財政政策目標定位管理
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編者按：本論文主要從科學發(fā)展觀視角下的財政政策目標；科學發(fā)展觀視角下財政政策促進經(jīng)濟發(fā)展的思路；財政政策推動社會事業(yè)發(fā)展的思路等進行講述，包括了準確把握經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵、財政政策目標要致力于廣義的經(jīng)濟發(fā)展、財政政策要致力于結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變、財政政策要致力于解決“三農(nóng)”問題等，具體資料請見：
財政政策是宏觀調(diào)控的重要手段，也是履行政府職能的基本工具。在新的時期，科學發(fā)展觀是實施政府職能的重要指導思想。自然地，科學發(fā)展觀也應該成為貫徹財政政策和推動財政體制改革的指導思想。科學發(fā)展觀強調(diào)以人為本，注重統(tǒng)籌兼顧，注重經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。在這一指導思想下，財政政策的目標也應該從過去只關(guān)注經(jīng)濟目標變?yōu)榻?jīng)濟社會目標并重與兼容。所以，在科學發(fā)展觀視角下，財政政策目標至少包括經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展兩個方面，既要追求經(jīng)濟增長或經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，也要追求社會的全面進步。
一、經(jīng)濟社會目標兼容：科學發(fā)展觀視角下的財政政策目標
（一）經(jīng)濟發(fā)展目標
1.準確把握經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)涵
按照發(fā)展經(jīng)濟學家的一般表述，現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展是指一個國家（地區(qū)）從以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)經(jīng)濟向以現(xiàn)代工業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程，它是一個伴隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、政治結(jié)構(gòu)，以及民眾習俗變革的經(jīng)濟增長。
經(jīng)濟發(fā)展從現(xiàn)象上看，它是經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)變動的統(tǒng)一。經(jīng)濟增長或稱總量增長，是指一個國家或地區(qū)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)出量的持續(xù)增加。經(jīng)濟增長狀況通常以國民生產(chǎn)總值、國民收入或它們的人均值等總量指標來衡量。經(jīng)濟增長不同于產(chǎn)品相勞務(wù)產(chǎn)出量暫時性和隨時可能中止的增加，后者主要同市場的短期行為有關(guān)，屬于經(jīng)濟波動現(xiàn)象；而經(jīng)濟增長則具有穩(wěn)定性和持續(xù)性的特點，它根源于社會生產(chǎn)力的提高。經(jīng)濟發(fā)展中的結(jié)構(gòu)變動主要是指產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，但也包括分配結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)各方面、各層次上的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化。經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化構(gòu)成狹義理解的經(jīng)濟發(fā)展。
2.財政政策目標要致力于廣義的經(jīng)濟發(fā)展
如果從狹義上看，經(jīng)濟發(fā)展是經(jīng)濟總量增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化的。這也是我們對經(jīng)濟發(fā)展最一般的理解。如果更廣義地理解經(jīng)濟發(fā)展，我們還可以把充分就業(yè)、物價相對穩(wěn)定和收入分配相對合理也看作是經(jīng)濟發(fā)展的范疇。傳統(tǒng)上，這幾個方面也都是財政政策所要致力解決的。在科學發(fā)展觀視角下，財政政策必須要致力于經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整、充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和收入分配等經(jīng)濟發(fā)展目標。這是財政政策義不容辭的責任，也是其首要的目標。因為經(jīng)濟發(fā)展特別是經(jīng)濟總量的增長是社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是居民生活質(zhì)量提高和社會進步的前提。如果沒有產(chǎn)出的增加，那么一切社會進步只能是空中樓閣，不可能實現(xiàn)的。
