高等教育治理中政府角色轉(zhuǎn)變

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一、政府角色轉(zhuǎn)變問(wèn)題的提出

“沒(méi)有一個(gè)有效的政府,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[1]。“政府角色”一般是指“政府的作用”,涉及政府的權(quán)力界限、功能范圍、行為方式等方面。歐文•E•休斯在論述“政府角色”時(shí),涉及到了政府的工具、政府干預(yù)的階段、公共部門(mén)的必要性、市場(chǎng)失靈、政府的基本職能、有關(guān)政府規(guī)模的爭(zhēng)論等問(wèn)題。[2]政府角色具有雙重取向:即政府角色的合理定位和政府角色的錯(cuò)位,不同的角色取向會(huì)給高等教育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)不同的結(jié)果。過(guò)去,我國(guó)政府對(duì)高校大包大攬、過(guò)分干預(yù)高校內(nèi)部事務(wù)的行為已嚴(yán)重阻礙了高校的健康發(fā)展,造成這一后果的直接原因就是政府在管理高校過(guò)程中應(yīng)承擔(dān)的角色定位不清、發(fā)生角色錯(cuò)位所致。高等教育管理中的政府角色錯(cuò)位是指政府教育行政主管部門(mén)在履行對(duì)高校的管理職責(zé)、行使管理權(quán)力的過(guò)程中,其角色偏離了自身的職責(zé)任務(wù)、活動(dòng)范圍、運(yùn)行軌道,從而出現(xiàn)違背高校的意志、損害高校利益的權(quán)力濫用現(xiàn)象。我國(guó)高等教育管理中的政府角色錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

其一,權(quán)限范圍內(nèi)與權(quán)限范圍外的角色錯(cuò)位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府、高校、社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)著不同的分工,發(fā)揮著不同的作用,它們的角色也是各不相同的,相互不可代替。而在高等教育管理的現(xiàn)實(shí)中,政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn),許多管理超出了其權(quán)限范圍,涉足到了本應(yīng)由高校自己管理的內(nèi)部事務(wù),管了許多不該管、管不了、也管不好的事情,如過(guò)多干預(yù)高校的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、課程安排、學(xué)位授予等。

其二,多重角色與分化角色的錯(cuò)位。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府集高等學(xué)校的舉辦者、辦學(xué)者、管理者于一身,政府的角色是多重的,這種多重合一的政府角色所造成的直接后果就是政校不分、政府與高校的關(guān)系混亂。洛克曾經(jīng)指出:“當(dāng)立法權(quán)與行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一機(jī)關(guān)手中時(shí),自由便不復(fù)存在了”,政府的多重角色也使得我國(guó)高校長(zhǎng)期缺乏辦學(xué)活力,因此,分化政府的角色是必要的。這種分化包括兩方面的涵義,一是政府作為高校的行政管理者與舉辦者的角色分離,二是政府作為高校的行政管理者與辦學(xué)者的角色分離。其三,政府的主要角色和次要角色的錯(cuò)位。按照現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,政府的主要角色應(yīng)是側(cè)重于宏觀調(diào)控,抓高校的辦學(xué)方向等大政方針;應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃漿”;應(yīng)該是辦“教育”而不是辦“學(xué)校”,應(yīng)該是當(dāng)好“裁判”而不是直接下場(chǎng)“踢球”。

但實(shí)際上,政府對(duì)高校的規(guī)劃、調(diào)控、監(jiān)督角色過(guò)弱,而具體執(zhí)行角色過(guò)重,許多地方政府的教育主管部門(mén)對(duì)高校的發(fā)展缺乏科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo),對(duì)有些高校在專(zhuān)業(yè)設(shè)置上的重復(fù)建設(shè)和短期行為、在科研方面重應(yīng)用輕基礎(chǔ)的功利取向以及不顧自身辦學(xué)條件盲目擴(kuò)招等不良現(xiàn)象缺乏有力的監(jiān)督和制約,卻熱衷于直接管理高校的人、財(cái)、物,把大量的時(shí)間和精力放在高校內(nèi)部的日常事務(wù)管理上。政府角色的錯(cuò)位,給政府自身和高校的發(fā)展都帶來(lái)了不利影響。一方面,政府對(duì)高校具體事務(wù)干預(yù)過(guò)多,造成政府精力分散,負(fù)擔(dān)過(guò)重,不可避免地會(huì)出現(xiàn)忽略大局、決策失誤、資源配置效率低下等問(wèn)題;另一方面,也壓抑了高校的辦學(xué)活力,滋長(zhǎng)了高校“等、靠、要”的惰性思想,阻礙了社會(huì)力量參與辦學(xué)和高校管理的積極性,延緩了社會(huì)各種教育中介組織的發(fā)育和成長(zhǎng),也使得高校的資源分配難以按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行正常配置和運(yùn)作。因此,在高教管理過(guò)程中如何避免政府角色的“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象,已成為包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)高等教育管理改革的重點(diǎn)。

