礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)實(shí)施情況

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1礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)實(shí)施情況

1.1專項(xiàng)起步階段

為了積極穩(wěn)妥地開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作，2000-2002年，在中央財(cái)政資金的支持下，啟動(dòng)了全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)示范工作。三年共投入治理資金2350萬元，在全國范圍內(nèi)選擇礦山地質(zhì)環(huán)境問題突出的湖北省、江西省、黑龍江省、四川省、北京市等16個(gè)省（市）的老礦山，安排了18個(gè)項(xiàng)目開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范。治理礦山類型包括鐵礦、煤礦、鉛鋅礦、銅礦和石材礦等，治理內(nèi)容包括地質(zhì)災(zāi)害、地形地貌景觀修復(fù)和土地復(fù)墾。通過示范項(xiàng)目的實(shí)施，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，為下一步全面開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作提供了借鑒。通過項(xiàng)目示范，理清了礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)的總體思路、投資方向和重點(diǎn)。

(1)我國礦山地質(zhì)環(huán)境問題點(diǎn)多面廣，成因類型復(fù)雜，開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理所需資金巨大，必須按照新老問題區(qū)別對(duì)待的原則分清治理責(zé)任，明確中央財(cái)政資金的治理重點(diǎn)，依輕重緩急分步實(shí)施，逐步消化歷史遺留問題。通過實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，充分發(fā)揮中央專項(xiàng)資金的引導(dǎo)作用，帶動(dòng)其它資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理，逐步解決歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，改善礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量，保障人民群眾安居樂業(yè)。

(2)全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的重點(diǎn)是解決歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題。主要包括四個(gè)方面：一是采礦活動(dòng)引發(fā)的礦山地質(zhì)災(zāi)害；二是礦區(qū)地下含水層的破壞；三是礦區(qū)地形地貌景觀的影響破壞；四是礦區(qū)土地資源的破壞。歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題的劃分，主要依據(jù)財(cái)政部、國土資源部、環(huán)保總局《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，以2006年為界限，2006年以前產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題都?xì)w屬為歷史遺留問題。

1.2專項(xiàng)快速推進(jìn)階段

在總結(jié)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，2003年財(cái)政部、國土資源部聯(lián)合出臺(tái)了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款使用管理辦法（試行）》（財(cái)建[2003]530號(hào)），辦法中明確規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境治理財(cái)政專項(xiàng)支持的項(xiàng)目重點(diǎn)和支出方向等。自此以后，礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)有了明確的指導(dǎo)方向和依據(jù)，專項(xiàng)投入的資金逐年增加。2003-2009年是礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)快速推進(jìn)階段，共投入項(xiàng)目資金85.5091億元，安排的項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)1577個(gè)，項(xiàng)目幾乎分布在全國所有的省（自治區(qū)、直轄市），涵蓋了43個(gè)不同類型的礦山。2003-2009年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目數(shù)量和資金分布見圖1、圖2。統(tǒng)計(jì)顯示，2003-2009年，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入逐年大幅度增加，從最初2003年的1.72億元增加到2009年的36.059億元，單個(gè)項(xiàng)目平均經(jīng)費(fèi)由2003年的232萬元增加到2009年的2037萬元。累計(jì)安排項(xiàng)目數(shù)量最多的前五個(gè)省份分別是：湖南省71個(gè)項(xiàng)目，山東省61個(gè)項(xiàng)目，遼寧省56個(gè)項(xiàng)目，黑龍江省56個(gè)項(xiàng)目，甘肅省56個(gè)項(xiàng)目；累計(jì)投入資金數(shù)量最多的前五個(gè)省份分別是：遼寧省54841萬元，湖南省51070萬元，青海省50870萬元，黑龍江省50420萬元，河北省36610萬元累計(jì)投入經(jīng)費(fèi)最多的前五類礦山分別是：煤礦278500萬元，砂石建材礦156721萬元，金礦115460萬元，鐵礦70100萬元，石灰?guī)r礦29900萬元；累計(jì)安排項(xiàng)目數(shù)量最多的前五類礦山分別是：煤礦452個(gè)，金礦255個(gè)，砂石建材礦201個(gè)，鐵礦146個(gè)，石灰?guī)r礦88個(gè)。

