中俄兩國現代教育政策的比較

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一、政策背景分析

1．國家創(chuàng)新發(fā)展的選擇

中俄作為國際上兩個重要的大國，都面臨著21世紀的戰(zhàn)略抉擇，國家如何立足、社會如何發(fā)展，這些問題實際上都在圍繞一個問題，那就是人才問題，而解決這個問題的關鍵在于教育，優(yōu)先發(fā)展教育已成為兩國的共識，成為國家的戰(zhàn)略選擇。《規(guī)劃》和《綱要》兩個文件分別于2012年6月和2011年2月出臺，都是順應社會發(fā)展的必然要求。教育作為民族振興和社會進步的基石，是提高國民素養(yǎng)、促進人的全面發(fā)展的根本路徑，強國必先強教，這是社會的選擇，也是歷史的必然。俄羅斯為了提升國際競爭力，從國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略高度，將教育納入了建設創(chuàng)新型國家和創(chuàng)新型社會的基本需要，力求俄聯邦2020年社會經濟發(fā)展水平進入世界領先強國之列，國內生產總值躋身世界五強。同時，在《俄羅斯聯邦2020年前社會經濟長期發(fā)展的理念》中明確提出國家教育政策的戰(zhàn)略目標就是保障教育要符合經濟創(chuàng)新發(fā)展的需求，使俄羅斯民眾不分地位、身份、財產及健康狀況都能享受到創(chuàng)新型社會發(fā)展要求的優(yōu)質教育和現代教育。事實上，這個《綱要》的實施是第一個五年計劃《2006—2010年聯邦教育發(fā)展綱要》的延續(xù)，即第二個五年計劃。《規(guī)劃》的實施同樣建立在第十一個五年規(guī)劃的基礎上，面對當今世界的大發(fā)展、大變革、大調整，中國同樣面臨選擇，那就是重視教育，黨的十七大明確了“優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國”戰(zhàn)略部署，同樣也提出了教育要適應創(chuàng)新型國家目標建設的需要，可以說教育的影響力正潛移默化向各面滲透，它是推動我國從教育大國向教育強國，從人力資源大國向人力資源強國轉變的跨越式突變，是實現中華民族偉大復興、中國夢的強大動力和力量源泉。

2．教育現代化的選擇

事實上，兩國在教育發(fā)展問題上都存在著不完全適應國家經濟社會發(fā)展以及民眾對接受優(yōu)質教育擁有迫切愿望這兩個問題上，而原有的教育政策在指導性、規(guī)范性方面已不能滿足現有社會發(fā)展需求，已嚴重影響了國家方針政策效力和作用的發(fā)揮。當前，俄羅斯教育主要面臨三個問題：一是生源和師資流失。根據數據顯示，近10年來俄羅斯中小學生數量減少了40%以上，2009年高校大學生總量是740萬人，而2013年預測總量僅為420萬人，下降了40%；與此同時，只有30%的師范院校畢業(yè)生愿意進入學校工作，職業(yè)教育領域的教師總量預計將減少20％-30%，而已達到退休年齡的高校教師數量還很龐大。二是享受優(yōu)質教育的機會不均，學前教育階段尤為顯著。俄羅斯聯邦教育科學部普通教育司司長葉烈娜•尼基因科（ЕленаНизиенко）認為，俄羅斯學前教育的發(fā)展無論是傳統(tǒng)形式還是非傳統(tǒng)形式，都將成為俄羅斯國家2011-2015年期間的重要任務之一。三是教育質量有待提高。目前，俄羅斯教育機構所提供的教育服務與勞動力市場對教育質量要求之間存在脫節(jié)，不僅普通教育有所體現，職業(yè)教育和繼續(xù)教育體系中也都有所表現。對高素質人才的迫切需求和專業(yè)人才的不合理使用以及與年輕專業(yè)技術人才薪酬低廉之間的矛盾，都已嚴重影響和制約了教育的創(chuàng)新發(fā)展。而中國在教育中同樣遇到了挑戰(zhàn)。一是生源大幅下降。據教育部資料顯示，雖然2012年全國普通高校招生報名總數達到915萬人，但這已是自2008年以來連續(xù)下降的第四個年頭；另一方面，“棄考”自2009年第一次強烈吸引世人的眼球以來，到2012年我國應屆高中畢業(yè)生放棄高考的人數累計已經超過300萬，接近4年報考總人數的一成。而且大學生就業(yè)信心率持續(xù)下滑和就業(yè)市場信任缺失也是一個值得關注的問題。雖然根據教育部數據顯示，2009年就業(yè)率為68%，2011年初次就業(yè)率就達到77.8%，但其可信度卻并沒有得到公認。二是作為基礎教育之基礎的學前教育依然是我國教育體系中的最大短板，它儼然已成為我國“最昂貴的教育”，“入園難、入園貴”成為全社會普遍關注的一大議題。根據2008年教育部統(tǒng)計數據，當年全國農村在園幼兒占全國在園幼兒數的74.81%，城市為25.19%。但城鄉(xiāng)學前教育以及地區(qū)學前教育的距離卻越來越大，2008年全國城鎮(zhèn)學前三年入園率為56%，農村為36%，相差20%。這些都表明了當前存在教育結構和布局不合理，城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展不平衡，貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育發(fā)展較為滯后，學生適應社會和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不強等問題。正是基于這樣的社會背景和外部氛圍，在政策制定中就必須有所考慮、有所涉及，如何解決當前的主要矛盾、如何化解當前的危機成為政策制定的出發(fā)點和歸宿。

