高等教育創新及政府調整

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一、高教體制改革的初始條件決定了政府主導行為的必然性

1.我國高教體制改革是在國家經濟體制轉軌和現代化建設驅動下啟動的,是整個國家社會轉型的有機組成部分。作為后發展國家,在社會轉型過程中面臨體制改革和經濟發展的雙重任務,二者相互交織,互為因果,使得制度變遷過程錯綜復雜:既存在改革不到位,舊體制束縛經濟發展的威脅,也存在改革引致的利益沖突激化甚至引發社會經濟危機的風險。政府憑借其政治力量和資源配置權的優勢,一方面可以強制推行改革,大大加快改革的進程;另一方面對改革進程進行調控,協調改革與發展的關系,維護社會政治穩定,保持經濟的持續增長,最大限度地規避改革可能引發的社會經濟危機。始于20世紀80年代初期的我國經濟體制改革就是以政府主導為特征的,是在黨中央國務院領導下,自上而下,有秩序、有步驟地進行的。這一政府主導型制度變遷方式在推進經濟體制改革和實現經濟持續增長方面顯示了積極功能。經濟體制改革的成功無疑對高教體制改革產生了較強的示范和導向作用,作為整個國家體制變遷和社會轉型構成部分的高教體制改革,也很難擺脫對政府主導模式的“路徑依賴”。

2.高教體制改革要解決兩大任務:一是建立與社會主義市場經濟體制相適應的新體制;二是克服教育資源的短缺和低效配置,促進高等教育的發展。這兩大任務與整個國家改革與發展的任務相對應,同樣呈現出相互制約、相互促進的關系。高等教育屬于準公共產品,具有明顯的外部正效應,其發展狀況關系到國家的綜合國力,即使世界上發達的市場經濟國家也不會視其為純粹的私人物品而完全由市場提供和調節。隨著知識經濟的來臨,對于我國這樣一個確立趕超型戰略的后發展國家來說,高等教育的外部正效應特征更加明顯。發展經濟學的研究證明,一個國家的經濟增長主要取決于它的知識積累、技術進步和人力資源的水平。因此,政府在推進國家現代化的進程中,將始終承擔發展高等教育的任務。此外,由于生產力發展水平的不平衡和地區差異,我國政府在增進全社會的教育公平方面歷來承擔著歷史重任。因此,政府保持對改革進程的可控性,協調各種利益關系,以改革促發展,實現改革與發展的良性互動,是保證改革順利實施的必要條件。

3.在長期計劃經濟體制的影響下,高校的資源配置和管理實行高度集中統一,學校只是行政組織的隸屬物而不是一個獨立利益主體,缺乏追求自身利益和自我發展的動力機制。高等教育長期存在的短缺現象以及由此形成的“賣方市場”使高校沒有生存危機,缺乏競爭壓力。在既定的制度環境下,高校進行制度創新的組織成本和談判成本較高。改革意味著打破現行規章制度的束縛,要么學校花費昂貴的“說服”費用,去獲得政府部門的準許,要么承擔自發行為帶來的“違規”的風險。以上條件限制了高校進行自發型制度創新的利益驅動和機會,出現制度創新乏力。

4.經濟體制改革的進程推動并制約著高教體制改革的進程。例如,沒有勞動力市場的建立就沒有畢業生統包統配制度的改革,沒有所有制結構的多元化就難以改變國家單一投資辦學的格局,沒有區域經濟的發展和政府管理經濟職能的轉換,中央部門辦學體制的改革就難以操作實施等等。正因為高教體制改革不可能“單兵突進”,它有賴于社會配套改革,包括政府自身改革,因此由政府對改革的總體方案、步驟、措施、進程進行統一規劃并協同實施將減少改革的盲目性和組織實施成本,從而提高改革效率。