（二）社會發(fā)展目標
多年來，社會發(fā)展目標政策一直沒有被放在恰當位置和得到應有的重視，是經(jīng)濟社會發(fā)展失衡的重要原因。當前經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，社會事業(yè)和公共服務(wù)之所以發(fā)展遲緩，應該說已經(jīng)不是經(jīng)濟基礎(chǔ)過于薄弱的問題，而是政策安排特別是政策目標的取向不合理、資源分配不均的問題。一方面表現(xiàn)為政府對社會事業(yè)財政投入不足，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾尤為突出，人民群眾反映強烈。例如有人估算，這些年我國全國教育和醫(yī)療經(jīng)費的總和，還不到當年各級政府公車消費3000個億的五分之四；另一方面表現(xiàn)為社會事業(yè)內(nèi)部分配不合理，例如根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，中國衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中居第188位，列倒數(shù)第四，令人汗顏（丁元竹，2004）。
資源分配不均是財政政策目標缺失和GDP過度崇拜引發(fā)的。長期以來，我們的財政政策基本上是“生產(chǎn)建設(shè)型財政”，大量的財政資金用于經(jīng)濟建設(shè)項目，而對社會事業(yè)發(fā)展支持明顯不足。當然，這些年由于我們明確提出公共財政的改革目標，這種已有所改觀，但總體上講社會發(fā)展還是較為滯后的。雖然我們提出以人為本的新的科學發(fā)展觀，但是中國在過去25年的發(fā)展中，由于過分地強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，GDP與政績直接掛鉤，省區(qū)、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級地方政府領(lǐng)導的行為主要由政績支配。地方政府出于政治需要而不是經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展需要積極進行投資是較為常見的事情。這種把GDP的增長率實際上被當作評估地方官員政績的標準。使得GDP崇拜已經(jīng)成為一股巨大的思維慣性，而且這種巨大的思維慣性，特別是政府這種行為慣性可能會使它在相當長的時間內(nèi)不能更多關(guān)注公共事務(wù)和社會事業(yè)，不能把社會進步目標放在政策的核心，一些部門和地區(qū)會繼續(xù)用經(jīng)濟政策來替代社會政策——當前的經(jīng)濟過熱實際上就是一個佐證。
現(xiàn)在，越來越多的國內(nèi)外學者在研究宏觀經(jīng)濟政策時既強調(diào)經(jīng)濟目標，也重視社會目標。比如斯蒂格利茨在他的《經(jīng)濟學》一書中，重點研究了政府的三大宏觀經(jīng)濟目標——充分就業(yè)、價格穩(wěn)定和快速增長，他認為這些宏觀經(jīng)濟目標必須與政府的其他目標（如收入分配與減少貧困）聯(lián)系起來加以考察。在很大程度上，宏觀經(jīng)濟目標的成功實現(xiàn)具有重要的附帶效應——減少貧困（斯蒂格利茨，1997）。國內(nèi)學者陳共教授在《財政學》教材也把生活質(zhì)量提高、減少貧困作為財政政策的主要目標（陳共主編，2004）。賈康、白景明教授認為財政政策不僅要關(guān)注經(jīng)濟增長方面的進展，而且也要關(guān)注以經(jīng)濟增長為依托的社會的全面進步。財政對于發(fā)展的推動、促進作用要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域（賈康、白景明，2000）。總之，越來越強調(diào)經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展已是大勢所趨，經(jīng)濟社會的兼容是財政政策目標的必然選擇。
二、科學發(fā)展觀視角下財政政策促進經(jīng)濟發(fā)展的思路
