金融監管完善立法初探
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【摘要】文章通過對我國目前金融發展中存在的問題的分析，提出應從完善金融立法、采取謹慎性和保護性措施為主要內容的“環境管理”型金融監管等方面來加強我國的金融監管。
一、目前我國金融發展中存在的問題
目前，我國處于金融發展的特殊階段，總體來看，金融形勢發展趨勢良好，但有些問題也是不容忽視的。
（一）現貨市場發展不規范
目前，現貨市場參與者有純粹以投機炒作為目的入市的，如國債回購中的“3.27事件”；也有為了進行長期投資，只因難以籌集到長期資金而轉向貨幣市場籌集資金的，如同業拆借市場上發生的拆借期限長的資金所占比例過大。這說明，現貨市場參與者行為有待規范。
（二）資本市場尚不發達，期貨市場管理不善
目前，資本市場的市場機制不健全，力量分散，缺乏新的投資主體形成；同時，規模過小，結構單一，難以適應企業融資的需求。如股票市場還是一個“圈錢”第一，過分投機充斥于市的市場，泡沫色彩濃重。而目前我國期貨市場的交易額占金融市場的比例較小，且操作不規范，未對期貨市場上出現的新問題進行及時立法，造成期貨市場尚未充分發揮其保值功能。
（三）銀行自我控制機制不健全，非現場監督缺位
目前，我國商業銀行還沒有真正建立起法人治理結構和利益約束機制，內部監管乏力，導致銀行出現大量的不良資產需處置，同時，還面臨著大量存款需找出路卻又“惜貸、拒貸”的尷尬局面。非現場監督指標體系監管的都是時點數據，缺乏對業務流量狀況的監控，對金融機構的風險狀況只能根據時點數據進行判斷和控制，無法對金融的突發事件做出科學預測。
（四）金融體系市場化程度不高
我國金融體系的建立起步較晚，雖已經過較快發展，但市場化程度仍不高，如利率尚未市場化等。加之，我國的經濟基礎薄弱，經濟體制本身也有一個完善的過程，在這個過程中政府干預經濟是必然的，因此，金融市場也同樣會受到的政府干預。這樣，金融體系并未完全按照市場規律進行運作，其市場化程度還有待提高。
（五）法制不健全，宏觀監管力度不夠
我國目前的金融立法不完善，還有很大的立法空間；而且，現有金融法律法規有些在執行過程中還存在漏洞，不能規范參與者的交易行為，使金融秩序有時出現混亂。同時，在分業監管體制下，銀行、證券、保險監管部門缺乏協調配合，難以形成監管合力，導致有些金融機構的行為“游離”于監管之外，對其監管力度不夠。
二、加強我國金融監管的建議
縱觀發達國家金融監管可看出，一國的金融監管必然由一國金融發展的具體情況而定。因此，結合我國目前金融發展的實際，我國金融監管應采取以立法為主，再采取謹慎性和保護性手段，以實現對金融業的有效監管，只有這樣才能迎接開放市場的挑戰。
（一）完善我國金融立法，使我國金融業向法治化、制度化、規范化方向發展
入世以來，面對全方位的國際競爭，我國金融服務業當前的綜合性立法和單項管理法都失之完整，無法適應全球經濟一體化服務市場準入之下金融服務業擴大開放的需要。因此，急需參照WTO和GATS（服務貿易總協定）規則，對我國金融業立法做出立、改、廢：（1）抓緊填補商業銀行的立法真空，如我國商業銀行尚未開展的金融租賃和新興金融衍生工具等新金融業務的立法。（2）加快出臺或修改以規范外資金融機構的立法，如《外資銀行法》、《合資銀行法》、《外資財務公司法》以及與此配套的《外資金融機構違法經營處罰條例》等的立法。（3）加緊制定調節金融市場所需的立法，如《非銀行金融機構外匯業務管理規定》、《境內機構對外提供外匯擔保管理辦法》及其實施細則等法規。（4）其他立法，諸如再保險管理規定、合作金融管理、金融機構合并重組、金融機構的關、停、破產運作等方面的立法監督真空也急待補白。
