憑證式國債承銷監(jiān)督管理

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編者按：本論文主要從憑證式國債承銷機構風險；采取有效措施的防范和規(guī)避憑證式國債在發(fā)售中給承銷機構帶來的風險等進行講述，包括了超任務發(fā)行風險、預約發(fā)行風險、利率風險、其他風險、規(guī)范承購包銷行為，完善現行承購包銷方式、實現國債期限多樣化，提高國債發(fā)行頻率、實行靈活的國債利息政策，使國債發(fā)行實現利率市場化、加強國債監(jiān)管，有效防范國債風險等，具體資料請見：

近些年來，憑證式國債作為“金邊債券”，廣大投資者對其信任和投資熱度長盛不衰，雖然發(fā)行量逐年增加，但人們卻難以買到，這足以證明憑證式國債發(fā)行的火爆。但在空前火爆的光環(huán)下，我們必須看到隱藏在背后的風險因素，加以認真分析并采取有力的監(jiān)控防范措施，化解風險。下面就憑證式國債承銷機構的風險監(jiān)控談幾點粗淺的看法。

一、憑證式國債承銷機構風險

（一）超任務發(fā)行風險

近年來隨著國家屢次降息，居民投資方向開始發(fā)生變化，儲蓄存款已不是居民閑置資金的首選，他們更熱衷于收益較高的國債，造成儲蓄存款分流，銀行面臨籌資困難，完成存款任務難度增大，影響其經營狀況。商業(yè)銀行資金緊缺時，便利用發(fā)行國債時違規(guī)超發(fā)“債券”，增大存款，以發(fā)行國債之名，行攬存款之實。這種行為一方面違反了國債發(fā)行的有關管理規(guī)定，擾亂了國家信用市場；另一方面，由于商業(yè)銀行對超發(fā)債券的資金管理與正常發(fā)生的國債資金管理不同而出現了資金運行不規(guī)范的現象；同時，使承銷機構在經營中面臨籌資成本增大和利率上調帶來的風險。超發(fā)債券使銀行暫時籌集到部分資金，解決了眼前的資金緊張狀況，但其兌付成本高于銀行存款利息，增加了經營成本。

（二）預約發(fā)行風險

由于憑證式國債銷售的異常火爆，出現了國債供應進度和數量與居民投資需求不匹配，供小于求，國債發(fā)行當日即爭購一空的現象，各承銷機構，為攬住儲蓄存款大戶，將國債發(fā)行事先預訂，而忽視了窗口居民，致使國債集中到部分投資者手中，改變了國債面向廣大居民發(fā)售的初衷。預約發(fā)行雖使承銷機構留住了儲戶，也加快了任務完成進度，但在實踐中卻存在著一定風險。由于承銷機構與儲戶的預約是非正式的書面協(xié)議，對雙方不會形成有效的法律約束，一旦國債預約人有更好的投資方向或遇銀行利率上調，預約人將毀約而拒購所約國債，承銷機構無有效手段制約預約人，只有在國債發(fā)行期結束后，自購預約國債，并承擔相應的風險和損失。

（三）利率風險

我國的國債發(fā)生利率一直是參照同檔次銀行儲蓄存款利率確定的。這種確定方法本身就存在一些問題，不盡合理。首先，它只是盯住銀行存款利率，而不是依據發(fā)債時的資金市場供求狀況。其次，這種國債利率確定方法使資金的三性（收益性、流動性、風險性）關系出現了矛盾，即在期限相同的國債與銀行存款兩種金融形式之間，利率（收益）與風險應成正比關系，與流動性成反比關系，即風險越低，流動性越強，其利率越低，反之相反。但我國憑證式國債與銀行存款相比，風險性小，流動性較強，而其利率卻較高。第三，銀行存款利率的調整是政策當局為實現某個經濟目標或解決某個經濟問題而進行的，在調整利率時并未充分考慮對國債利率的影響。當銀行利率恢復上調，大量的低利率憑證式國債提前贖回，承銷機構將面臨巨大的擠兌壓力，嚴重的還會造成承銷機構在資金上的支付風險。