我國當前的發(fā)展，就是按照黨的十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”的要求，促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。世界各國的經(jīng)濟社會發(fā)展實踐告訴我們，經(jīng)濟不發(fā)展，不可能有全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟發(fā)展了，也未必就一定是全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。所以，公共財政政策履行發(fā)展職能，必須堅持樹立科學的發(fā)展觀，以科學發(fā)展觀為指導思想，把促進發(fā)展作為財政工作的出發(fā)點和落腳點。公共財政政策履行發(fā)展職能，決不是重走計劃經(jīng)濟體制下搞“建設(shè)性財政”的老路。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，市場在資源配置中必然要發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，但市場不是萬能的。建設(shè)公共財政，政府確須逐步退出競爭性領(lǐng)域，這是對的，但這絕不等于要把公共財政與發(fā)展經(jīng)濟、做大蛋糕對立起來。支持和促進以經(jīng)濟發(fā)展也是公共財政政策的重要職責。按照科學發(fā)展觀的要求，財政政策在促進經(jīng)濟發(fā)展進程中尤其要注意解決以下幾個方面的問題：
1.財政政策要致力于結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變
適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，我國財政體制、財政政策及財政支持經(jīng)濟發(fā)展方式正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。圍繞財政支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整這條主線，積極探索在公共財政體制框架之下支持經(jīng)濟發(fā)展的新方式。主要內(nèi)容包括：（1）在財政投資領(lǐng)域上，逐漸退出一般競爭性領(lǐng)域投資，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施等為企業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件上來。（2）建立財政投融資體系，改善和提高政府調(diào)控資源配置的效益。建立科學有效的財政投融資體系的關(guān)鍵是要統(tǒng)一管理政府投資，發(fā)揮政府投資的導向作用，盡快形成政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、公共項目和風險投資項目，社會投資主要用于競爭性領(lǐng)域的投資新格局。同時完善財政投融資運作方法，采取多種手段引導社會投資，改善政府調(diào)控手段，放大政府資金帶動功能，使企業(yè)真正成為投資主體，承擔全部責任和風險，從機制上根治重復建設(shè)和盲目投資。同時，完善稅收法規(guī)，通過稅種稅率的設(shè)置體現(xiàn)和落實國家產(chǎn)業(yè)政策，大力推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在結(jié)構(gòu)優(yōu)化中提升我國經(jīng)濟增長的質(zhì)量。（3）改革財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式。財政政策要逐步改變減免稅收、稅費包干、所得稅返還等減稅讓利的傳統(tǒng)做法，重點要放在規(guī)范市場競爭秩序上，為各經(jīng)濟主體創(chuàng)立一個公平、公正、統(tǒng)一的市場競爭環(huán)境。（4）繼續(xù)發(fā)揮國債對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的促進作用。國債投資對這幾年的經(jīng)濟增長起到了重要的作用。從2003年起，基本建設(shè)國債資金的投入已逐年減少，但發(fā)行數(shù)量仍在1000億元以上。這筆數(shù)目不少的國債資金對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化仍然有著重要的作用。今后一段時間，國債投資要著力用于以下方面：一是繼續(xù)支持社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保重大項目的投入和建設(shè)。國債投資首先要確保重大項目的投入和建設(shè)。比如，南水北調(diào)、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送以及一批水電樞紐工程，將進入全面建設(shè)階段，它們需要國債資金的支持。二是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。國債資金要增加對農(nóng)村公共品投資，解決農(nóng)村公共投資嚴重不足的問題。三是促進技術(shù)進步和企業(yè)技術(shù)改造。在國債的使用上，要增加對企業(yè)的技改投入，積極支持企業(yè)特別是國有企業(yè)的技術(shù)改造。四是繼續(xù)為加快西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件。國債資金的投入重點將以基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護為主，側(cè)重于解決西部開放中面臨的交通、能源、通訊、農(nóng)業(yè)、水利等方面重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資不足的問題，優(yōu)化投資硬環(huán)境，化解區(qū)位劣勢，為西部地區(qū)的崛起打好基礎(chǔ)。
