政策性農業保險現狀調查與機制創新
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摘要：通過對南京市政策性農業保險實施情況的調查，分析政策設計與現實的差距、經營主體間的沖突、實際操作中的困難、農戶投保意愿及保險邊界定位等5個方面存在的問題。建議進一步明確農民受益主體、基層政府服務主體與保險公司行動主體的定位；以發展與農業現代化相契合的特色農業保險、建立農業災害預防與補償的均衡機制、實現政策性險和商業性險良性互動為南京市政策性農業保險的發展方向；構建與之配套的服務網絡、專家庫以及“智慧農險”平臺。
我國是傳統農業大國，農業涉及人口眾多，是國民經濟發展和社會安定的基礎。同時，農業又是弱勢產業，受自然、技術、政策、市場等多重風險影響。特別是在現代農業發展過程中，農業生產呈現出高投入、高產出態勢的同時，也面臨了更多的風險［1］。如何有效轉移、分散風險已成為我國現代農業發展進程中亟待解決的突出問題。由于農業的重要性與農業生產的脆弱性，農業保險作為一種農業風險補償機制，已成為世界眾多發達國家和發展中國家政府支持農業發展的重要手段與保證農業生產穩定的有效辦法［2－3］。我國政府高度重視推進農業保險發展，自2004年起連續數年，中央一號文件中都提出建立政策性農業保險制度。2006年，國務院頒布了《關于保險業改革發展的若干意見》，明確提出對保險公司經營政策性農業保險適當給予補貼，探索中央、地方財政對投保農戶給予補貼的方式、品種和比例［4］。2007年，我國出臺《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，要求建立中央、地方財政支持的農業保險體系，指出各級政府應對參保農戶給予保費補貼［1］。自此，中央財政開始對農業保險進行保費補貼，我國農業保險發展進入政策性保險階段［5］。相對于商業性農業保險而言，政策性農業保險是一種特殊的農業保險形式，是由政府主導，依據政策目標或服從特定的政策規劃而建立的一種保險制度，旨在通過財政宏觀調控手段與市場競爭機制對接，創新政府農業補助方式，提高財政資金使用效率，分散農業風險，調動農業生產積極性，促進農民收入可持續增長［6－8］。2007年，江蘇省南京市政府按照“科學發展、統籌兼顧、政府扶持、市場運作”的原則［6］，與保險機構建立“聯辦共保農業保險合作經營模式，以推動政策性農業保險實施。南京市根據城市功能定位和自然條件特點，將農業發展方向定位為都市現代農業，即大力發展高效設施農業、休閑農業、農產品電商等多種新型業態，全面推進農業轉型升級。創新政策性農業保險運行機制是南京市現代農業發展的根本保障。
1南京市政策性農業保險發展現狀
1．1南京市政策性農業保險發展總體情況歷史上，南京市盛產優質稻谷、小麥、菜油、蔬菜、瓜果、花卉、生豬、肉牛、奶品、家禽和水產等農產品［9］。改革開放以來，隨著生產要素的優化配置、勞動力素質的提高、投入的增大、科技的推廣、產業結構的調整，農業已發展成為南京市經濟的重要組成部分。然而，南京市也是自然災害頻繁發生的地區之一，洪澇、凍害、冰雹、霜凍、臺風等自然災害經常發生，給農業生產造成巨大經濟損失［10］。近年來，南京市政策性農業保險快速發展，服務領域不斷拓寬，建立了政策性農業保險和財政補助相結合的風險防范和災害救助體系；形成了以政策性農業保險為主、涉農民生商業保險為輔的格局；構建了“5＋3＋X”的政策性保險產品服務體系，即水稻、小麥、油菜、棉花、玉米5個主要種植業保險，能繁母豬、奶牛、育肥豬3個主要養殖業保險；圍繞保障南京市“菜籃子”和高效設施農業，陸續開發了蔬菜大棚、露地旱生蔬菜、露地水生蔬菜、山羊、肉（蛋）雞、鴨、鵝、露地葡萄、露地西瓜、梨、蘋果、雜交水稻制種、淡水魚、食用菌、苗木、蔬菜價格保險等30個地方特色高效農業保險險種。同時，為優先保護地理標志性產業，在基層政府和保險公司的共同努力下，南京市專門開發了保障南京市高淳固城湖河蟹產業的“內塘河蟹養殖保險”，這是國內第1個指數型水產類保險，并成功開出國內河蟹保險首單。