1.3專項(xiàng)優(yōu)化調(diào)整階段

在2003-2009年的治理專項(xiàng)快速推進(jìn)階段，雖然投入經(jīng)費(fèi)在逐年增加，但項(xiàng)目的數(shù)量也在增加，項(xiàng)目平均投入經(jīng)費(fèi)偏少，存在項(xiàng)目多而散，覆蓋面廣，經(jīng)費(fèi)投入不足、持續(xù)性差的問題。受項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)限制，許多項(xiàng)目區(qū)只能完成對(duì)部分礦山地質(zhì)環(huán)境問題的治理，治理的整體效果不明顯。2008年12月國土資源部實(shí)施了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》[10]，確定了全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理的76個(gè)重點(diǎn)區(qū)域。2010年4月國土資源部又實(shí)施了《全國礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃（2009-2015年）》，在全國76個(gè)重點(diǎn)治理區(qū)域基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定了礦山地質(zhì)環(huán)境重點(diǎn)治理工程。上述兩個(gè)規(guī)劃的實(shí)施，為下一階段調(diào)整礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作思路和重點(diǎn)，完善治理項(xiàng)目設(shè)置提供了良好的政策依據(jù)。2010年至今是全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作調(diào)整完善階段。本階段項(xiàng)目的投入重點(diǎn)和方向發(fā)生了一些改變，由過去支持多而散、經(jīng)費(fèi)少的小項(xiàng)目轉(zhuǎn)向支持重點(diǎn)工程的大項(xiàng)目。自2010年起，重點(diǎn)開展國務(wù)院確定的礦產(chǎn)資源枯竭型城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程，以及歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題突出、急需治理的其它礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程。中央財(cái)政專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)投入大幅度增加，但實(shí)施的項(xiàng)目數(shù)量卻顯著減少。2010-2012年資金投入達(dá)到148.6936億元，而安排的項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)303個(gè)。2010-2012年全國礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目數(shù)量和資金分布見圖3、圖4。統(tǒng)計(jì)顯示，2010-2012年，累計(jì)投入資源枯竭城市礦山地質(zhì)環(huán)境治理的專項(xiàng)資金達(dá)88.4億元，而投入示范工程等其它治理項(xiàng)目的專項(xiàng)資金達(dá)60.29億元。本階段治理工作的特點(diǎn)是財(cái)政專項(xiàng)投資方向更加明確，治理重點(diǎn)更加突出，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)大幅度增加，在項(xiàng)目設(shè)置上更加強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃、分期實(shí)施、成片治理的理念。

2存在的主要問題與建議

2.1主要問題

(1)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境調(diào)查工作不足。礦山地質(zhì)環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要多方面的地質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)作支撐，但絕大多數(shù)礦山?jīng)]有進(jìn)行過的地質(zhì)環(huán)境專題調(diào)查。

(2)礦山地質(zhì)環(huán)境治理缺乏技術(shù)規(guī)范和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程缺乏專門的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等技術(shù)規(guī)程和預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，給工程預(yù)算、投資控制、預(yù)算審查等都帶來許多不便。

(3)項(xiàng)目的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)還比較薄弱。由于缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目管理辦法，使得項(xiàng)目的立項(xiàng)申報(bào)、項(xiàng)目審查與預(yù)算下達(dá)、組織實(shí)施、監(jiān)督管理、項(xiàng)目驗(yàn)收與成果管理等方面沒能制度化，給項(xiàng)目的監(jiān)督管理造成困難。

(4)治理資金投入仍然不足。歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境問題點(diǎn)多面廣，治理難度極大，所需資金多，中央財(cái)政專項(xiàng)財(cái)力有限，資金的投入仍然不足。