2.財政政策要致力于解決“三農(nóng)”問題
發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能單純依靠市場機制，政府特別是財政政策必須有所作為，要讓公共財政的陽光照耀到廣大農(nóng)村，將“三農(nóng)”發(fā)展中屬于政府職責的事務(wù)逐步納入各級財政支出范圍。九億農(nóng)民不富，整個國家就不算富裕；九億農(nóng)民不穩(wěn)，整個國家就難以穩(wěn)定；九億農(nóng)民不能實現(xiàn)小康，全國人民實現(xiàn)小康就是一句空話。要積極落實科學發(fā)展觀，就一定要認真研究解決“三農(nóng)”問題，努力加強農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村，富裕農(nóng)民。當前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中還存在許多矛盾和問題，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍較薄弱，農(nóng)民增收困難。財政必須站在全局的高度，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，把解決“三農(nóng)”問題放在突出位置予以大力支持，并從思想觀念上實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”。一是由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。二是要調(diào)整公共財政資源的分配格局，逐步實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜，財政要加大對“三農(nóng)”的投入
3.財政政策要致力于解決區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題
我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展主要是如何處理東中西及東北老工業(yè)基地的問題，當前最緊迫的如何加快東北老工業(yè)基地和西部老后地區(qū)的發(fā)展。東北是中華人民共和國的長子，為國民經(jīng)濟發(fā)展及工業(yè)體系的完善做出過巨大貢獻。重振東北老工業(yè)基地雄風意義非凡。推動東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快發(fā)展必須堅持政府與市場雙管齊下，并且以市場化辦法為主的戰(zhàn)略思路。財政政策可以在兩個方面發(fā)揮作用。一是要進一步完善城鎮(zhèn)社會保障制度，以支持大中型國有企業(yè)分離企業(yè)辦社會的職能；二是在條件成熟時適時推出東北老工業(yè)基地八個行業(yè)實行生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅的改革試點工作，促進老工業(yè)基地的振興。
要隨著全國財力的增長，加大對西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高中央財政性建設(shè)資金用于西部地區(qū)的比例，推進退耕還林草等，繼續(xù)支持西部大開發(fā)。財政要通過安排農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付資金向中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金主要用于中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)、一般性轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對中部地區(qū)給予照顧等措施，支持中部地區(qū)崛起。
4.財政政策要致力于解決生態(tài)環(huán)境保護問題