二、治理理論的內(nèi)涵及其對(duì)政府角色轉(zhuǎn)變的意義

1•治理理論的內(nèi)涵

英語(yǔ)中的治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ),原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長(zhǎng)期以來(lái)它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用,并且主要用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。但是,自從90年代以來(lái),其涵蓋的范圍已超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義。我國(guó)學(xué)者毛壽龍認(rèn)為:“英語(yǔ)詞匯中g(shù)overnance既不是統(tǒng)治(rule),也不是指行政(administration)和管理(management),而是指政府對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理,意味著新公共行政或者新公共管理的誕生,因此可譯為治理。”[3]詹姆斯•Z•羅西瑙(J•N•Rosenau)將“治理”定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制,它們雖未得到正式授權(quán),卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同,治理是指一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng),這些管理活動(dòng)的主體未必是政府,也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。[4]全球治理委員會(huì)對(duì)治理作了如下界定:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和,并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度安排和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[5]英國(guó)學(xué)者威格里•斯托克對(duì)目前流行的治理概念作了一番梳理后,提出了如下五種觀點(diǎn):其一,治理意味著一系列來(lái)自政府,但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者,它對(duì)傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),它認(rèn)為政府并不是唯一權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,就都可能成為在各個(gè)共同層面上的權(quán)力中心。其二,在現(xiàn)代社會(huì),國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì),即各種私人部門(mén)和公民自愿性團(tuán)體,后者正在承擔(dān)著原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣,國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的界限和責(zé)任便日益變得模糊不清。其三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)。所謂權(quán)力依賴(lài),是指致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織,為達(dá)到目的,各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)。其四,治理意味著參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威,它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作,分擔(dān)政府的行政責(zé)任。其五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中,還存在著其它的管理方法和技術(shù),政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。[6]

2•治理理論對(duì)政府角色轉(zhuǎn)變的意義

治理理論為我們提出了一種新的政府理論,促使我們對(duì)傳統(tǒng)的政府理論進(jìn)行反思,并對(duì)政府的角色進(jìn)行重新定位。政府失靈現(xiàn)象的存在,使得人們認(rèn)識(shí)像類(lèi)似于高等教育這樣的公共服務(wù)不僅僅由政府來(lái)提供,社會(huì)其他部門(mén)也可以提供,這就打破了公私界限,破除了政府壟斷,從而給公眾以選擇公共服務(wù)的機(jī)會(huì),即公眾能“用腳投票”。治理理論還認(rèn)為政府并不是全能者,不能完全壟斷一切合法的權(quán)力,強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的多元化主體參與,克服政府管理主體單一的局面,對(duì)社會(huì)組織力量給予重視和關(guān)切,認(rèn)為承擔(dān)維持秩序、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展職能的既有政府組織,也有非政府組織和個(gè)人等其他的主體,這些主體相互依存,以共同的價(jià)值觀為指導(dǎo)來(lái)進(jìn)行協(xié)商和談判,通過(guò)合作的形式來(lái)解決各個(gè)層次上的沖突。此外,治理理論還打破了傳統(tǒng)政府統(tǒng)治所依靠的路徑———正式的權(quán)威和規(guī)章制度,因?yàn)樵诟叩冉逃卫淼恼Z(yǔ)境下,既頻繁出現(xiàn)以往政治領(lǐng)域的民主、參與、自主、自治等概念,也大量出現(xiàn)市場(chǎng)領(lǐng)域中耳熟能詳?shù)钠跫s、合同、談判、交換、協(xié)商等話語(yǔ),尤其是“參與”、“談判”和“協(xié)商”,更是治理的三個(gè)關(guān)鍵詞。這些概念不僅給政府角色轉(zhuǎn)變帶來(lái)了一道亮麗的風(fēng)景,還為實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高等教育的治理增添了生機(jī)和活力。

三、治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變趨勢(shì)

在政府行政管理改革中推行治理已是世界潮流,并已推及到高等教育管理領(lǐng)域,這意味著政府對(duì)高校的管理在角色和功能上將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。具體而言,有以下幾方面的轉(zhuǎn)變趨勢(shì):