(5)治理技術(shù)水平有待提高。礦山地質(zhì)環(huán)境治理具有比較強(qiáng)的專業(yè)性，涉及多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，就目前的項(xiàng)目實(shí)施情況看，缺乏經(jīng)濟(jì)可行、技術(shù)先進(jìn)的治理措施。

2.2對(duì)策建議

(1)加強(qiáng)重點(diǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境專題調(diào)查。查明礦山地質(zhì)環(huán)境條件和主要的環(huán)境地質(zhì)問題，分析礦山環(huán)境地質(zhì)問題產(chǎn)生、發(fā)展和演變規(guī)律，為礦山地質(zhì)環(huán)境治理提供依據(jù)。

(2)盡快開展重點(diǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)。以重點(diǎn)礦山為單元，采用先進(jìn)的技術(shù)手段和工作方法，監(jiān)測(cè)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境問題以及閉坑后所存在的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，為礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理提供可靠的基礎(chǔ)資料。

(3)加強(qiáng)科技研究，提高礦山生態(tài)環(huán)境治理和復(fù)綠的質(zhì)量和水平。加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程措施和技術(shù)方法研究及探索，推廣經(jīng)濟(jì)可行、技術(shù)先進(jìn)、行之有效的治理技術(shù)和方法。

(4)積極推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金渠道多元化。建立多渠道的礦山地質(zhì)環(huán)境治理投入機(jī)制，積極探索市場(chǎng)化運(yùn)作模式，把礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地整治、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城市改造相結(jié)合；積極吸引社會(huì)資金投入，逐步建立多元化的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理新機(jī)制。

(5)加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理，加大資金投入。應(yīng)盡快出臺(tái)礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目管理辦法，明確責(zé)任，規(guī)范項(xiàng)目管理。加強(qiáng)資金管理，制定獎(jiǎng)懲措施，改進(jìn)項(xiàng)目款撥付方式，通過資金撥付調(diào)控項(xiàng)目進(jìn)展，使投資綜合效益最大化；加大資金的投入，實(shí)施一批有帶動(dòng)性、影響性的大項(xiàng)目。扶持進(jìn)展順利、效果好的項(xiàng)目。

3幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

(1)歷史時(shí)期，人們只重視礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，一味追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視礦山環(huán)境保護(hù)和節(jié)約礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源的開發(fā)以犧牲環(huán)境為代價(jià)，這是一種“吃了祖先飯，斷了子孫路”的不可持續(xù)發(fā)展模式。

(2)發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)歷過先破壞后治理的階段，并為此付出了沉重的代價(jià)，留下了很多難以整治的“后遺癥”。發(fā)達(dá)國家礦山環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)充分表明，礦產(chǎn)資源開采過程中及時(shí)進(jìn)行治理和恢復(fù)在經(jīng)濟(jì)上是合算的，而先破壞后治理的代價(jià)將是昂貴的，甚至還會(huì)造成不可挽回的環(huán)境損害。

(3)經(jīng)濟(jì)發(fā)展-資源開發(fā)-環(huán)境保護(hù)是一個(gè)矛盾體，要破解這一矛盾必須將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿到礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦山環(huán)境保護(hù)中。在礦產(chǎn)資源開發(fā)上要堅(jiān)持科學(xué)、有序、合理、適度，在礦山環(huán)境保護(hù)上遵循源頭預(yù)防、過程控制、消化舊賬、不欠新賬，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理的根本目的可以歸結(jié)為：利用中央財(cái)政資金投入，吸收和引導(dǎo)社會(huì)資金投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理，對(duì)遭受破壞的礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和整治，逐步消化歷史時(shí)期的礦山環(huán)境欠賬，引導(dǎo)人們用“以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的觀點(diǎn)從事礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)，推動(dòng)我國礦業(yè)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)走向良性發(fā)展軌道。

作者：張進(jìn)德江峰田磊胡單位：杰中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院國土資源部財(cái)務(wù)司