經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是對立統(tǒng)一的關(guān)系。兩者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一表現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟發(fā)展要以保護環(huán)境為條件，自然環(huán)境系統(tǒng)的物流、能流是經(jīng)濟系統(tǒng)物流、能流的來源，環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)力（物質(zhì)和能量的轉(zhuǎn)化效率）是社會勞動生產(chǎn)率和價值增值的基礎(chǔ)。只有環(huán)境系統(tǒng)源源不斷地為經(jīng)濟系統(tǒng)提供物質(zhì)和能量，才能使經(jīng)濟增長成為可能。二是保護生態(tài)環(huán)境離不開經(jīng)濟發(fā)展。這是因為，良好的環(huán)境質(zhì)量只有在適宜的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟秩序條件下才能達到，反之則必然出現(xiàn)濫墾濫伐、過度放牧和捕撈等現(xiàn)象，導致生態(tài)失衡、資源枯竭。同時，治理污染和保持良好的環(huán)境需要技術(shù)和資金，這就必須依靠經(jīng)濟實力的支撐。
總之，現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展絕不只是單純的經(jīng)濟發(fā)展，走經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路，是發(fā)展中國家特別是中國這樣的人口龐大、資源與環(huán)境承載力十分脆弱的國家的唯一明智的選擇。財政政策大力支持環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展之路上是大有作為的。增加財政資金對環(huán)境保護領(lǐng)域的投入，并在適當?shù)臅r候開征資源環(huán)境稅，是下一階段財政政策不可忽略的問題。
三、財政政策推動社會事業(yè)發(fā)展的思路
（一）我國社會事業(yè)發(fā)展滯后的狀況亟待扭轉(zhuǎn)
目前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，社會事業(yè)發(fā)展滯后的現(xiàn)象非常嚴重，主要表現(xiàn)在四個方面。（1）社會結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國的工業(yè)化已進入中期階段，而城市化還在初期階段。（2）教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展滯后經(jīng)濟發(fā)展，很不協(xié)調(diào)。以教育為例，經(jīng)過連續(xù)幾年的擴招，2002年普通高校在校大學生903.4萬人，毛入學率達13%，但仍低于世界平均16.7%（1996年）的水平。（3）管理相對落后，跟不上經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展的要求。20多年來，許多城市建設(shè)起來了，公共事業(yè)的設(shè)施建起來了，高樓大廈、豪華賓館、各種廣場、綠化美化都相當現(xiàn)代化了，但就是管理不善，軟件建設(shè)滯后。以公路交通為例，1949年，全國公路通車里程只有8.07萬公里，2002年達到176.5萬公里。但交通管理水平卻沒有相應提高，各類交通事故頻發(fā)，2002年共發(fā)生77.3萬起，死亡10.9萬人，比1986年增加了一倍（中國社科院社會形勢分析與預測課題組，2004）。（4）社會事業(yè)的管理體制改革的步伐滯后經(jīng)濟體制改革的步伐，。我們已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，而社會事業(yè)的管理體制卻還沒有按社會主義市場經(jīng)濟體制的要求改變過來。多數(shù)事業(yè)單位還在按計劃經(jīng)濟體制時形成的體制在運行，效率低、成本高、服務(wù)質(zhì)量差。
（二）財政政策推動社會事業(yè)發(fā)展的基本思路
經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展既相輔相成又互相制約。社會發(fā)展必須以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)；經(jīng)濟增長也必須以社會穩(wěn)定為前提。否則，一條腿長一條腿短，就會步履蹣跚，甚至摔跟頭。根據(jù)我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，今后一段時期，財政政策可從以下幾個方面推動社會事業(yè)發(fā)展，竭力推進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展：
1.完善社會保障體系建設(shè)
在現(xiàn)代國家的整個社會生活中，社會保障是不可或缺的重要組成部分。在加入世界貿(mào)易組織后，企業(yè)參與競爭程度更加加劇，對社會保障提出了更高的要求。當前要抓緊建立完善、規(guī)范的社會保障資金收繳體系，制定與經(jīng)濟發(fā)展水平以及各方面承受能力相適應的社會保障標準，實現(xiàn)社會保障對象管理和服務(wù)的社會化。要加強社會保障體系法制建設(shè)，盡快構(gòu)建獨立于企事業(yè)單位之外的、資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的有中國特色的社會保障體系。
