礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度落實思考

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摘要：筆者從生產(chǎn)工作實際出發(fā)，按照《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》的基本要求，結(jié)合編制規(guī)范和一些地方文件要求，對礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理保證金制度的落實加以思考，從保證金制度的意義，管理要求、方案編制水平、報告審查等幾個方面對礦山地質(zhì)環(huán)境保證金制度進行了初步探討，從技術(shù)及管理角度談幾點看法。

關(guān)鍵詞：保證金制度；管理要求；編制水平；審查管理

1.保證金制度的形成及意義

自2000年以來，國務(wù)院及相關(guān)管理部門就以通知、規(guī)劃等形式對建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度進行了明確要求，2005年國務(wù)院《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦山資源開發(fā)秩序的通知》提出“積極推進礦山生態(tài)環(huán)境保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制；2006年財政、國土、環(huán)保聯(lián)合《關(guān)于逐步建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》；2008年國務(wù)院授權(quán)國土資源部明確提出全面實施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。2009年5月國土資源部制定實施了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，確定了實施礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案編制和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度；礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理保證金是國土資源管理部門向采礦權(quán)人收取的，旨在保證采礦權(quán)人在采礦過程中以及礦山停辦、關(guān)閉或閉坑時，切實履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理義務(wù)的資金，屬于押金性質(zhì)。礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理保證金制度作為生態(tài)環(huán)境補償機制的重要內(nèi)容，是礦山地質(zhì)環(huán)境管理的重要手段，是責(zé)、權(quán)、利有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn),是治理恢復(fù)財政專項保障長效機制的有益補充，是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)經(jīng)費投入的重要保障。

2.保證金管理的基本要求

保證金的繳存數(shù)額，根據(jù)國土資源行政主管部門審批通過的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案，在科學(xué)評估采礦造成的礦山地質(zhì)環(huán)境破壞損失的基礎(chǔ)上，由具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)核算確定。保證金納入同級財政監(jiān)督管理體系，實行保證金企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲存、專戶管理、專款專用，嚴禁挪作他用。國土資源行政主管部門建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存核算制度，保證采礦權(quán)人所繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金不得低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費用。縣級以上（含）國土資源行政主管部門是采礦權(quán)人礦山環(huán)境保護與恢復(fù)治理義務(wù)履行情況的監(jiān)督檢查主體；擁有對恢復(fù)治理落實情況和環(huán)境監(jiān)測情況進行檢查、制止和查處的權(quán)利；采礦權(quán)人必須根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)保證金的繳存標準和繳存辦法，足額繳存保證金。采礦權(quán)人未履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，則由相應(yīng)的地方國土資源行政主管部門動用該保證金進行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，并向該采礦權(quán)人追繳礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)資金的不足部分。

3.保證金制度實施過程中存在的問題

3.1保證金的征收比例問題

根據(jù)查閱有關(guān)資料，各地保證金繳納計算方式各不相同，有些是根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按每噸礦2～15元或者售價的2%～4%計算；有些就是簡單的按照破壞面積×30元/m2計算；有的是按照年銷售額利潤的5%左右進行控制；有些是按照不同礦種0.001～7.2元/m2的收繳標準×開采的破壞面積×開采方式影響系數(shù)×年度來進行計算；筆者認為這些方法均缺乏合理性和科學(xué)性。根本沒有考慮恢復(fù)治理區(qū)植被的立地生存條件，恢復(fù)治理工程與礦區(qū)的礦種、開采方式、地形地貌、氣候植被等多種因素密切相關(guān)，這些征收方式與實際的治理成本不能建立固定的計算聯(lián)系。還是應(yīng)該建立一種以技術(shù)承擔(dān)單位為主體，以恢復(fù)治理目標為導(dǎo)向，按照實際治理需要，動態(tài)管理征收和使用保證金，隨采隨治，年度考核的綜合管理體系，以達到保證金征收的科學(xué)性和合理性；

3.2礦山企業(yè)的接受程度問題

①礦山建設(shè)前期經(jīng)濟分析論證不到位，礦山恢復(fù)治理保證金未納入成本控制，對保證金征收沒有心理準備，礦山企業(yè)有相當?shù)牡钟|情緒；②采礦生產(chǎn)周期較長，礦區(qū)圈占范圍較大，粗放式開采等前期遺留問題較多，導(dǎo)致恢復(fù)費用占比較大，受市場及經(jīng)營影響，礦山企業(yè)對足額繳存保證金壓力巨大；③對一些采區(qū)內(nèi)的群采和歷史遺留問題原則上由礦山企業(yè)承擔(dān)恢復(fù)治理責(zé)任，礦山企業(yè)不理解；④習(xí)慣于粗放式開采，日常監(jiān)管不力，不按照設(shè)計執(zhí)行，不進行邊開采邊治理，不按綠色礦山要求建設(shè)等等都導(dǎo)致恢復(fù)治理的難度增大，所需投資更多，治理費用更高等一些列問題，礦山企業(yè)對此認識不足；⑤受保證金的返還、利用以及支付方式等管理體系不健全影響，導(dǎo)致征收后的大筆資金閑置，致使保證金的作用和效果不能完全到位和充分發(fā)揮，礦山企業(yè)對保證金政策理解不夠，認為返還希望渺茫；缺乏對保證金所有權(quán)、使用權(quán)和管理利用的充分認識。