其一,政府角色應(yīng)由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,對(duì)高校而言,“政府成了規(guī)則的制造廠”[7],政府主管部門(mén)總是想方設(shè)法制定出各種規(guī)制來(lái)管住高校,政府為高校服務(wù)的意識(shí)淡薄,認(rèn)為政府對(duì)高校的管理就是控制、審批、監(jiān)管和處罰,在管理方式上習(xí)慣于發(fā)號(hào)施令。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和新的管理理論———治理理論的引入,必然要求轉(zhuǎn)變政府對(duì)高校的傳統(tǒng)行政治理模式,建立以服務(wù)為中心的政府治理機(jī)制。政府為高校服務(wù)既包括制定有效的制度規(guī)則、建立和維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序和為高校提供公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境等間接服務(wù)形式,也包括政府為高校提供國(guó)內(nèi)外教育信息、為高校學(xué)生提供信貸優(yōu)惠等直接服務(wù)形式。服務(wù)型政府角色的出現(xiàn)要求各級(jí)教育行政主管部門(mén)和公務(wù)員要改變多年來(lái)已經(jīng)習(xí)慣了的“管”字當(dāng)頭的政府工作思維和方式,樹(shù)立為公共服務(wù)的意識(shí),將“為人民服務(wù)”、“為高校服務(wù)”的觀念真正落實(shí)到政府的各項(xiàng)工作中。當(dāng)然,這種以提供服務(wù)為特征的高等教育管理體制,政府并不是只提供服務(wù),而聽(tīng)任高校自由放任,應(yīng)該是也有控制,也有“管”,但并不是像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣的指令性控制,而是必須受到法律的嚴(yán)格限制的“管”,是依法進(jìn)行,同時(shí),在管理方式上可采用治理理論所提出的管理雙方在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行對(duì)話與協(xié)調(diào)。

其二,政府對(duì)高校管理要實(shí)現(xiàn)從政策治校到依法治校的角色轉(zhuǎn)變。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)長(zhǎng)期將教育法律和教育政策兩者混為一談,再加上過(guò)去法制不健全,人們習(xí)慣于依據(jù)黨和政府的政策辦事,一切以政府的“紅頭文件”為辦事準(zhǔn)則,從而造成一些人在觀念上認(rèn)為“政策高于法”,“政策治校”成為當(dāng)時(shí)政府管理高校的主要治校模式。所謂“政策治校”就是政府以政策而不是借助于法律和制度的手段來(lái)處理高等學(xué)校的管理事務(wù)。政策治校的優(yōu)勢(shì)是政府容易對(duì)高校的管理事務(wù)做出靈活的反應(yīng),而且執(zhí)行起來(lái)迅速、高效、果斷。其不足是在這種治校模式下,政策常常凌駕于法律和制度之上,并可以根據(jù)政府管理的需要對(duì)法律和制度的規(guī)定做出任意修改,從而產(chǎn)生政府主管部門(mén)法制觀念淡薄,權(quán)大于法或以權(quán)代法,政治法制化程度低等弊端。此外,政策治校的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯(cuò)機(jī)制,再加上高等教育人才培養(yǎng)的周期長(zhǎng),一旦政策不對(duì)路,實(shí)施的效率越高,造成的不良后果便越發(fā)嚴(yán)重。與政策相比,教育法律是在執(zhí)行政策的基礎(chǔ)上總結(jié)出來(lái)的較為成熟的經(jīng)驗(yàn)而確定下來(lái)的,比政策更成熟,也不輕易更改,具有相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。所以,依法治校一般不太容易出錯(cuò),尤其不會(huì)出大錯(cuò),即使出了錯(cuò)也容易得到糾正;同時(shí),教育法律的穩(wěn)定與連續(xù)性也為高校的健康發(fā)展提供了穩(wěn)定適宜的環(huán)境。

其三,要實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)勢(shì)政府的單邊治理到政府、社會(huì)和公民共同參與的多邊治理轉(zhuǎn)變。我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的教訓(xùn)證明,政府對(duì)高校的那種全方位管制不僅導(dǎo)致了放亂收死的惡性循環(huán)、社會(huì)資源和財(cái)富的浪費(fèi)和效率低下,以及官僚等腐敗行為的泛濫,而且也是造成政府失靈的根本原因。治理理論認(rèn)為,政府的治理過(guò)程絕非政府單獨(dú)行使權(quán)力的過(guò)程,政府、社會(huì)和公民之間存在著權(quán)力的依賴(lài)和互動(dòng),各參與者間會(huì)形成一個(gè)自主管理網(wǎng)絡(luò),共同分擔(dān)政府的責(zé)任。既然政府在新形勢(shì)下已無(wú)法成為唯一的治理者,它就必須與社會(huì)、公民聯(lián)合起來(lái)共同實(shí)施對(duì)高等教育的多邊治理。所謂“多邊治理”就是政府、社會(huì)、公民等多種主體共同參與高校治理活動(dòng)的一種制度安排。多邊治理通過(guò)責(zé)任共負(fù)、契約化和行政合同等多種形式整合不同領(lǐng)域的力量,形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò),共同促進(jìn)高等教育的發(fā)展。多邊治理不僅有利于促進(jìn)高教管理的民主化進(jìn)程,提高政府的治理能力,彌補(bǔ)政府力量的不足,而且還有利于實(shí)現(xiàn)政府卸掉包袱、減輕負(fù)擔(dān)的目的,促進(jìn)公民社會(huì)的興起和繁榮。現(xiàn)在,多邊治理正逐漸成為許多國(guó)家高等教育領(lǐng)域內(nèi)重要的治理模式。從多邊治理的分類(lèi)來(lái)看,根據(jù)多邊治理主體參與空間的不同,可分為多邊決策治理、多邊執(zhí)行治理和多邊監(jiān)督治理;根據(jù)多邊治理對(duì)內(nèi)容的影響程度,可分為多邊控制型治理和多邊參與型治理。從我國(guó)目前高等教育管理的實(shí)際看,對(duì)于公立高校而言,單邊控制型治理(即政府控制)較為普遍,而多邊控制型和多邊參與型治理還較薄弱。