二、政府主導行為對于推進高教體制創新的積極功能

1.與經濟體制改革和社會其他改革協同配套,整體設計,分步實施,利用時機,重點突破。1984年,中國的經濟改革在農村取得了顯著成就,國有企業改革經歷了“放權讓利”的試點和“價格雙軌制”等增量改革的探索。黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》,決定加快以城市為重點包括科技、教育在內的體制改革步伐。1985年黨中央做出了教育體制改革的決定,提出了高教體制改革的基本任務,將政府與學校的關系置于改革的中心,高校的辦學主體地位受到關注和重視。高校在招生、科研、畢業生分配、人事分配制度等方面進行了一系列旨在擴大學校自主權限、增進與社會直接聯系的改革,高校相對獨立的利益主體意識和地位開始培育。1992年,黨的十四大正式確立“建立社會主義市場經濟新體制”的改革目標。1993年初,中共中央、國務院頒發《中國教育改革和發展綱要》,進一步明確了與社會主義市場經濟體制相適應的高教體制改革的目標、內容、步驟。伴隨經濟體制改革的整體推進,生產要素市場的建立,區域經濟的發展和政府管理職能的轉變,中央政府成功推進了以下幾方面的改革:(1)確立了以解決“條塊分割”弊端為重點的管理體制改革任務,探索出了“共建、合作、合并、劃轉”的改革途徑;(2)實現了招生計劃形式的“并軌”(即取消國家任務計劃和調節性計劃招生在錄取和收費標準上的差異),在我國確立了大學生繳費上學制度;(3)畢業生雙向選擇的就業制度開始形成;(4)擴大并推廣高校內部管理體制改革試點。1998年黨的十五大提出了21世紀我國經濟和社會改革與發展的目標、任務和戰略措施。1999年6月,《中共中央國務院關于深化教育改革,全面推進素質教育的決定》提出“今后三年,……基本完成高等教育管理體制和布局結構調整,形成中央和省級人民政府兩級管理,以省級人民政府管理為主的新體制”。這一時期高教體制改革取得突破性進展:一是抓住了國務院機構改革的有利時機,堅定不移地推進高教管理體制調整,結束了長達半個世紀的、與計劃經濟體制相適應的中央業務部門辦學的歷史,解決了“條塊分割”的體制問題,基本完成高教管理體制調整的目標。二是將管理體制調整與高校合并相結合,初步改變了我國高校規模小、學科設置單一,不利于高質量創新人才培養,與世界高等教育和科技發展趨勢不相適應的狀況。三是利用高校擴招的機遇,適時推進高校后勤社會化改革并取得了實質性進展,解決了這一長期困擾高教發展的體制性障礙。高教體制是整個社會制度體系的有機部分,高教體制創新有賴于制度環境的創新。政府根據經濟體制改革的目標和進程來設計和推動高教領域的制度創新,有利于把握改革的時機,規避改革障礙,大大減少制度創新的成本。

2.發揮宣傳動員優勢,營造有利于改革的輿論氛圍。諾思認為,意識形態是一種節約機制,人們用它來認識外界環境,并靠它提供一種“世界觀”,使決策過程簡化。強有力的意識形態可能使行為主體做出與自身利益相違背的決定,在制度變遷中,意識形態起著減少或增加交易成本的作用。①在推進高教體制創新過程中,黨和政府注重發揮長期以來形成的思想政治工作的強大優勢,一方面研究國際高等教育發展趨勢,另一方面加強宣傳和動員,增強行為主體的改革理性。例如為推進部門辦學體制改革和高校布局結構的調整,國務院從1996年開始連續四年每年召開全國高等教育管理體制改革座談會,為這項改革的實施做了充分的思想動員和輿論準備。由此形成的改革共識為這項改革的順利推進提供了條件。

3.借鑒經濟體制改革“增量改革”的漸進式戰略,協調利益關系,實現平穩過渡。以“增量改革”為特征的中國漸進式改革道路與前蘇聯、東歐國家的激進式改革道路形成鮮明對照,在改革進程中減緩了利益格局調整的激烈沖突,保持了社會穩定和經濟持續高速增長。我國高教體制創新在很多方面借鑒這一改革策略取得成功。②例如招生收費制度改革涉及公眾利益,是一項潛伏風險較大的改革,由于實行“新生新辦法,老生老辦法”的不同收費標準,采取政府控制收費標準,建立健全獎、貸、助學金制度,三年分步實施,最后平穩實現了改革目標。后勤社會化改革同樣如此,學生住宿收費實行“新生新辦法,老生老辦法”,保護了“老生”的既得利益,使這項改革順利實施。

4.實現改革與發展的良性互動。改革與發展既相互制約又相互促進,使廣大群眾能夠從改革中受益從而積極支持和參與改革,是我國政府成功推進經濟體制轉軌和社會轉型的經驗所在。我國高教體制改革的歷程同樣伴隨高教資源的擴充和高教事業的發展。特別是20世紀90年代后期的改革,呈現出很強的改革與發展相互促進的良性互動特征:經過合并調整的高校增強了學科實力,提高了辦學效益;高校擴招為后勤社會化改革提供了機遇,改革成果又為高校擴招提供了條件保障。1998年以來全國高校新建學生宿舍面積超過建國以來學生宿舍建設面積的總和;1998—2001年,全國普通高校年招生增幅高達48%、38%和21%,在校生增幅接近翻了一番,高考錄取率增加20個百分點,毛入學率從9.8%提高到13%,為在本世紀初葉實現高等教育大眾化(毛入學率到15%)的目標奠定了基礎。