逐步提高財政對社會保障的支出比重是大勢所趨，但提高財政對社會保障的支出比重不能僅僅局限于預算內(nèi)的財政資金，也要重視其他財政手段的運用。一是逐步提高中央和地方財政對社會保障的支出比重。做好“兩個確保”工作，真正落實城市居民最低生活保障制度；積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保障制度改革。二是對國企職工的社會保障基金問題，可以部分地通過出售國有企業(yè)部分產(chǎn)權(quán)來解決。三是從支付改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整成本的角度，研究連續(xù)發(fā)行一定規(guī)模的社會保障專項國債的可行性。
2.加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)
SARS去年的肆虐和今年的再現(xiàn)暴露出的深層次問題是中國的公共衛(wèi)生體系欠賬太多。在公共衛(wèi)生支出方面，2000年世界衛(wèi)生組織的報告披露，在191個世界衛(wèi)生組織成員國中，中國醫(yī)療體系健全性方面的排名是144位，而每個中國人的衛(wèi)生財務(wù)負擔排名是倒數(shù)第四。1999年，中國醫(yī)療衛(wèi)生支出人均醫(yī)療費為11美元，分別只達到世界平均水平的44％和3％左右，甚至低于印度等許多發(fā)展中國家的醫(yī)療衛(wèi)生支出。比如我國的衛(wèi)生醫(yī)療體系，從“一五”時期到2000年，中國的衛(wèi)生事業(yè)費占國家財政的比例一直徘徊在1％～2％左右，1996年以后不斷呈下降趨勢。1991年至2000年政府預算衛(wèi)生支出在衛(wèi)生總費用的構(gòu)成比例中也呈逐年下降趨勢（胡永華，2003）。
公共衛(wèi)生是典型的公共產(chǎn)品，但上世紀90年代以后，醫(yī)院和整個公共衛(wèi)生體系被簡單地推向了市場，過分的市場化導致整個社會重醫(yī)療收益，輕長期保健和公共衛(wèi)生體系建設(shè)。因此要改變公共衛(wèi)生服務(wù)體系改革進程中過度市場化的政策傾向，加大對公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入力度。按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》的精神和公共財政的要求，醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品以政府投資為主導，可以由社會和個人以多種形式進行補充。因此，各級政府應積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不能低于同級財政經(jīng)常性支出增長幅度，切實保障各級各類公共衛(wèi)生機構(gòu)的有效運轉(zhuǎn)和高效服務(wù)。財政要提供足夠的運行資金，使公共衛(wèi)生保健方便、公平地服務(wù)于全體社會成員。要扭轉(zhuǎn)政府預算支出中衛(wèi)生總費用比重持續(xù)下降的局面，適當降低個人在衛(wèi)生總費用尤其是公共預防保健費用方面的負擔，特別要提高落后地區(qū)、農(nóng)村居民和貧困階層享受醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)的水平，力求實現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的相對公平性。
在農(nóng)村，因病致貧，因病返貧，看不起病，住不起院的現(xiàn)象較為普遍。可以毫不夸張地說，農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的缺失，已經(jīng)成為農(nóng)村全面奔小康的“攔路虎”。在加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)民增收的過程中，抓緊改善農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)狀況已成當務(wù)之急。政府衛(wèi)生預算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理是農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后的重要原因之一。1991－2000年，政府農(nóng)村衛(wèi)生預算支出僅占政府衛(wèi)生總預算支出的15.9％，政府衛(wèi)生預算支出增加額中用于農(nóng)村的衛(wèi)生支出僅占12.4％。2000年居民個人衛(wèi)生支出占總醫(yī)療費用比重已達到60％以上，而農(nóng)民個人支付的醫(yī)療費用則達到90％。1990～2000年，占中國總?cè)丝?0％～70％的農(nóng)村人口，只消耗了32％～33％的衛(wèi)生總費用。以2000年為例，農(nóng)民人均衛(wèi)生總費用為188.6元，城市居民人均衛(wèi)生總費用為710.2元，前者僅為后者的1／4.農(nóng)村人口占全國人口的65％，其衛(wèi)生事業(yè)費占全國衛(wèi)生事業(yè)費的比重僅為32.7％（韓俊，2003）。