二、政策內容分析

1．目標任務與措施

所謂政策目標就是政策制定者借助各種行動所達到的效果和目的，它源自于政策問題，對政策問題、政策背景的準確把脈是找到解決辦法、選擇有效政策工具的唯一方式。政策目標的設定實際上也是清晰理順教育發(fā)展脈絡，發(fā)現教育規(guī)律的必經途徑。俄羅斯《綱要》正文分為6個部分，其主要目標是加大公民接受優(yōu)質教育的機會，使教育符合俄羅斯面向創(chuàng)新社會發(fā)展的要求，具體分為兩個維度：一個是根據現代教育標準，促進教育機會均等化和公平化；一個是教育要符合現代化標準的程度。對此，《綱要》提出了三項任務，分別是：推進普通教育和學前教育的現代化，保障國家教育倡議的“我們的新學校”的順利推行；完善和更新職業(yè)教育的結構和內容，使之符合社會勞動力市場的需求；構建教育質量和教育服務需求評價體系。與此同時，對每項任務又具體采用了不同措施，針對推進普通教育和學前教育的現代化，主要采取將“我們的新學校”國家教育倡議確定為國家各主體優(yōu)先發(fā)展方向，推廣兩個模式，即兒童成功社會化的現代模式、普通教育和補充教育的整合模式。針對完善職業(yè)教育內容和結構，主要通過制定、實施區(qū)域職業(yè)教育現代化的綜合發(fā)展規(guī)劃，在競爭中給予必要的支持；開展關于教育機構能源保障的項目設計以及職業(yè)教育機構基礎設施的建設和改造。針對發(fā)展教育質量和教育服務需求評價體系，主要采取建立和引進獨立的教育質量評價體系，對專業(yè)人才和職業(yè)學校畢業(yè)生進行技能資格認證；以學生信息系統(tǒng)為基礎，建立全國統(tǒng)一的教育信息系統(tǒng)；實施外部鑒定評價，形成對教育大綱進行社會———職業(yè)鑒定的機制。中國《規(guī)劃》正文主要分為12個部分，其總體目標是全面提高教育服務現代化建設和人的全面發(fā)展能力，為到2020年基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列奠定堅實基礎。它又分為四個具體目標，分別是教育事業(yè)發(fā)展目標、教育體系和制度建設目標、教育支撐經濟發(fā)展和科技創(chuàng)新目標、教育服務社會和文化建設目標。與此同時，《規(guī)劃》又從10個方面制定了具體措施，即構建更加完善的教育體系、創(chuàng)新國家教育制度、調整人才培養(yǎng)與供給結構、擴大和保障公平受教育機會、提高人才培養(yǎng)質量、促進區(qū)域城鄉(xiāng)教育協(xié)調發(fā)展、實施教育對外開放戰(zhàn)略、建設高素質專業(yè)化教師隊伍、加強教育條件保障、組織實施。從這一點來看，兩個國家在目標設定上具有高度統(tǒng)一性，闡述非常清晰，都涉及到教育的現代化，都考慮了本國的國情和社情，有綱有目，而且措施也比較得當，但單從這兩個文件包含的部分來看，似乎中國《規(guī)劃》更為完善，其實則不然，俄羅斯《綱要》除了正文以外，還包含10個附件，而且這10個附件是對前6個部分的具體闡述。附件1主要是關于年度實施進程的具體評價指標，附件2和附件3則主要涵蓋3項任務、采用的具體措施以及相應的經費投入，而附件4到附件9則涉及各主體教育經費投入總量、撥款機制、年度任務措施及經費保障，這就使得俄羅斯《綱要》的教育政策體系更完善，既有宏觀層面的規(guī)劃，又有具體指導性操作，因而更顯豐滿、更加規(guī)范。