三、政府主導行為在實現改革目標上的局限性

如前所述,我國高教體制創新過程充分顯示出政府主導作用的必然性及其積極功能,但是,政府主導的制度變遷方式在實現變革目標方面卻不可避免地存在局限性。

1.為了實現高校面向社會自主辦學,就必須使高校成為真正獨立的利益主體和法人實體,擺脫對行政組織的從屬和依賴,從集權決策走向分權決策。但是,政府主導型制度變遷遵循的是等級規則:一個類似于金字塔的行政系列及其權力安排,處于頂端的權力中心確定制度變遷的形式和內容,并通過縱向隸屬的行政系統自上而下地實施制度創新。為了保證政府主導行為的有效性,就必須維護政府的權威性,保持等級制的穩定性,這一點恰恰與學校的自主地位以及分權決策體制形成沖突。辦學主體地位的形成導致利益主體多元化、決策分散化、權威擴散化,其直接后果是弱化權力中心的權威并瓦解縱向隸屬的等級制,進而破壞政府主導型制度變遷方式的有效性,為避免這種后果,政府行為具有限制或放慢擴大學校自主權的內在傾向。回顧我國高教體制改革的歷程,在理順政府與高校的關系方面改革進展不大,尚未完成改革任務和達到改革目標,原因之一就在于此。

2.政府主導型制度變遷方式有賴于政府是否擁有完備的信息系統,是否能夠充分收集、處理真實的制度需求信息,捕捉制度創新機會,選擇正確的改革方案。而在一個金字塔型的等級制權力結構中,信息分布往往是不對稱的,即處于權力中心的政府遠離制度實施現場,不能直接掌握第一手資料,缺乏足夠、充分的信息,特別是發展變化的信息;處于服從和執行者地位的高校不擁有制度創新的權力,但卻是辦學行為的實施主體,直接掌握大量信息;由于政府與高校在制度創新中追求的目標并不完全一致,而等級制的特征是下級服從上級,這樣在政府與高校的信息溝通方面就存在某種障礙,不排除下級單位按照有利于自身利益的原則對信息進行篩選或阻礙信息傳遞的可能;即使排除這一可能,由于等級結構的存在,信息傳遞過程也有可能出現時滯和失真的問題。政府不能及時占有充分信息使政府主導型制度變遷方式的有效性受到極大威脅。

3.政府主導型制度變遷方式的特征之一是保持對改革進程的可控性,既要有利于向改革目標推進,又要把它控制在政治、財政和社會可承受的限度內。政府為了取得改革經驗,規避改革風險,需要對改革實施空間限制,賦予若干組織在特定范圍內實施特定內容的制度創新優先權,即進行改革試點,并設置進入壁壘,取得經驗后,再進行推廣。為了推進改革,政府往往給予試點單位特殊的優惠條件,從而使得試點單位可以獲取雙重收益:一是優惠政策帶來的收益,二是新的制度環境帶來的收益。由于存在改革試點進入壁壘,這種雙重收益可以長期存在。先試點后推廣的改革方式有其成功之處,但其缺陷在于:

(1)它有可能扭曲制度創新行為,帶來虛假的制度創新成本和收益,刺激盲目的“改革積極性”,例如為了獲得政府的專項投入支持而不顧具體客觀條件的盲目并校。由于某些爭取改革的行為并不是要真正破除舊體制,而僅僅是“尋租”,這樣使改革實效打折扣,往往出現局部試點取得成績,推廣效果卻不甚理想的情況。

(2)它有可能帶來試點高校和非試點高校的利益不均衡,增加改革的摩擦成本,例如優先獲得招生、專業設置等自主權的學校有可能吸引好的生源,造成高校之間的利益摩擦,有礙公平競爭。