針對這種情況，我們可以遵循以下思路來加強農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提高農(nóng)村的公共衛(wèi)生服務(wù)水平：（1）制定并落實各級財政資金投入農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的比例和國家對中西部貧困地區(qū)的傾斜政策。（2）要多渠道籌措農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)和助困資金。一是建議發(fā)行健康彩票或從福利彩票收益中切出一塊；二是鼓勵社會各界自愿捐助，實行稅收優(yōu)惠政策。（3）加快建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度。對區(qū)域內(nèi)、地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村貧困人口，實施醫(yī)療救助計劃。可以把醫(yī)療救助計劃與整個社會保障體系有機結(jié)合起來，如借助農(nóng)村最低生活保障制度的標準，確定實施醫(yī)療救助的對象范圍。醫(yī)療保障制度建設(shè)要發(fā)揮政府主導作用，按照農(nóng)民的實際需求和承受能力，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，建立起多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障體系。（4）各級政府要把衛(wèi)生扶貧納入當?shù)氐姆鲐氂媱潱鳛樨斦D(zhuǎn)移支付的重要內(nèi)容。政府在財政上，要對建立農(nóng)村合作醫(yī)療給予一定的支持，對到農(nóng)村服務(wù)的城市醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)給予一定的補償。
3.在繼續(xù)加大對教育投入力度的基礎(chǔ)上優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，促進教育事業(yè)發(fā)展
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會里，幾乎所有國家的公共部門在為全社會提供教育服務(wù)和公共衛(wèi)生保健方面都起著主導作用。在科學發(fā)展觀的指導下，財政政策支持教育事業(yè)發(fā)展應該遵循以下思路：（1）按照公共財政的要求調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政支持教育的力度。俗話說“有所不為才有所為”，國家財政從競爭性領(lǐng)域退出來，轉(zhuǎn)換財政職能，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，力求解決財政支出中“越位”與“缺位”問題，把有限的財力用在“刀刃”上，切實履行社會管理職能和促進社會、經(jīng)濟發(fā)展的職能諸如教育和社會保障職能等。（2）適當強調(diào)教育財政的中央集權(quán)。在美國那樣的發(fā)達國家小學和中學教育經(jīng)費主要由州政府和地方政府負責，聯(lián)邦政府對教育的撥款在教育支出的比重一直不大，但美國的這一作法不一定適合我國。在我國這樣一個幅員遼闊、差異很大的國家，單靠地方政府各自的財力，不能保證對義務(wù)教育的足夠投入，而且日益擴大的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距只會使教育機會的地區(qū)差距不斷拉大。地方政府具有義務(wù)教育辦學的直接責任，而中央政府也具有保證所有國民享有基本教育機會的責任，因此，中央政府具有教育財政負擔的最終責任，應擁有用于平衡教育條件特別是義務(wù)教育條件的財政能力。中央政府平衡各地教育條件差異的手段應以教育補助金為主。中央對地方的教育補助金可以具體根據(jù)教師工資、學校維持正常教學以及基本建設(shè)的經(jīng)費列支設(shè)定補助標準。這些都可以只靠增加中央財政中的教育支出來解決，而無須去與地方重新分配現(xiàn)有的教育資源。當然，所有這些都要在合理界定中央和地方分配格局、充實中央財政的整體框架中得到解決。（3）改革教育的投資分配體制，優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)。我國教育投資不但存在著總量不足的矛盾，也存在著嚴重的結(jié)構(gòu)問題。因此，要把優(yōu)化教育投資結(jié)構(gòu)問題放到教育投資體制改革的重要方面。