其四,應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“善政”到“善治”轉(zhuǎn)變。“善政”就是好的政府、好的統(tǒng)治,大致相當(dāng)于英語(yǔ)中的“goodgovernment”,它包括法度嚴(yán)明、官員清廉、行政效率高等方面。從國(guó)家和政府產(chǎn)生之日起,善政就一直是公民對(duì)政府的期望和理想。但是,根據(jù)公共選擇理論所提出“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè),政府官員也是自身利益最大化的追求者,他們通過(guò)追求規(guī)模的最大化,以此來(lái)增加自己的升遷機(jī)會(huì)和擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍,達(dá)到獲取利益的目的。因此,任何把良好治理的愿望全部寄托在政府身上的想法和做法都是不切實(shí)際的,“政府失靈”的出現(xiàn)已證明這一點(diǎn),其根本點(diǎn)還是要轉(zhuǎn)變政府治理理念。所以,20世紀(jì)90年代以來(lái)關(guān)于“善治”理念的提出,正是遵循了政府管理改革的正確思路。“善治”就是良好的治理,是從“治理”發(fā)展而來(lái)的,英文是“goodgovernance”。“善治”是公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程,其本質(zhì)特征就在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài),它包括透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性等幾方面的基本要素。[8]透明性,就是政府對(duì)社會(huì)和所有高校信息公開(kāi),包括政府有關(guān)政策的制定和實(shí)施、經(jīng)費(fèi)投入、教育質(zhì)量的評(píng)估、學(xué)位點(diǎn)的評(píng)審等信息,防止暗箱操作。責(zé)任性是指政府教育主管部門(mén)和公務(wù)員應(yīng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。過(guò)去,政府為保證高教教育政策的執(zhí)行,注重的是程序、將政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng),不注重執(zhí)行政策過(guò)程中的成本—效益分析,而善治的責(zé)任性強(qiáng)調(diào)的是政府管理者不僅僅是執(zhí)行命令,更注重取得的結(jié)果和為此負(fù)有的責(zé)任。法治要求政府對(duì)高校的管理必須依法進(jìn)行,即政府應(yīng)在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)管理高校,而不能隨意干預(yù)高校內(nèi)部事務(wù)。回應(yīng)性是指政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員對(duì)高校提出的合理要求和困難要及時(shí)做出反應(yīng),不得無(wú)故拖延,甚至還要主動(dòng)地與高校聯(lián)系,幫助高校解決困難。有效性是指政府應(yīng)注重管理的效率,最大限度地降低成本。實(shí)際上,善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于社會(huì)、還政于高校的過(guò)程,政府實(shí)現(xiàn)的善治程度越高,高等教育事業(yè)的發(fā)展就越順利。

總之,治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變的核心就是政府不再壟斷高等教育的管理權(quán)力,應(yīng)與社會(huì)、高校、公民組織合理分權(quán),政府只保留對(duì)例外事項(xiàng)(即對(duì)高等教育事業(yè)發(fā)展起決定作用的重要事項(xiàng))的決策權(quán)和控制權(quán)。當(dāng)然,政府分權(quán)并不意味著會(huì)導(dǎo)致政府作用的衰退,政府只是“從被沒(méi)完沒(méi)了的瑣碎小事所淹沒(méi)的黑暗平原上撤退,進(jìn)而在明朗的、可策略性‘總覽全局’的制高點(diǎn)避難”。還需指出的是,轉(zhuǎn)變政府角色并不只是政府一味地放權(quán),一味削弱政府職能。實(shí)際上,在某些方面,如政府的宏觀調(diào)控等,政府的權(quán)能還應(yīng)得到加強(qiáng),即在這一權(quán)限內(nèi),政府應(yīng)該是全權(quán)全能的。正如美國(guó)首法官所言:“雖然權(quán)力是受到限制的,但在它的活動(dòng)范圍內(nèi)卻是至高無(wú)上的。”