2．經費保障

教育經費作為政策實施的有力保障，是支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，它具有加速器的效應。在《綱要》中，俄羅斯計劃投資總額為1379.088億盧布，其中聯邦預算資金542.288億盧布（含補貼104.6968億盧布）、各聯邦主體預算資金670.7億盧布、預算外資金166.1億盧布，形成了以各聯邦主體預算為主，聯邦預算為次之的多元經費投入體制，而且將年度經費投入與年度目標緊密結合，相互對照，體現了教育財政的指導性和計劃性。事實上，這一投資總額大大高于《2006-2010年聯邦教育發(fā)展綱要》俄聯邦政府投資總額的619.5235億盧布，從這一簡單數字就可看出俄聯邦政府教育改革的決心之大、重視程度之高。與此同時，為提高教育經濟效益，還采取了以下措施：實施、支持公私合作機制，確保教育經費的有效利用；實施、支持教育機構經濟獨立核算的機制和模式；加大預算外資金吸引，增加高校發(fā)展規(guī)劃投入經費總量。表1為俄羅斯2011-2015年度經費投入表。一項政策能在多大程度上取得預期效果，雖并不是完全取決于資金投入的多少，但是資金投入不足卻是影響教育政策執(zhí)行力的重要障礙。雖然在《規(guī)劃》中有33處涉及“投入”問題，而且在《規(guī)劃》中也明確提出“切實加大財政性教育經費投入。健全政府投入為主，多渠道籌集經費的體制，增加教育投入。優(yōu)化財政支出結構，把教育作為財政支出重點領域予以優(yōu)先保障”，但縱觀這些表述主要還是文字性描述，比較籠統(tǒng)和模糊。雖是5年的規(guī)劃，但《規(guī)劃》僅對2012年財政性教育經費有所涉及，即“2012年財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%，并保持穩(wěn)定增長”，經測算，當年財政性教育經費投入為18862.56億元，而對于“十二五”教育財政投入的總量卻并沒有公開，年度計劃也并沒有顯示，采用何種的經費投入機制等關鍵性問題也都未涉及，這使我國《規(guī)劃》政策在投入方面的實際操作性、指導性被弱化。事實上，國家在教育上的投入力度與人民群眾對教育的迫切程度還是存在較大差距。截至2008年，國家財政性教育經費支出占GDP的比例只達到3.48%，低于4.5%的世界平均水平，2011年也僅為3.93%，即18586.70億元。教育投入作為支撐國家長遠發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性投資，對社會發(fā)展具有正相關作用，也必將加倍回報于經濟社會發(fā)展。從國際發(fā)展趨勢來看，近二十年來，多數國家的公共教育經費占GDP的比例一般穩(wěn)定在5%左右，而且這種態(tài)勢也比較平穩(wěn)。就金磚國家2011—2013年公共教育占GDP比例來看，僅中國和印度處于4%以下（含4%），而巴西、俄羅斯和南非均處于4%以上。從這一方面也說明了中國教育投入有待加強，它已嚴重制約了中國教育的發(fā)展，這也將是我們的政策今后要完善和細化的重要方面。

