主權財富基金風險監督研究

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編者按：本論文主要從主權財富基金的風險分類；主權財富基金監管的激烈斗爭；對我國的借鑒等進行講述，包括了監管與放任之爭、一般性監管與嚴格監管之爭、解除貨幣政策內生性束縛,提高貨幣政策有效性、多管齊下,合理疏導國內閑置金融資源和外匯資產、加強外匯資產運用與管理,提高使用效率、人民銀行積極參與國際競爭等，具體資料請見：

【摘要】主權財富基金由主權國家力量控制,其投資動因和投資策略的特殊性越來越多的引起各國重視。更多的國家擔心沖擊國內經濟秩序,戰略性地破壞國內經濟發展,紛紛要求對主權財富基金進行監管。龐大的外匯儲備壓力使得成立主權財富基金成為我國的必然選擇,如何適應對主權財富基金的監管,成為中國主權財富基金發展的重中之重。

【關鍵詞】主權財富基金風險監管

主權財富基金的設立最早可以追溯到1953年,而真正的增長高峰卻先后出現于1973-1974年第一次石油危機之后和20世紀90年代。前后兩次增長高峰代表了當今主權財富基金的主流。

最初,成立主權財富基金的國家均非政治經濟強國,隨著中國、俄羅斯等國成立主權財富基金,并開始透過這一工具深刻影響世界經濟和政治格局,其投資風險和監管需求引起越來越多國家的關注。

一、主權財富基金的風險分類

主權財富基金來源于國家的外匯儲備,歸屬于主權國家,具有一定政治性。盡管實際上,絕大多數的主權財富基金還是遵照商業原則,以追求利潤最大化為目標在全球范圍內進行投資。但主權財富基金的主權歸屬決定了其運營將受到政治因素的影響。這一特殊的性質使得主權財富基金可能導致幾方面風險。

首先,具有主權性的投資基金易淪為政府的工具。主權財富基金中的一部分以戰略性投資為經營目的,可能會出于政治或者其他非商業目的對東道國的某些產業、企業進行惡意收購,進而阻擊他國貨幣,從而影響東道國的經濟安全。

其次,缺乏對主權財富基金的有效監管。主權財富基金具有政府背景,同時也是普通的市場參與者,其角色的雙重性導致了對主權財富基金監管的困境。政府既是監管者又是市場參與者,這可能引發一系列監管問題。而且,在國際層面上,也不存在專門針對主權財富基金的監管規則和監管機構。

再次,主權財富基金背后隱藏著主權違約風險。主權財富基金大量參與高風險交易暗含了主權違約風險。由于主權財富基金追求高收益,而市場上的高收益和高風險一直如影隨形,因此,主權財富基金面臨的風險遠遠大于外匯儲備面臨的風險。

二、主權財富基金監管的激烈斗爭

1.監管與放任之爭

首先,擁有大量外匯盈余的國家反對對主權財富基金施加任何額外限制,要求在現有規則下使得該類基金自由流動。

其次,要求對主權財富基金進行嚴格監管的國家又包括兩大集團。對于需要引入主權財富基金的國家,尤其是不發達地區,一方面想引入該類基金刺激本國經濟發展,另一方面又對其潛在的風險憂心忡忡。這些國家在引入主權財富基金時都比較謹慎,且對主權財富基金的監管現狀表示出了強烈不滿,要求加強監管的呼聲不斷增強。對于西方發達國家,則擔心主權基金缺乏監管,動搖全球市場的穩定,希望有規則去保護其政治上、戰略上敏感的公司、資產免于成為被收購目標。從更深層次的角度分析,中國和俄羅斯推出主權財富基金后,通過這一金融工具,獲得在全球金融體系的話語權,意味著新興經濟體在國際金融體系內崛起,各國尤其是發達國家紛紛修改國內立法,加強對外國主權財富基金投資的審查和監管力度。

2.一般性監管與嚴格監管之爭

(1)一般性監管

一般性監管主要是控制主權財富基金的不合理流向,但不限制主權財富基金的進入,具體內容大致包括如下方面。

①明確的投資目標和投資策略。主權財富基金的跨境投資行為應該有清晰的政策目標和投資策略,包括這些基金是如何注入投資機構、投資收益如何使用或者分配、所投資的資產范圍、所投資資產的運營管理及其運營責任的承擔、相關的投資政策和風險管理政策以及以上因素修改的程序等都應該在基金的相關文件中明確規定。

②清晰的治理結構。一方面,要在相關的章程中明確確立基金及董事會與股東的關系,與央行和財政部的關系,與政府其他部委的關系,與金融監管當局的關系,以及與旗下投資對象尤其是與由其參股控股的子公司之間的關系等;另一方面,要規定政府和相關投資機構及其經理人的角色,哪個機構負責制定政策,這些政策如何執行、以及相關的責任安排等。

(2)嚴格監管

采用嚴格監管的國家往往通過國內法的規定單方面限制主權財富基金進入國內金融市場,是一種抵制性的歧視態度。

①互惠要求。有國家主張,主權財富基金在其國內投資的領域和靈活性要以投資來源國給予其同等的待遇為前提。實際上,發達國家是想以此作為要求擁有主權財富基金的發展中經濟體開放國內市場的籌碼。

②擁有公司股權比例限制。美國等國家認為,主權財富基金不同于私營資本,其投資目的只是為了獲取利潤,而不是為了控制相關的公司,因此要求其持有公司的股權不能高于一定比例

三、對我國的借鑒

1.解除貨幣政策內生性束縛,提高貨幣政策有效性

貨幣政策面臨內生性束縛的根本原因是貨幣政策效力發揮已經超越了自身的“管轄范圍”,已變成傳統經濟增長方式的附庸。因此,要解除貨幣政策內生性束縛,提高貨幣政策有效性,必須首先改變傳統經濟增長方式,堅持科學發展觀,走資源節約的集約式經濟發展道路。

2.多管齊下,合理疏導國內閑置金融資源和外匯資產

針對人民銀行資產負債表內大量的金融機構存款和央行票據,應該采取多種措施,多管齊下,合理疏導、分流,使之更有效地轉化為投資。推動國內金融資源與外匯資產的雙向轉換,改變外匯資產對國內金融資源的邊際遞增單向流動狀態;提高直接融資比重,發揮資本市場對閑置資金的吸收力與配置力,增加金融產品供給,盡早推出創業板市場;加強信貸窗口指導,鼓勵綠色貸款、中小企業貸款與三農貸款。

3.加強外匯資產運用與管理,提高使用效率

過多的外匯資產游離于我國實體經濟之外,強化了傳統的經濟增長模式,阻礙了我國經濟增長方式的轉變。而且,外匯資產并不是一國最佳的財富儲藏手段。我國金融資源的閑置歸根結底在于外匯資產的閑置,因此要減少金融資源的浪費與閑置,就要加強外匯資產的運用與管理,提高使用效率。

4.人民銀行積極參與國際競爭

在金融全球化條件下,各國中央銀行的競爭實質上是各國貨幣的競爭。建設現代中央銀行,反映在資產負債表上需要適當增加資產方政府債權比重,提高負債方通貨的比重,以減少鑄幣稅流失。為此,不但需要擴大基于國債的人民幣發行比例;而且在人民幣升值時期,還要推進人民幣國際化戰略的實施,提高我國金融市場尤其是國債市場的國際化水平。