（四）其他風險

憑證式國債承銷中除存在上述主要風險外，還存在著同業(yè)競爭、二次買賣、核算管理、公款私存購買國債等風險，這里就不一一介紹。

二、采取有效措施的防范和規(guī)避憑證式國債在發(fā)售中給承銷機構帶來的風險

（一）規(guī)范承購包銷行為，完善現行承購包銷方式

我國國債承銷以商業(yè)銀行為主，承銷團數量有限，壟斷性強，不利于招標競爭、控制發(fā)行成本和分銷國債。根據承購包銷存在的弊端，我們應從自由競價認購、規(guī)范中介機構行為、充分發(fā)揮市場機制作用等方面對發(fā)行方式進行改革。財政部應根據市場資金來源情況確定承銷資格、承銷程序和承銷規(guī)則，由承銷團充分進行投標競價，此價格能比較準確地反映社會資金的供求狀況，兼顧籌資者的利息負擔和投資者的收益，使二者都能保持在大體合理的水平，從而使承銷機構承銷國債的風險性有所減小，以利于穩(wěn)定國債發(fā)行市場。

（二）實現國債期限多樣化，提高國債發(fā)行頻率

我國國債發(fā)行市場品種逐步向多樣化方向發(fā)展，但國債期限仍以三年期以上居多，兩年及兩年期以下的國債寥寥無幾。國債多樣化可為中央銀行提供靈活的調控手段，即中央銀行可在公開市場上吞吐國債，而不僅僅以信用擴張來調節(jié)基礎貨幣的供應，從而能更有效地調節(jié)貨幣供求，進而能為財政信貸綜合平衡開辟一個新渠道，一定程度上也能防范國債風險的產生。國家應在建立逐步完善的國債發(fā)行電子網絡化的基礎上，結合財政政策和貨幣政策適時地發(fā)行不同期限和不同品種的國債，改變國債市場品種單一的狀況，實現國債期限多樣化，。同時，為及時彌補財政赤字和解決基本建設投資需要，應提高國債發(fā)行頻率，采取月度和季度均衡發(fā)行方式，隨時滿足投資者的需要，使國家及時足額籌集資金，使國債利率與市場利率保持協(xié)調，規(guī)避承銷機構在承銷中賣大戶、超發(fā)、增發(fā)國債等不規(guī)范行為。

（三）實行靈活的國債利息政策，使國債發(fā)行實現利率市場化

為穩(wěn)定國債發(fā)行市場，發(fā)展國債交易市場，政府應該實行靈活的國債利息政策，實現利率市場化。國債利率應以市場資金供求狀況為主要依據，適當參照銀行存款利率來確定。首先財政部和人民銀行應在利率確定上進行深入研究。

既要考慮財政的籌資成本，又要有利于國債順利發(fā)行，還要考慮市場資金供求狀況。其次，在財政部發(fā)債期間，人民銀行要設法穩(wěn)定利率，在國債發(fā)行之后，人民銀行調整利率時應充分考慮國債利率水平，財政部也要采取相應措施，最大限度地使國債利率與銀行存款利率保持相同的走勢。目前，我國國債發(fā)行采取浮動利率方式的技術條件還不夠成熟，不宜采用，可根據市場利率溢價、折價、平價發(fā)行國債，消除國債固定利率的種種弊端。第三，可利用新舊債券結合的方式穩(wěn)定發(fā)行市場，即發(fā)債人在利率上調時為避免舊債提前兌付風險，可發(fā)生新債券，允許舊債持有者兌換新券或給舊券持有者一定的補差，使承銷機構有效避免由于利率波動帶來的風險和損失。

（四）加強國債監(jiān)管，有效防范國債風險

我國國債現行的管理體制是財政部和人民銀行共同管理，這種管理體制存在一些弊端，尤其是在管理權的歸屬和職責劃分上。為規(guī)范和完善國債市場必須要加強國債監(jiān)管。一是應健全國債管理法規(guī)，使國債管理有法可依。建議盡快出臺《國債法》，明確國債管理部門權限、職責以及相互之間的制約關系，業(yè)務的管理規(guī)定（包括承銷規(guī)則、柜臺交易）、法律責任等，為國債管理的正常進行提供法律保證。二是財政部門和人民銀行應加強合作和協(xié)調，對國債管理中出現的問題共同商討對策，進一步提高國債監(jiān)管效率。三是加強對承銷機構的監(jiān)管，提高其風險意識。主動規(guī)范承銷行為。在目前承購包銷方式不盡完善的狀況下，尤其要加強對承銷機構的監(jiān)管，使其主動要樹立市場意識和社會意識，加強對國債發(fā)售整個過程和內部核算的有效管理，積極維護國債市場正常秩序。