在“聯辦共保”農業保險合作經營模式下，南京市政策性農業保險已累計為全市超過67萬hm2水稻、38．2萬hm2小麥、28萬hm2油菜、2．1萬hm2大棚蔬菜、1萬hm2林木、9．6萬頭能繁母豬、16萬頭育肥豬、215萬羽雞鴨鵝等家禽、1．4萬hm2河蟹0．2萬hm2露地蔬菜、0．17萬hm2林果、0．44萬hm2茶葉等提供了風險保障，保障總額108億元，保費總收入5．1億元；農業保險報結案數超過1萬起，累計發放賠款1．33億元，受惠農戶超過30萬戶次；市、區兩級財政和保險公司積累大災基金合計超過2億元，其中保險公司積累近1億元。目前，南京市農業保險已實現了保險險種基本覆蓋全市種植養殖業主要品種；保險責任基本覆蓋了全市發生較為頻繁和容易造成較大損失的災害風險；參保對象基本覆蓋全市從事農業生產和農產品加工的各類主體。1．2南京市政策性農業保險代表險種開展情況1．2．1大田作物代表———水稻險種水稻險種已在南京全市范圍內開辦。水稻作為主要糧食作物，水稻險種是政策性農業保險首要惠及和補助的險種，保費由“中央－地方－農戶”三級機制進行補貼，中央財政補貼比例在35％以上，農戶承擔比例為20％。該險種主要依靠中央補貼，地方財政壓力較小，在普及政策性農業保險覆蓋范圍、保障小農散戶權益方面起到了積極作用。1．2．2高效設施農業代表———大棚險種大棚險種在南京全市范圍內開辦，保費由“地方政府－農戶”二級機制進行補貼，農戶需要承擔30％保費。溧水區作為南京市高效設施農業的領頭區（縣），集中以大戶方式承保，規模最大、簽單最多，受災面積和賠付金額也最大，這主要因為大棚易受風災、雪災影響，發生成片的坍塌，尤其是連棟大棚。但是，從全市范圍看，散戶投保積極性不高。1．2．3養殖業代表———能繁母豬險種能繁母豬險種在南京全市范圍內開辦，保費由“中央－地方－農戶”三級機制進行補貼，中央財政補貼比例在35％以上，農戶承擔比例為20％。能繁母豬險種的散戶簽單保費占比為30．89％，是4個險種中最高的，與母豬養殖出險率高、標的物市場價值高、散戶風險意識相對較強有關。1．2．4地方特色代表———河蟹險種河蟹險種由南京市2013年在高淳、浦口、溧水、六合4個區自主開辦，保費由“地方政府－農戶”二級機制進行補貼，農戶承擔保費的30％。4個開辦該險種的地區中，高淳區河蟹養殖產業起步較早、規模大、發展成熟，保險承保規模較大，多為大戶投保；浦口區承保規模最小，但是散戶投保積極性比其他地區高。
2南京市政策性農業保險問題分析
2．1政策設計與現實的差距南京市政府在設計農業保險政策時，以讓每個農戶受益、對每個農戶保到位為原則，對主要種植業、主要養殖業和高效設施農業，保障承保對象的部分物化成本，以期能夠保證農業生產的正常秩序，減輕農業風險損失，確保農戶的基本收入。在實際操作中，農戶投保意愿不強，常由基層政府、街道和村集體墊付或由有條件的地方代繳，政府承擔著巨大的財政負擔、人力資源配置壓力。當未交保費的農戶遭遇符合保險理賠條件的損失時，政府要做到理賠到戶，就違背了“不投保、不理賠”的保險承保理賠規則。同時，現有的保額低于生產成本。以水稻為例，水稻的保額是8250元／hm2，物化成本約為13500元／hm2（包括機械成本、人工成本），種植業大戶還要考慮10500元／hm2左右的土地流轉費用。一旦出險，現有的保額并不能補償農戶的基本物化成本，農戶損失嚴重。保額與農業生產成本之間的巨大差距，直接影響了正常農業生產活動的恢復，動搖了農戶對農業保險和相關政策的信心。2．2經營主體間的沖突在南京市“聯辦共保”模式中，保險公司和政府共同承擔推進農業保險工作的責任。保險公司按照市場化運行機制開展農業保險業務，通過調動基層協保員積極性、與基層政府溝通協調、滿足大戶、散戶的不同需求等手段提高參保率。政府則通過建立支農惠農護農的政策機制轉移農業生產風險、提高農民收入、提高農戶參保意識和繳費意愿。