國家征收、征用實行集中管理以發揮其防空功能。為保證商品房地下室業主共有、人防部門監管制度的實施，應認真清理、修改現行法律法規中違背憲法等基本法的個別處所，確立商品房地下室業主共有制并完善配套管理機制，解放生產力，使之充分發揮平時為業主日常生活服務功能和戰時防空功能，更好地造福于民。
參考文獻：
[1]張麗娟，《甘肅省將定期公布商品房價格成本》，參見中廣網，來源：甘肅日報
[2]陳岳琴,《商品房配建地下室所有權歸屬》，參見搜一百
[3]王亦君,《物權法實施掀起業主維權高潮配套法規亟待出臺》，參見房地產門戶-搜房網，來源：青年報
[4]郭宏鵬律師，《商品房地下室權屬法律問題》，參見搜房網搜房博客
[5]本文所引用的法律法規在文中已注明名稱及條款，僅按文中出現的先后順序列舉如下：
《中華人民共和國人防法》
《人民防空國有資產管理規定》
《中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國立法法》
《城市地下空間開發利用管理規定》
《中華人民共和國物權法》
《物業管理條例》
《中華人民共和國城市房地產管理法》
《房屋登記辦法》