（二）采取“環境管理”，實現對金融業的有效監管
面對金融創新和金融自由化，以保護措施和預防措施為主要內容的“環境管理”型金融監管則越來越受到重視。
1．謹慎性手段。謹慎控制是為了減小系統失靈的風險并避免由金融危機而引起的各種波動。眾所周知，監管者的任務是保證金融機構謹慎經營，防止個別風險演變成系統風險，并且，在保證金融機構風險處于可控狀態的前提下鼓勵公平競爭。因此，金融監管當局應從市場準入、資本充足率、流動性、業務活動及市場退出等方面對金融機構加以監管，并建立適宜的風險管理機制，包括高效的信貸審批流程、信用保證機制、風險預警系統、不良資產處置機制和內控機制，形成以中央銀行為監管核心，商業銀行內部監管為監管基礎，社會監管為監管補充，并聯合證監會、保監會和存款保險基金的全方位立體型監管體系，以增強金融機構抵御風險的能力，保證整個金融體系的安全。同時，監管當局還必須把握好監管的尺度，做到既能保證金融體系的安全穩定，又能維持必不可少的競爭。為此，有必要放松市場禁入的限制，鼓勵引入更多的銀行，包括民營銀行等，以保持適度的競爭。
為提高我國金融監管的有效性，充分發揮預防、控制和化解風險的功能，我國的金融監管方式也必須使非現場監測和現場檢查成為有機的整體，成為監管連續過程的相互補充的兩個重要環節。非現場監測要為現場檢查提供風險信息和目標導向。現場檢查要為非現場監測提供實際證據和信息反饋，最后形成統一的監管結論，采取統一的監管行動，盡快實現監管程序的常規化、制度化和全程化。這樣可以盡量避免運動性和重復性的檢查，避免問題或風險不斷積累和蔓延。
2．保護性手段。保護性管制主要是為了解決那些會影響金融機構和顧客，特別是與其廣大小顧客有關的信息不對稱問題。作為涉及到貨幣市場和資本市場多方利益的金融機構，其信息披露尤為重要，法律對其要求也更為嚴格。公開披露的信息應能滿足所有市場參與者的需要，包括目前及潛在的持股人和債券持有人，其他銀行、存款人、其他貸款人、其他交易方以及公眾。同時，金融機構的信息披露制度要能使市場參與者及時、同步、準確、全面地獲得包括資產質量、內部控制機制、治理機構、財務狀況等各方面信息。然而，由于銀行業務的特點，銀行信息披露或受到自身安全和競爭的制約，或出于替客戶保密等需要，目前銀行業財務信息的公開程度不高。對此，我國有必要改進現有會計制度規范，加強商業銀行的表外會計信息和非會計信息的披露；有必要針對金融業制定更多的補充信息披露指引，徹底解決“信息不對稱”問題，防止大股東利用內幕消息進行炒作，防止銀行將債務負擔轉嫁給普通投資者。另外，對金融機構違反信息披露管理辦法的行為，法律還要加重懲罰和救濟力度，嚴格追究金融機構以及責任人的責任，對因此受損的股東、投資者提供完備的救濟方式。
為了保護眾多社會成員的利益，盡量減少社會動蕩，有必要建立完善的有問題金融機構事后救濟法律制度以及金融機構退出市場的操作規則。如“明確金融監管部門對有問題金融機構的處置權，建立以救助為主的處置體系；建立存款保證基金制度，一旦問題金融機構發生倒閉、清盤，由該基金償付存款人一定額度的存款；建立問題金融機構資產管理公司制度，由該公司作為問題金融機構或倒閉或清算的過渡機構，接受并處置機構不良資產及債務”等。對于上市金融機構退出市場的條件，應較之其他上市公司更嚴格，且要貫徹中小股東權益優先這一原則。
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