(3)政府要承擔改革試點的風險并支付改革成本,其推進改革的力度受制于政治約束和財政約束。

(4)強化了行政審批,助長了“尋租”行為,不利于政府職能的轉化和公平競爭環境的培育。可見,由于政府主導型制度變遷方式自身的局限性,使其在積極推進我國高教體制創新進程的同時,又不可避免地阻礙著這一進程的繼續推進。改革陷入了著名的諾斯悖論:“國家的存在是經濟增長的關鍵,然而國家又是人為經濟衰退的根源”。③政府是改革的主導力量和直接推動力,但政府又可能成為改革的阻力或改革的對象。因此在政策選擇上,政府面臨“兩難抉擇”:一方面,政府的作用與改革進程呈正相關關系,即政府的主導作用越強,改革進展越快,強化政府行為應是正確的政策選擇;但另一方面,政府的作用與改革進程呈負相關關系,改革實現的利益主體多元化、決策分散化、自主權擴大化與政府主導作用構成沖突,政府作用越強,離改革目標似乎越遠。由此看來,適當弱化政府作用也應是正確選擇。我國高教體制創新過程能否繼續推進,改革目標能否最終實現,在很大程度上取決于我們能否適時而恰當地協調這一內在矛盾的能力。

四、在深化改革中實現政府行為的相應調整

為解決政府主導型制度變遷方式與制度變革目標的沖突,政府行為應隨條件的變化和改革進程的推進做相應調整。

1.從供給主導變遷到需求誘致變遷。制度變遷方式可區分為供給主導性變遷和需求誘致性變遷。新制度經濟學將“制度”視為公共物品,在市場機制下,由于存在“搭便車”問題,制度的供給總是小于需求,政府行為可以彌補制度供給不足。“由政府命令和法律引入和實行”的自上而下的制度變遷是供給主導性變遷,由于創新主導力量是政府,帶有行政強制性,又被稱為政府主導型或強制性制度變遷。需求誘致性制度變遷是“由個人或一群(個)人,在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的”,④它具有利益啟動、自主決策、盈虧自負、自愿參與、平等競爭、自下而上推進等特征,主導力量是非政府的個人或社會組織。受改革初始條件的限制,供給主導性制度變遷方式是必然的選擇,它以較低的組織實施成本在最短的時間內強制推進了改革。但是,這一制度變遷方式與制度變革目標之間存在沖突。而需求誘致性制度變遷具有的特征使它與“面向社會自主辦學”的改革目標具有內在相容性。因此,為取得改革成功,我國高教體制創新應實行供給主導性變遷與需求誘致性變遷的結合。政府在推進改革的進程中要注意為需求誘致性變遷創造條件。首先,高校必須成為具有獨立利益主體地位和自主行為能力的創新組織。其次,高校要有獲利機會,只有當制度變遷的預期收益超過預期成本,才會驅動高校去進行制度創新。改革以來,隨著學校經費來源多渠道的形成,政府財政撥款在學校總收入中的比例下降,學校面向市場(招生、科研、社會服務、社會捐贈)獲取經費的能力在增強,學校的經費收入差距拉大,其相對獨立的利益主體地位得以確立。隨著我國全面進入小康社會和知識經濟的到來,高等教育面臨日益高漲的社會需求,潛伏著巨大的獲利機會。但是,由于高校自主辦學的權限還受到多方面的限制,行政審批過多過細且有泛化趨勢(許多改革試點納入審批范圍),在招生、收費、專業設置等方面仍然維系著傳統計劃經濟的模式,使高校不能將巨大的社會需求轉化為資源,這就會刺激高校沖破種種限制進行制度創新。因此,政府要因勢利導,進一步放松行政管制,擴大高校辦學自主權,例如實行研究生教育收費,實行收費標準在一定范圍內由學校自行調整;逐步放開招生計劃指標控制、專業設置審批等,使學校能夠直接面向社會需求做出靈活、迅速的反應,并從中捕捉制度創新的信息和機會。總之,在政府之間的管理體制基本理順之后要著力解決政府與高校之間的關系問題,探索新的政府管理高校的模式。