在實際運行中，農戶投保時，政府既要承擔本身應負擔的費用，還要承擔農戶不愿承擔的費用；政府既要通過財政補貼的方式幫助農戶投保，又要幫助保險公司組織農戶投保；政府既要承擔起維護社會穩定和農業生產正常秩序的任務，又要促進地方經濟發展。政府和保險公司并沒有很好地銜接這些目標與責任，未能理清政府引導和市場運作之間的合理邊界，導致政府負擔過重、保險公司束手束腳。2．3實際操作中的困難目前，南京市除部分地區是農戶自交保費，多數由村集體或街道代繳，個別地區甚至需要協保員挨家挨戶收取保費，增加了財政壓力和工作量。農戶對農業保險投保、理賠的流程、手續不了解，影響了農戶的投保積極性。理賠過程中，定損和賠付的手續繁瑣，條款多，受政策條款約束大。投保時，要按條款做到“三公示、兩簽字”。出險時，受災面積3．3hm2以上須要對受災情況進行拍照，受災面積測算工作量大，測算困難；種植業核定理賠要到作物收割時才能進行賠付，耽誤了種植其他作物；部分險種賠付標準過高，如蔬菜大棚規定風力達到8級及以上受災才能理賠，實際上低于8級的風力也能將大棚吹倒造成損失。大部分區（縣）沒有專門的查勘定損專家組，出險時臨時抽調人員，影響農戶對定損精確性和權威性的認可度。2．4農戶投保意愿的分化2013—2014年，南京市在水稻的投保人信息中大戶占82．33％，在理賠信息中大戶占83．33％，散戶占比均不足20％。大棚、河蟹2個高效設施農業范疇的險種從承保和理賠的數據來看，大戶占絕大部分比重。特別是河蟹養殖保險，作為南京市自主開發的新險種，目前參保的農戶幾乎都是大戶。可見，大戶和散戶在投保意愿上差異明顯。對大戶而言，所從事的農業生產活動是其主業，農業生產收益在其收入構成中有特殊定位，大戶具有更為強烈的風險預期和較高的保障預期，更加注重預防風險和轉移風險，投保積極性高。而散戶依然存在長期以來靠天吃飯的傳統思想，缺乏風險感知和風險認知。加上散戶土地承包面積不大，甚至連個人應繳的保費也是村集體或街道代繳，多數散戶在權衡自己的收益和成本后，往往不會參保，即便參保也是出于經濟因素考慮，并非基于對農業風險預期。2．5保險邊界定位的模糊從農業發展規律來看，事先防范機制與事后補償機制是防范風險、應對災害時不可分割的2個部分，偏廢任何一方，都會影響農業的健康發展。調研發現，南京市政策性農業保險在事先防范和事后補償之間邊界模糊，政府和保險公司將—692—江蘇農業科學2017年第45卷第7期大量的資源投入到如何提高農業保險承保理賠等事后補償機制建設上，而無暇顧及如何提高農戶的風險預防能力、如何保障農業生產過程安全等事先防范機制建設。另外，政策性保險和商業性保險之間的邊界不清問題也在一定程度上制約了南京市政策性農業保險作用的發揮。
3創新南京市政策性農業保險運行機制對策建議
3．1南京市政策性農業保險的多元主體定位3．1．1明確廣大農民的受益主體定位在經濟新常態下，應更加明確農民是受益主體這一定位。通過政策性農業保險實施，把農業生產所需的投入成本、農業風險可能造成的損失對農戶的影響降至最低，發揮農業保險對轉移農業風險、融通農村金融、確保農民收入、調整產業結構的重要推動作用，對南京市農業生產經營集約化、專業化、規模化、市場化的積極促進作用，最終使南京市廣大農民共享農業現代化發展成果。3．1．2明確基層政府的服務主體定位南京市各級政府及與農業保險工作相關的部門要明確自身的服務主體定位，切實加強對農業保險的指導、組織與協調，按照職能分工，各司其職、相互配合、協同推進。在做好全市農業保險工作方案設計的同時，不斷健全和完善工作機制。形成農業保險工作例會制度，由基層政府相關職能部門、保險公司、農戶代表等共同參加，通報各區農業保險工作開展情況及問題，研究制定解決問題和處置方案。3．1．3明確保險公司的行動主體定位隨著農業產業化、規模化、市場化發展，南京市農民在應對自然風險、生產風險和市場風險方面的需求日益增長，要明確保險公司的行動主體定位，發揮其品牌信譽高、資金實力雄厚、網絡運轉順暢、管理專業的優勢，為廣大農戶提供更優質、高效的農業保險服務，增強已投保農戶和意欲投保農戶對轉移風險的信心，提高參保率，推進農業保險實施。