調(diào)整教育投資結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是實現(xiàn)教育投資在初、中、高三級教育之間的合理配置。美國著名經(jīng)濟學家舒爾茨和貝克爾對發(fā)展中國家和發(fā)達國家的人力投資收益率作過大量的研究，得出了兩個重要的結(jié)論：在大多數(shù)發(fā)展中國家，人力資本投資是合算的；教育落后的國家，對小學、初中等的教育投資比對高等教育投資更有效率。這些研究對我國教育資源的配置無疑是有啟迪的。所以，我國將來一段時間里，教育支出的重點應該放在基礎(chǔ)教育上。（4）加大對農(nóng)村和貧困地區(qū)教育的投資力度。我國農(nóng)村教育無論從升學率、教學設(shè)備配置，還是師資配備等方面來看，都遠落后于城市教育，貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)之間的教育水平差距也很懸殊；而農(nóng)村，特別是不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)又是我國剩余勞動力的主要來源，他們是剩余最急需提高文化教育素質(zhì)的那一部分。可見，加大對落后農(nóng)村地區(qū)的教育投資，對于改善我國過剩勞動力素質(zhì)、提高全社會人力資本的積累是必不可少的。現(xiàn)在迫切需要做的工作就是改革農(nóng)村教育籌集制度，義務(wù)教育由中央政府承擔部分改革成本。基礎(chǔ)教育是一項公共產(chǎn)品，必須由政府承擔。可以考慮農(nóng)村九年制義務(wù)教育經(jīng)費由地市級以上政府為主負擔（因為中西部大部分的縣都是農(nóng)業(yè)財政，縣級政府承擔也是農(nóng)民承擔）。并在此基礎(chǔ)上逐步實行二年制農(nóng)民義務(wù)職業(yè)教育，如果不讀高中，可以免費接受二年的職業(yè)教育，未讀完高中的，可以免費接受一年的職業(yè)教育。
4.財政要加大農(nóng)村和城市反貧困的力度，維護社會穩(wěn)定
黨的十六大明確提出：今后20年中最重大的發(fā)展目標就是全面建設(shè)惠及十幾億人口更高水平的小康社會，使經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。到2020年，中國總?cè)丝诳赡苓_到14.4億人，經(jīng)濟總量比2000年翻兩番，財政收入大幅度增長，綜合國力、國家競爭力明顯增加，居民收入明顯提高，人民過上更加富足的生活，國家和社會更有能力進一步減少城鄉(xiāng)貧困人口，消除各種貧困現(xiàn)象。當前，中國社會大量貧困人口的存在，無疑成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的最大瓶頸，同時也對中國社會的穩(wěn)定和安全運行形成了巨大的威脅。消除貧困問題是政府義不容辭的責任，財政政策是消除貧困的有效選擇之一。
在農(nóng)村貧困地區(qū)，可采取以下措施：（1）在貧困地區(qū)普及初等教育，利用財政撥款和社會資金、對口援助和其他扶貧資金在貧困地區(qū)修建校舍，添置教學設(shè)備，減免貧困農(nóng)戶上學兒童學雜費，為其提供食品補貼，保證民辦教師工資等。采取得力措施，首先保證貧困地區(qū)農(nóng)戶子女受完小學教育，有條件的地區(qū)逐步實現(xiàn)九年義務(wù)教育。（2）開展職業(yè)技術(shù)培訓，在貧困地區(qū)建立職業(yè)技術(shù)培訓基地，聘請教師，資助貧困農(nóng)戶的青壯年勞動力接受職業(yè)技術(shù)培訓。并且，廣泛動員社會力量，包括黨政機關(guān)干部、科技人員，下鄉(xiāng)幫扶或?qū)趲头觯渲攸c是幫助窮人提高能力。為此，建議在扶貧資金中列出百分之二十左右的資金用于貧困地區(qū)普及初等教育和開展職業(yè)技術(shù)培訓。（3）盡快改變貧困地區(qū)農(nóng)村初級醫(yī)療保健服務(wù)的現(xiàn)狀，在貧困地區(qū)建立村級衛(wèi)生醫(yī)療網(wǎng)點，為貧困農(nóng)戶的病人、產(chǎn)婦免費提供基本的藥品和醫(yī)療服務(wù)，免費提供計劃生育藥具，全面提高貧困人口的素質(zhì)。
近年來，我國城市貧困問題凸現(xiàn)出來，出現(xiàn)了新的貧困群體。據(jù)一些學者測算，2002全國的城市貧困人口在2000萬-3000萬，占非農(nóng)業(yè)人口的7％-10％（李善同，2003）。因此，財政也不能忽略城市貧困問題，要形成一系列解決城市貧困的財政政策手段。
解決城市貧困問題，要堅持“兩手抓”，一手抓生活保障，另一手抓促進就業(yè)。“兩手抓”都離不開財政政策的有力支持。一方面，地方財政要為城市貧困人口提供最低生活保障，而且要根據(jù)物價和財政收入的增長情況隨時調(diào)整最低生活保障的標準，以保證城市貧困居民的基本生活……另一方面，促進就業(yè)是積極的、根本的脫貧手段。對貧困的無業(yè)人員來說，生活的壓力使他們再就業(yè)的積極性高過其他群體，在享受“低保”與就業(yè)之間，他們寧愿選擇后者。因此，要重視為貧困人口主動參與反貧困創(chuàng)造條件，并采取積極的就業(yè)政策，幫助城市貧困人口擺脫貧困。