2.從行政約束到競爭約束。擴大高校辦學自主權能夠解決的是激勵問題,但解決不了約束的問題。政府與高校之間實際上存在著委托-關系。“當委托人賦予某個人一定的權利——比如使用一種資源的權利,一種關系就建立起來了”。⑤由于委托人(政府)和人(學校)的利益(效用函數)經常不相一致,委托人需要實施對人的控制。但是,由于在委托人和人之間信息分布不對稱,委托人遠離實施現場,不能及時、充分地獲取相關信息并掌握人的行為能力和偏好,因而面臨“道德風險”和“投機行為”問題。傳統的計劃體制用標準、劃一、剝奪自主權的行政約束較為有效地解決了這個問題,但卻付出了激勵機制喪失和資源配置低效的沉重代價。高教體制改革伊始的重點在“擴權”,但卻難以擺脫“放亂-收死”的怪圈,究其根本原因,就在于放松行政約束之后,不能有效解決關系中的監督、制約問題。20世紀90年代初的“擴權”,曾經帶來調節性招生計劃失控,學校受利益驅動不顧條件和質量盲目擴張,以分換錢,辦學秩序混亂,社會公正受損。可見,高教管理體制改革不能通過單純的“擴權”來取得成功,只有解決了約束機制的問題,高校才能享有充分的自主權,才能保證高教資源的有效配置和事業健康發展。解決以上問題的出路是擴大市場選擇,培育競爭機制。高等教育是準公共產品,但并不排斥引進市場競爭機制。公平競爭的環境可以矯正信息分布的不對稱狀況,使政府對高校的辦學行為進行客觀評價從而實行必要、有效的行政激勵和約束;在市場選擇和競爭約束下,高校具有提高教育質量,維護辦學聲譽的自覺意識和行動,否則會在競爭中處于劣勢,遭受生源數量不足,質量下降的懲罰。建立競爭約束的基本要點是:(1)降低市場準入條件,從社會吸納高教資源供給,發展多種形式的民辦高等教育,增加社會選擇機會,以形成競爭格局。(2)建立一個競爭機會平等的機制,在目前競爭起點不平等(由于歷史原因,我國的高等院校在辦學水平和實力上存在巨大差異)的條件下保證參與競爭活動權力的公平,競爭規則的公正,競爭過程的透明,競爭結果的有效。要通過改革政府財政撥款制度,將撥款與績效掛鉤,鼓勵相同類型、相同層次的高校進行公平競爭。

3.從政府改革到改革政府。在政府與高校的關系中,政府起著舉足輕重的作用,是矛盾的主要方面。“解鈴還需系鈴人”,政府自身的改革對于政府角色的轉換和改革目標的實現是至關重要的一環。首先,政府要充分發揮對全國高等教育的宏觀調控功能,管好只有政府才能管好的事情。中央政府應當集中和強化的權力主要有以下幾點:一是制定和實施與國家現代化進程相配套的高等教育發展戰略和規劃,包括國家重點支持項目的設計和實施,提升國家高等教育的水平;二是提高政府的利益整合能力,以解決高等教育發展的地區差距,協調利益沖突,維護全社會的教育公平,其重點是扶持落后地區的高等教育發展;三是制定“游戲規則”,維護市場競爭的正常秩序,包括制定最低教育標準并監督實施,以避免競爭對教育質量的負面沖擊。除此之外,傳統體制下中央政府過于集中的權力要進行分解,一部分屬于高校的辦學自主權要還給高校,一部分權力下放給地方政府,一部分職能轉移給社會中介組織。其次,加快政府機構改革和職能轉換的步伐。教育作為公共產品或準公共產品,是國家公共職能的一個重要組成部分,盡管隨著管理模式的轉變,政府對學校的直接管理職能將大幅度削減,但在宏觀管理職能以及建立、維護正常的微觀活動秩序方面卻面臨巨大的挑戰。再考慮到中國作為發展中國家較強的政府主導特征,這意味著,國家教育管理的公共事務總體上是在增加而不是減少,因此教育行政機構改革的重點不是削減規模而是轉換職能。要由直接管理為主轉向間接管理為主,由微觀管理為主轉向宏觀管理為主,由行政審批為主轉向搞好規劃、協調、監督和服務為主。要根據職能轉換的需要確立全新的機構改革思路,強化規劃、協調、監督(包括建立標準)和服務的宏觀管理部門,擺脫長期計劃經濟影響下對學校微觀過程進行直接管理的機構設置格局。再次,探索新型的政府管理國立高校的模式。對國立大學的管理模式是理順政府與高校關系的重點和難點。要防止的是:(1)對國立大學“保護”過度,使其長期處于壟斷地位,享受政策優惠,從而缺乏主動適應市場需求的外在壓力;(2)對國立大學行政干預過度,越俎代庖,管得過死,使其喪失自主地位和辦學活力;(3)“所有者缺位”問題,即國家利益無從體現或被割裂、架空,在現存體制下,國家作為大學舉辦者的權能往往由不同的部門行使,容易造成政出多門,各行其是,不僅缺乏效率,而且難以保證國家利益的實現。因此需要研究國立大學的治理結構,建立有效的委托—制衡機制。總之,隨著加入WTO之后政府自身改革步伐加快,教育行政部門應抓住機遇,跟上改革的步伐,建立功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政體制,適應高等教育進一步改革發展的要求。