3．2南京市政策性農業保險的發展方向3．2．1發展與農業現代化相契合的特色農業保險政策性農業保險在穩定農業生產秩序和提高農民收入的基礎上，還要助推農業現代化發展。在“保基礎”的層面上，政策性農業保險的保障對象是大田作物。在“促發展”的層面上，政策性農業保險則要定位在引導產業結構優化、發展特色農業上，建立分產業、分農戶、分險種、可結合農民需求動態調整的農業保險操作體系。此外，優先支持和引導具有一定程度產業化優勢和適度規模經營的特色農產品，開辦更多的特色農業保險險種，研究制定能夠促進南京市農業現代化發展的全方位特色保險方案。3．2．2建立農業災害預防與補償的均衡機制進一步研究優化農業災害預防系統的方案，創新農業保險防災防損機制，引入“風險減量”管理機制和農業防災防損物聯網新技術，促進農業保險服務形式和內涵從事后風險分散向事前風險預防和控制上轉移，提升南京市農業風險抵御能力和農業災害預警能力。保險機構要綜合分析南京市農業災害風險水平、風險損失數據、農業保險經營狀況等因素，積極配合各區農業技術部門，做好自然災害和病蟲害預防治理工作，實現保險的社會服務功能。3．2．3實現政策性險和商業性險的良性互動政策性農業保險是“三農”問題特定階段推出的政策體系，從長期發展來看，須實現政策性農業保險和商業農業保險的良性互動。隨著南京市農業發展產業化、集約化、規模化、市場化、組織化程度的提高，應在持續優化現行政策性農業保險的基礎上，積極推進商業性農業保險，加快建設更加完善的農村保險服務體系，推廣面向新型農民合作社、專業大戶、家庭農場和現代農業企業等的財產類險種、投融資類險種、責任信用類險種、流通貿易類險種，推廣面向農村的農村小額家財險、農村社會治安綜合保險、農村小額貸款人身意外險等，推廣面向農民的人身健康類險種、創業融資類險種、交通出行類險種等。3．3創新南京市政策性農業保險的運行方式3．3．1建立政府引導、市場運作、農戶受益的農業保險服務網絡針對農村地區面積廣、人口多、村民居住分散的特點，南京市已初步搭建了“市、縣、鎮、村”4級農業保險服務網絡，但還需要進一步完善。在街道、鄉鎮、中心村全面開展農業保險服務站點的科學化、技術化、標準化建設；培養、引進和聘請農業保險類專業人才、農業科學技術人員加入農業保險服務隊伍；探索“協保員工作制度”，給予基層協保員合適薪資定位，保障和調動他們的工作熱情和積極性；通過機構、人員、技術和服務的三下鄉工程，使農戶隨時隨地了解農業保險知識、信息，實現農業保險服務零距離。3．3．2組建能夠促進農業保險理賠過程更加科學的專家組和智囊團針對農業生產出險后查勘定損難的問題，組建專家組和智囊團，使農業保險理賠過程更科學，理賠結果更權威，減少農戶與農戶之間、農戶與保險公司之間的矛盾和糾紛。組織專家組和智囊團開展農業保險政策制定和實際運行調研，聽取廣大農民群眾的訴求，向政府部門提出制定和優化農業保險政策條款的建議，完善投保手續，優化保險理賠程序，縮短理賠周期；制定為南京市農業現代化發展服務的農業保險近遠期規劃，明確南京市農業保險的發展方向。3．3．3搭建信息公開、規則明確、理賠程序科學的“智慧農險”平臺依托市政務數據中心，運用物聯網技術，研究推出南京市“智慧農險”服務平臺，促進基層政府、保險公司、街道鎮村以及廣大農戶之間的交流互動；暢通政策性農業保險的社情民意反饋渠道；開展農險承保服務和理賠服務交流；宣傳農險知識、農業發展、保險承保、出險理賠等服務信息和資源信息。同時，引進金融機構、電信運營商、信息服務企業參與“智慧農險”服務平臺建設和運營。鼓勵各類面向農險服務的社會組織通過農險綜合業務門戶，提供運行規則、農險信息、理賠過程等信息免費服務和線下實體服務，滿足農戶多樣化的農險需求。
參考文獻：
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作者:苗陽 段亞光 張凱 單位:農業部優質農產品開發服務中心農業部農村社會事業發展中心