3．效果預期評價

《綱要》最為突出的地方就是設有“實施效益預期評價”這一部分，這是《綱要》的一個亮點。俄羅斯對2016年前《綱要》政策的實施效果進行了預測評價，探討了俄羅斯教育系統(tǒng)發(fā)展的主要任務對國家戰(zhàn)略發(fā)展的影響。從經濟效益視角而言，《綱要》的實施將促使國內經濟保持長期增長趨勢，即每年在實際生產總量的基礎上再提高1%-2%；高新技術行業(yè)的勞動生產率提高10%，對國內生產總值的貢獻率提高8%；教育服務行業(yè)在國內生產總值中的貢獻率至少提高7%。從社會效應視角而言，通過《綱要》的實施將使接受過高、中和初等教育水平的公民的失業(yè)率與2010年相比降低16%，使面向社會弱勢群體所實施的社會適應機制的經費投入減少8%-12%。從預期教育效應視角而言，向俄羅斯公民提供終生的、普及的和優(yōu)質的教育服務，提高公民的生活水平是衡量《綱要》實施效益的重要指標之一。但是，就《規(guī)劃》而言，落腳點更多的在于教育自身和人力資源開發(fā)角度（具體如表2所示），而沒有將這種影響延伸到社會發(fā)展、經濟發(fā)展方面。雖然談不上孰優(yōu)孰劣，但是《綱要》的三個視角還是具有一定優(yōu)勢，教育對人的發(fā)展是一個方面，對社會也是起到至關重要的作用，有必要進行衡量，也從另一個層面說明國家優(yōu)先發(fā)展教育的原因所在。

三、政策評估分析

教育政策評估本質上是對教育政策價值的評價，其落腳點在于政策效果，而政策預期效果與現實狀況改善程度之間的反差凸顯了對政策執(zhí)行環(huán)節(jié)進行研究的重要性。政策執(zhí)行的監(jiān)督、評估作為政策過程科學化的必然要求，是教育政策執(zhí)行過程中一個重要的功能性活動，其機制的運行情況在很大程度上影響和制約著政策的最終效果。布魯德金（Brodkin）認為：所有的教育政策都需借助執(zhí)行渠道（channel）或結構來付諸實踐。教育政策執(zhí)行的效率之所以依賴于互動各方行為的策略選擇，主要在于作為執(zhí)行渠道的那些組織機構事實上本身就是特定社會教育政策模式結果的體現。在多主體、多組織共同參與或者影響教育政策的背景下，教育政策實施系統(tǒng)的類型不僅決定了教育政策的成敗，而且還界定了教育政策。事實上，俄羅斯《綱要》的各政策主體權利清晰、職責明確。俄聯邦政府作為《綱要》的頒布者，作為國家意志的最高代表，在頒布《綱要》的同時，要求俄聯邦經濟發(fā)展部和財政部在編制聯邦財政預算草案時，將《綱要》納入需要聯邦預算財政資助的各領域發(fā)展規(guī)劃清單中，并要求各聯邦主體權力執(zhí)行部門以《綱要》為指導，制訂本地區(qū)的年度教育發(fā)展規(guī)劃。而俄聯邦教育科學部作為《綱要》的國家協(xié)調人與總領導者，全面負責協(xié)調改革的所有工作，貫徹落實《綱要》的各項措施，對聯邦預算資金、各聯邦主體資金以及預算外資金的使用情況進行監(jiān)督，定期對《綱要》實施情況進行總結，同時成立一個科學協(xié)調委員會代表國家具體監(jiān)管《綱要》的實施狀況，而主要成員是相關領域的專家、企業(yè)協(xié)會、社會團體和政府部門的代表。此外，授權委托第三方，即俄“現代教育理念”有限責任公司，對所有項目執(zhí)行情況進行分析、總結并提出相關報告。此外，俄聯邦教育科學部在《綱要》頒布的一個月后，即2011年3月11日就批準通過了《綱要》實施管理條例，對《綱要》的組織和財政計劃編制規(guī)則、地區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃競標規(guī)則、《綱要》措施的校驗機制和資源保障機制、《綱要》措施實施成果的監(jiān)測機制、《綱要》各目標和指標完成情況、監(jiān)測結果及競標條件、中標信息公開的程序等方面的內容一一給予了明確規(guī)定。可以說，這些都為俄羅斯《綱要》的順利實施夯實了基礎，一方面它清晰的劃分了各教育政策執(zhí)行者彼此間的關系與聯系，另一方面保證了政策執(zhí)行中自上而下和自下而上的政策執(zhí)行網絡行為的動態(tài)聯系。

作者：崔建軍劉春華王澤善單位：天津體育學院