3.3恢復(fù)治理方案編制水平問題

《規(guī)定》要求恢復(fù)治理方案的編制單位應(yīng)該具備地質(zhì)災(zāi)害危險性評估資質(zhì)或者地質(zhì)災(zāi)害治理工程勘查、設(shè)計資質(zhì)和良好的相關(guān)工作業(yè)績；編制人員必須具有經(jīng)國土資源部組織的礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案業(yè)務(wù)培訓(xùn)且考核合格的專業(yè)技術(shù)人員方可從事方案的編制工作。報國土資源部審查的“治理方案”，其經(jīng)過培訓(xùn)的編制人員必須有5名以上，報省級國土資源行政主管部門審查的“治理方案”，其經(jīng)過培訓(xùn)的編制人員必須有3名以上。礦山開發(fā)利用的影響因素眾多，是一個動態(tài)多變的立體空間變化過程，較難實現(xiàn)精準的預(yù)測，而且治理費用計取受時間推移影響，與勞動力價格、材料價格、管理成本等市場因素有關(guān)，不確定性因素較多，遵循不同的治理標準導(dǎo)致的治理效果和預(yù)算費用也不一樣，目前由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準和評價體系，造成編制單位執(zhí)行的參考標準五花八門，缺乏系統(tǒng)的管理和統(tǒng)一的認識，有些地方監(jiān)管單位對從業(yè)人員管理不嚴，只看單位資質(zhì)從而忽略了編制人員的資格要求，造成從業(yè)人員混雜，方案編制深度參差不齊，達不到預(yù)期治理效果，多數(shù)方案存在治理方案模式化，針對性不強，工作量計算簡單化，施工組織省略化，方案編制隨意化、配套方案不完整、評估工作精度不足等技術(shù)問題，比如預(yù)測評估時，有的編制單位不結(jié)合礦山開采設(shè)計，不將礦山設(shè)計的工業(yè)布局疊加到預(yù)測圖件中，僅統(tǒng)計現(xiàn)狀布局和預(yù)測期采場的變化情況，從而大大減少了預(yù)測評估的面積，造成恢復(fù)治理工程量的嚴重不足。另外，恢復(fù)治理方案包含礦山建設(shè)地質(zhì)災(zāi)害危險性評估工作，因此在方案的編制人員中還應(yīng)該有具備地質(zhì)災(zāi)害危險性評估資格的人員，比如河北省要求地災(zāi)評估的主編人員必須具有副高級以上職稱并且是取得省級以上培訓(xùn)合格證書的人員才可以；此外，受預(yù)算標準不完善的客觀影響，很多編制單位對預(yù)算標準的執(zhí)行存在很大的隨意性，即使是一些出臺了預(yù)算標準的省份，也存在標準粗糙和執(zhí)行不力的問題，有些地方存在多個標準并存的現(xiàn)象，采用不同的預(yù)算標準計算出的治理估算費用差距是很大的。因此恢復(fù)治理項目的技術(shù)工程手段與費用定額還亟待規(guī)范，方案編制的預(yù)算質(zhì)量還有待進一步提高。方案編制單位做為礦山企業(yè)的委托承擔(dān)單位，存在直接利益關(guān)系，往往普遍站在能讓企業(yè)承擔(dān)得起的角度出發(fā)開展方案編制工作，有的方案甚至連可接受的最低水平的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理要求都達不到；當采礦權(quán)人逃避或其他原因?qū)е码y以落實礦山實質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任時，收繳的保證金往往不足以進行基本的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，更談不上高水平的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理；

3.4方案評審與審查的管理問題

①應(yīng)該將評審承擔(dān)單位的選取納入政府采購中，通過公開競標的方式優(yōu)選評審承擔(dān)單位；一來增強公信力，二來也能杜絕評審帶來的一些權(quán)錢交易的弊病。②由于專家評審時僅對資質(zhì)提出要求，未對編制人員提出審查要求，這就造成了參編人員魚目混雜，參差不齊，嚴重影響方案的編制質(zhì)量；所以建議行政主管部門應(yīng)該按照規(guī)定要求強化對從業(yè)人員的管理和審查；③管理部門審查的重點內(nèi)容包括關(guān)于對評審意見是否已按要求進行修改一項，這對行政主管部門不好把握，建議增加專家組長復(fù)核的環(huán)節(jié)，由專家組長給出修改復(fù)核意見，以便增加行政主管部門審查的可操作性；

總結(jié)：

礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理保證金制度是政府監(jiān)管部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理制度的有益補充和完善，是與世界發(fā)達國家礦山管理通用做法的接軌，該制度能夠有效地促進礦山企業(yè)主動履行礦山環(huán)境保護義務(wù)和恢復(fù)治理責(zé)任的落實，這筆資金遵循“企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶存儲、專款專用的原則，使政府管理、監(jiān)督礦山企業(yè)履行恢復(fù)治理責(zé)任和義務(wù)有措施和力度，也促使礦山企業(yè)自身重視保護與恢復(fù)治理工作，充分考慮治理費用和經(jīng)濟效益等問題，從而自我約束，加強保護、規(guī)范開采，主動降低環(huán)境恢復(fù)的成本。從而進入一個礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的良性循環(huán)軌道。同時，應(yīng)加快礦山地質(zhì)環(huán)境治理技術(shù)規(guī)程和礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程的預(yù)算定額標準的建設(shè),加強從業(yè)人員和資質(zhì)單位的培訓(xùn)和監(jiān)督管理,提高恢復(fù)治理方案的編制水平，從而使礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理工作的行業(yè)水平整體提高。

參考文獻

【1】《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》條文釋義國土資源部2009年9月

【2】王素萍推進我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度實施的若干思考國土資源科技管理2009年第五期118-121

【3】王艷萍礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的實施及保障措施研究礦業(yè)快報2008年8月第8期

作者：劉海濤 白克勝 包毅 賈會新 楊帆 單位：河北省保定地質(zhì)工程勘查院